2019-02-06 Nr. AB-3533-3-65-3-00101-2016-8 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A-11-492/2019

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00101-2016-8

Procesinio sprendimo kategorija 18.6.1.5; 41

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2019 m. vasario 6 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (kolegijos pirmininkas), Ramutės Ruškytės ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų V. Š. ir V. M. Š. apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. sausio 31 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų V. Š. ir V. M. Š. skundą atsakovams Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Panevėžio skyriui, Panevėžio miesto savivaldybės administracijai (tretieji suinteresuoti asmenys – asociacija Panevėžio aeroklubas, valstybės įmonė Turto bankas, Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerija) dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjai V. Š. ir V. M. Š. (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą 2016 m. kovo 17 d. skundu, kurį patikslino 2016 m. balandžio 13 d. ir 2016 m. birželio 15 d. Panevėžio apygardos administracinio teismo 2016 m. balandžio 18 d. nutartimi buvo priimti nagrinėti šie pareiškėjų reikalavimai: 1) panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Nacionalinė žemės tarnyba, NŽT) Panevėžio skyriaus (toliau – ir NŽT Panevėžio skyrius) 2015 m. gruodžio 30 d. sprendimą Nr. 23SD-9962-(14.23.104); 2) įpareigoti NŽT Panevėžio skyrių pradėti nuosavybės teisių į buvusios savininkės B. Š. ir jos vaikų iki nacionalizacijos Panevėžio mieste valdytą žemę atkūrimo procedūrą; 3) panaikinti NŽT Panevėžio skyriaus 2016 m. balandžio 15 d. sprendimą Nr. 23SD-3129-(14.23.104) ir Panevėžio miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Savivaldybės administracija) 2016 m. balandžio 18 d. sprendimą Nr. 19-916(4.5); 4) įpareigoti NŽT Panevėžio skyrių ir Panevėžio miesto savivaldybės administraciją kreiptis į Lietuvos Respublikos Vyriausybę (toliau – ir Vyriausybė) su prašymu skubiai priimti sprendimą dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685 „Dėl Civilinių ir civilinių orlaivių skrydžiams naudojamų karinių aerodromų sąrašo su jų užimtos žemės plotais patvirtinimo“ (toliau – ir Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimas Nr. 685) patvirtinto Civilinių ir civilinių orlaivių skrydžiams naudojamų karinių aerodromų sąrašo (toliau – ir Aerodromų sąrašas) pakeitimo, kuriuo būtų sumažintas šiame sąraše įrašyto Panevėžio mieste esančio Panevėžio aerodromo užimamas plotas arba Panevėžio aerodromas ir jo užimamas plotas būtų išbrauktas iš Aerodromų sąrašo.

2. Pareiškėjai nurodė, kad jie pretenduoja atkurti natūra nuosavybės teises į buvusių savininkų B. Š. ir jos vaikų J., M., S., J. ir E. valdytą 9,40 ha ploto žemę, esančią Panevėžio mieste ir patenkančią į Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d nutarimu Nr. 685 Panevėžio aerodromui skirtą žemės sklypą. Pareiškėjai nurodė, kad jie, siekdami, jog būtų atkurtos nuosavybės teisės natūra, ne kartą kreipėsi į įvairias valstybės institucijas dėl Panevėžio aerodromo iškėlimo iš Panevėžio miesto, tačiau Panevėžio aerodromas iš Panevėžio miesto iki šiol nėra iškeltas. Pareiškėjai tvirtino, kad atkurti nuosavybės teises natūra į buvusių savininkų valdytą žemę neleidžia Panevėžio aerodromui skirto žemės sklypo statusas, Vyriausybės nustatytas 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685. Pareiškėjų nuomone, NŽT Panevėžio skyrius ir Savivaldybės administracija nesiima priemonių ir neatlieka jiems priskirtų veiksmų, kad būtų apgintos pareiškėjų teisės ir teisėti interesai nuosavybės teisių atkūrimo srityje.

3. Atsakovas NŽT Panevėžio skyrius atsiliepimuose į pareiškėjų skundą prašė jį atmesti.

4. NŽT Panevėžio skyrius nurodė, kad pareiškėjai ir kiti 8 piliečiai pretendavo atkurti nuosavybės teises į buvusios savininkės B. Š. ir jos vaikų valdytą 9,40 ha ploto žemę, esančią Panevėžio mieste. Paaiškino, kad pareiškėjams nuosavybės teisės į jiems tenkančią žemės dalį yra visiškai atkurtos, paskutiniai sprendimai, kuriais pareiškėjams nuosavybės teisės atkurtos už valstybės išperkamą žemę atlyginant pinigais, priimti 2016 m. balandžio 29 d. Nurodė, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo (toliau – ir Atkūrimo įstatymas) 12 straipsniu ir atsižvelgiant į tai, kad žemės sklype, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančiame Panevėžyje, (duomenys neskelbtini), yra įsikūręs Panevėžio aerodromas, Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685 įtrauktas į Aerodromų sąrašą, ši žemė yra išperkama iš piliečių ir pretendentams natūra negrąžinama. Atsakovas teigė, kad pagal nustatytą teisinį reguliavimą Nacionalinei žemės tarnybai nėra priskirta funkcijų, susijusių su bendrosios aviacijos aerodromų valdymu, naudojimu ir disponavimu jais. NŽT Panevėžio skyriaus teigimu, pareiškėjų prašomi panaikinti aktai nesukelia teisinių pasekmių, todėl nelaikytini individualiais administraciniais aktais.

5. Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės administracija atsiliepimuose į pareiškėjų skundą prašė jį atmesti

6. Savivaldybės administracija nurodė, kad Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimo Nr. 685 pakeitimo ar patikslinimo iniciatyvos teisė priskirta Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijai (toliau – ir Susisiekimo ministerija), kuri formuoja valstybės politiką keleivių ir krovinių vežimo geležinkelių, kelių, jūrų, vidaus vandenų, oro transporto srityje bei organizuoja, koordinuoja ir kontroliuoja šios politikos įgyvendinimą. Savivaldybės administracija teigė, kad Panevėžio miesto savivaldybės meras jau buvo kreipęsis dėl Panevėžio aerodromo iškėlimo, tačiau šis objektas tebėra miesto teritorijoje. Dėl šios priežasties ir remiantis Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalimi, Panevėžio aerodromui skirtas žemės sklypas negali būti grąžinamas natūra, nes priskirtas valstybės išperkamai žemei.

7. Trečiasis suinteresuotas asmuo valstybės įmonė (toliau – ir VĮ) Turto bankas atsiliepime į pareiškėjų skundą prašė dėl jo spręsti teismo nuožiūra. VĮ Turto bankas nurodė, kad Panevėžio aeroklubo iškėlimo iš ginčo žemės sklypo klausimas nėra priskirtas jo kompetencijai.

8. Trečiasis suinteresuotas asmuo Susisiekimo ministerija atsiliepime į pareiškėjų skundą nurodė, kad jis neturi jokio suinteresuotumo sprendžiant pareiškėjų keliamą ginčą.

9. Susisiekimo ministerija nurodė, kad piliečių kreipimasis dėl Panevėžio aerodromo ribų keitimo ar jo išbraukimo iš Vyriausybės patvirtinto Aerodromų sąrašo nėra pakankamas pagrindas pakeisti Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimą Nr. 685. Trečiojo suinteresuoto asmens vertinimu, siekiant, kad Panevėžio aerodromas būtų išbrauktas iš Aerodromų sąrašo, reikalinga atlikti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą, išanalizuoti alternatyvas, rasti visoms suinteresuotoms šalims, t. y. ne tik pareiškėjams, bet ir šiame žemės sklype veiklą vykdantiems asmenims ir jame esančio turto savininkams bei valdytojams priimtinus sprendimus. Susisiekimo ministerija nurodė, kad ji nėra žemės sklypo ir jame esančių statinių valdytoja, neturi teisinio suinteresuotumo dėl juose ar žemės sklype veiklą vykdančių subjektų, todėl pagal kompetenciją neturi galimybių objektyviai įvertinti pareiškėjų siūlymų pakeisti Panevėžio aerodromo ribas ar išbraukti jį iš Vyriausybės patvirtinto Aerodromų sąrašo.

II. 10. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2017 m. sausio 31 d. sprendimu pareiškėjų skundą atmetė.

11. Teismas nustatė, kad NŽT Panevėžio skyrius 2015 m. gruodžio 30 d. raštu Nr. 23SD-9962-(14.23.104) „Dėl prašymo nagrinėjimo“ atsisakė nagrinėti pareiškėjų 2015 m. gruodžio 10 d. prašymą pradėti nuosavybės teisių į jų tėvų iki nacionalizacijos valdytą žemę, patenkančią į 51,90 ha žemės sklypą, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantį Panevėžyje, (duomenys neskelbtini), priskirtą Panevėžio aerodromui, atkūrimo procedūrą. NŽT Panevėžio skyrius nurodė, kad pareiškėjų prašymas tuo pačiu klausimu jau buvo išnagrinėtas ir sprendimas dėl jo pateiktas 2015 m. birželio 15 d. rašte Nr. 23SD-5160-(14.23.104). Nustačius, kad buvusių savininkų žemė, remiantis Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 1 punktu, priskirta valstybės išperkamai žemei, pareiškėjams nuosavybės teisės buvo atkurtos kitais Atkūrimo įstatymo 16 straipsnyje numatytais būdais.

12. Byloje nustatyta, kad pareiškėjai NŽT Panevėžio skyriui buvo pateikę 2015 m. gegužės 18 d. prašymą pradėti nuosavybės teisių atkūrimo natūra į pareiškėjų tėvų valdytą žemę, patenkančią į 51,90 ha ploto žemės sklypą, esantį Panevėžyje, (duomenys neskelbtini), procedūras. NŽT Panevėžio skyrius 2015 m. birželio 15 d. rašte Nr. 23SD-5160-(14.23.104.) „Dėl informacijos pateikimo“ pareiškėjams nurodė, jog nuosavybės teisės natūra į buvusių savininkų B. Š. ir jos vaikų valdytą žemę, patenkančią į aukščiau nurodytą žemės sklypą, nebus atkuriamos, kadangi ši žemė Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685 priskirta Panevėžio aerodromui ir, remiantis Atkūrimo įstatymo 12 straipsniu, yra valstybės išperkama. Teismas nustatė, kad šis sprendimas nėra panaikintas ir pakeistas teismine ar administracine tvarka ir yra galiojantis

13. Išanalizavęs pareiškėjų 2015 m. gegužės 18 d. ir 2015 m. gruodžio 10 d. parengtus prašymus „Dėl sprendimo priėmimo“, kuriuos nagrinėjo NŽT Panevėžio skyrius ir dėl kurių priėmė individualius administracinius aktus, teismas darė išvadą, kad juose keliamų reikalavimų esmė yra tapati. Įvertinęs pareiškėjų 2015 m. gruodžio 10 d. parengtą prašymą „Dėl sprendimo priėmimo“, teismas darė išvadą, kad pareiškėjai jame naujų faktinių aplinkybių, sudarančių prašymo pagrindą, nenurodė ir papildomų argumentų, leidžiančių abejoti ankstesnio atsakymo pagrįstumu, nepateikė.

14. Teismas nurodė, jog Susisiekimo ministerijos pateikti dokumentai leidžia teigti, kad Vyriausybė disponavo informacija apie klausimų, susijusių su Panevėžio aerodromu, nagrinėjimą, tačiau 2015 m. spalio 7 d. nutarimu Nr.1048 keisdama 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685 patvirtintą Aerodromų sąrašą Panevėžio aerodromą su jam skirtu 51,90 ha ploto žemės sklypu šiame sąraše paliko. Teismo vertinimu, tai reiškia, kad Vyriausybė, kuriai Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 1 punktu yra suteikti įgaliojimai tvirtinti Aerodromų sąrašą ir jų žemės plotus, ir toliau vertino, kad nėra sąlygų, sudarančių pagrindą išbraukti Panevėžio aerodromą iš aukščiau nurodyto sąrašo ar sumažinti jam priskirtą žemės plotą.

15. Teismas sprendė, kad NŽT Panevėžio skyrius 2015 m. gruodžio 30 d. sprendime Nr. 23SD-9962-(14.23.104.) „Dėl prašymo nagrinėjimo“ pagrįstai konstatavo, jog pareiškėjų 2015 m. gruodžio 10 d. parengto prašymo „Dėl sprendimo priėmimo“ nenagrinės. Netenkinęs skundo pagrindinio reikalavimo dėl administracinio sprendimo panaikinimo, teismas netenkino ir išvestinio pareiškėjų reikalavimo įpareigoti NŽT Panevėžio skyrių pradėti nuosavybės teisių į Panevėžio mieste esančią buvusių savininkų B. Š. ir jos vaikų nuosavybės teise valdytą žemę atkūrimo procedūrą.

16. Vertindamas reikalavimų panaikinti NŽT Panevėžio skyriaus 2016 m. balandžio 15 d. sprendimą Nr. 23SD-3129-(14.23.104) ir Panevėžio miesto savivaldybės administracijos 2016 m. balandžio 18 d. Nr. 19-916(4.5) sprendimą pagrįstumą teismas nustatė, kad pareiškėjai 2016 m. balandžio 4 d. prašymais „Dėl sprendimo priėmimo“ kreipėsi į Savivaldybės administraciją bei NŽT Panevėžio skyrių prašydami, kad atsakovai kreiptųsi į Vyriausybę su prašymais skubiai priimti sprendimą dėl Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685 patvirtinto Aerodromų sąrašo pakeitimo. NŽT Panevėžio skyrius 2016 m. balandžio 15 d. sprendimu Nr. 23SD-3/29-(14.23.104.) nurodė, kad Nacionalinei žemės tarnybai nėra priskirta vykdyti funkcijas, susijusias su bendrosios aviacijos aerodromų valdymu, naudojimu ir disponavimu, todėl NŽT Panevėžio skyrius pareiškėjų nurodyto turinio prašymu į Vyriausybę nesikreips. Savivaldybės administracija 2016 m. balandžio 18 d. sprendimu Nr. 19-916(4.5) nurodė, kad negali pareiškėjams siūlyti grąžinti natūra žemės jų pageidaujamoje vietoje, kuri užimta Panevėžio aerodromui skirtu žemės plotu. Savivaldybės administracija nurodė, kad teisė inicijuoti Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimo Nr. 685 pakeitimą ar patikslinimą priskirta Susisiekimo ministerijos kompetencijai.

17. Išanalizavęs teisės aktų nuostatas, reglamentuojančias Savivaldybės administracijos ir NŽT Panevėžio skyriaus kompetenciją, teismas priėjo prie išvados, kad atsakovams, kaip viešojo administravimo subjektams, suteikti įgaliojimai nustatytais atvejais ir tvarka veikti žemės tvarkymo, nuosavybės teisių į žemę atkūrimo srityse neapima jų pareigos imtis veiksmų, skirtų įgyvendinti pareiškėjų asmenines teises ir užtikrinti pareiškėjų asmeninius interesus nuosavybės teises į buvusių savininkų valdytą žemę, nustatyta tvarka priskirtą valstybės išperkamai žemei, atkurti natūra. Dėl nurodytos priežasties teismas sprendė, kad NŽT Panevėžio skyrius 2016 m. balandžio 15 d. raštu Nr. 23SD-3/29-(14.23.104.) ir Savivaldybės administracija 2016 m. balandžio 18 d. raštu Nr. 19-916(4.5) pagrįstai nusprendė nesikreipti į Vyriausybę prašymais skubiai priimti sprendimą dėl Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685 patvirtinto Aerodromų sąrašo pakeitimo, kuriuo būtų sumažintas šiame sąraše įrašyto Panevėžio aerodromo užimamas plotas arba Panevėžio aerodromas ir jo užimamas plotas būtų apskritai išbrauktas iš šio sąrašo. Teismas konstatavo, kad nėra pagrindo naikinti aukščiau nurodytus sprendimus ir įpareigoti atsakovus NŽT Panevėžio skyrių ir Savivaldybės administraciją kreiptis į Vyriausybę dėl Aerodromų sąrašo pakeitimo.

III. 18. Pareiškėjai V. Š. ir V. M. Š. apeliaciniu skundu prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir visiškai tenkinti pareiškėjų skundo reikalavimus.

19. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

19.1. Teismas nepagrįstai atmetė pareiškėjų reikalavimą įpareigoti atsakovus kreiptis į Vyriausybę. Teisės aktai nesuteikia pareiškėjams teisės patiems kreiptis į Vyriausybę dėl jų teises pažeidžiančio akto dalies panaikinimo ar pakeitimo. Teismas turėjo nustatinėti pareiškėjų teisių pažeidimo ar nepažeidimo faktus, kuriuos jiems sukelia ginčijamo Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimo Nr. 685 dalis, ankstesnius atsakingų viešojo administracijų institucijų priimtus procesinius dokumentus dėl Panevėžio aeroklubo veiklos tęstinumo reikalingumo ir pagrįstumo bei tinkamai įvertinti galimus pareiškėjų teisių įgyvendinimo ir gynybos būdus. Teismo sprendimas yra vienpusiškas ir neišsamus, teismas nagrinėjo bylą tik nuosavybės teisių atkūrimo kontekste. Teismas nekėlė klausimo dėl byloje surinktų rašytinių įrodymų, kuriais yra konstatuotas gyventojų nesaugumas dėl šalia gyvenamųjų namų esančio veikiančio Panevėžio aeroklubo, nesiaiškino aplinkybių dėl atsakingų viešojo administravimo institucijų neveikimo dėl Panevėžio aeroklubo veiklos perkėlimo į kitą vietą ir pan. Teismas netyrė ir nenustatinėjo ir kitų administracinėje byloje reikšmingų aplinkybių, kurių pagrindų būtų konstatuotas pareiškėjų teisių pažeidimas bei Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimo Nr. 685 dalies ydingumas ir poreikis aktyviai veikti dėl jo atitinkamos dalies panaikinimo ar pakeitimo. Teismas iš esmės nevertino pareiškėjų skunde nurodytų aplinkybių.

19.2. Teismas, konstatavęs, kad atsakovai neturi kompetencijos kreiptis į Vyriausybę dėl 1998 m. birželio 5 d. nutarimo Nr. 685 dalies panaikinimo ar pakeitimo, turėjo pareiškėjams nurodyti, kuriam viešojo administravimo subjektui tokia kompetencija yra suteikta.

19.3. Teismas itin siaurai aiškino atsakovams suteiktų įgaliojimų nuostatas. Teisės aktuose įtvirtinta, kad šios institucijos prižiūri ir kontroliuoja Vyriausybės priimtų nutarimų vykdymą bei įgyvendinimą, be to, vykdo nuosavybės teisių į žemę atkūrimo procedūras. Todėl visiškai neteisingas aiškinimas, kad į šių institucijų įgaliojimų apimtį nepatenka jų pareiga ar teisė kreiptis į Vyriausybę su prašymu inicijuoti atitinkamo teisės akto panaikinimą ar pakeitimą. Pirmosios instancijos teismas akcentavo tik atsakovų pareigą imtis atitinkamų veiksmų jiems suteiktų įgaliojimų ribose, tuo tarpu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, yra akcentuojama į viešojo administravimo subjekto diskrecija (veikimo laisvė), teisės vykdant viešojo administravimo funkcijas. Teismas neatsižvelgė į tai, jog tiek savo procesiniuose dokumentuose, tiek paaiškinimuose teismui atsakovai pripažino, kad jie yra kreipęsi į Vyriausybę su analogišku prašymu, ir į tai, kad atsakovai pripažino, jog Panevėžio aerodromą išbraukus iš Aerodromų sąrašo arba sumažinus jo plotą, nebeliktų kliūčių pareiškėjams atkurti nuosavybės teises į žemę.

19.4. Teismo sprendimas itin formalus ir neatitinka gero administravimo principo, priimtas neįvertinus tikrųjų tarp šalių susiklosčiusių santykių, teismas nenagrinėjo pareiškėjų reikalavimų esmės. Remdamiesi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. vasario 2 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A-313-146/2016, 2017 m. sausio 26 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eA-918-520/2017 apeliantai teigia, kad šiuo atveju teismas turėjo įverti tiek pradinio, tiek pakartotinio NŽT raštų teisėtumą.

19.5. Teismas, pareiškėjų vertinimu, nepagrįstai nevertino aplinkybių, patvirtinančių, kad joks aerodromas prašomame grąžinti žemės sklype neveikia. Pareiškėjai pažymi, kad Panevėžio aeroklubas faktiškai prašomame grąžinti žemės sklype veiklos nevykdo jau ilgą laiką ir de facto (faktiškai; iš tikrųjų) Panevėžio aerodromas apskritai nebeegzistuoja, todėl egzistuoja visos sąlygos įpareigoti atsakingas institucijas imtis veiksmų dėl neveikiančio Panevėžio aerodromo pašalinimo ir Aerodromų sąrašo. Panevėžio aerodromas nuo 2015 m. spalio 1 d. yra uždarytas, jam nesuteiktas tinkamumo naudoti pažymėjimas, jis nėra ir negali būti naudojamas aviacijai, todėl nebėra aerodromas ir negali būti įtrauktas į Aerodromų sąrašą.

19.6. Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimo Nr. 685 dalis, kuria Panevėžio aerodromas įrašytas į Aerodromų sąrašą, pareiškėjų teigimu, prieštarauja Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 1 punktui.

20. Atsakovas NŽT Panevėžio skyrius atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti. NŽT Panevėžio skyrius nurodo, kad nekeičia savo pozicijos, išdėstytos atsiliepime į pareiškėjų skundą ir patikslintą skundą, ir sutinka su pirmosios instancijos teismo išvadomis.

21. Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Atsiliepimas į apeliacinį skundą grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

21.1. Viešojo administravimo subjektams suteikti įgaliojimai nustatytais atvejais ir tvarka veikti žemės tvarkymo, nuosavybės teisių į žemę atkūrimo srityse neapima jų pareigos imtis veiksmų, skirtų įgyvendinti asmenų subjektines teises ir užtikrinti pareiškėjų asmeninius interesus nuosavybės teises į žemę, priskirtą valstybės išperkamai, atkurti natūra. Plečiamasis valdymo institucijų kompetencijos aiškinimas yra negalimas. Savivaldybė nėra Panevėžio aerodromui skirtame žemės sklype esančių statinių ir pačio žemės sklypo valdytoja.

21.2. Pareiškėjai suvokia, kieno kompetencija yra išspręsti Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimo Nr. 685 pakeitimo klausimą, kadangi inicijavo teisminį ginčą administracinėje byloje, kurioje pareiškėjai siekia įpareigoti atsakovus Susiekimo ministeriją, Krašto apsaugos ministeriją, Lietuvos kariuomenę, Civilinės aviacijos administraciją skubiai kreiptis dėl minimo nutarimo pakeitimo.

21.3. Teismas neturėjo pagrindo vertinti, ar Panevėžio aerodromas prašomame grąžinti žemės sklype vykdo veiklą, šis klausimas byloje nebuvo keliamas, be to, ši aplinkybė neturi reikšmės, nes galioja Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimas Nr. 685, kuriuo į Aerodromų sąrašą įtrauktas ir Panevėžio aerodromas.

22. Trečiasis suinteresuotas asmuo Susisiekimo ministerija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Be atsiliepime į pareiškėjų patikslintą skundą nurodytų aplinkybių, atsiliepimas į apeliacinį skundą grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

22.1. Vyriausybės priimamų teisės aktų iniciatyvos teisę turintys subjektai nėra įpareigoti kiekvienu atveju pagal asmenų prašymus realizuoti turimą Vyriausybės priimamų teisės aktų iniciatyvos teisę.

22.2. Susisiekimo ministerijos kompetencijai pavestas valstybės politikos formavimas transporto infrastruktūros plėtros srityje, tačiau jos kompetencijai nėra pavesta priimti sprendimų dėl konkrečių aerodromų reikalingumo, joje vykdomos veiklos tikslingumo, tęstinumo ar pan.

22.3. Civilinės aviacijos administracijos išduodamas civilinio aerodromo tinkamumo naudoti pažymėjimas suteikia teisę aerodromą eksploatuoti, tačiau tai nėra dokumentas, kuris nustato, kad žemės sklypas yra aerodromas. Tai, kad aerodromas neturi tinkamumo naudoti pažymėjimo, nepanaikina jo, kaip aerodromo, statuso, tai nėra pagrindas aerodromus išbraukti iš Aerodromų sąrašo. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjų apeliaciniame skunde išdėstyti teiginiai, susiję su Panevėžio aerodromo neegzistavimu, yra nepagrįsti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 23. Nagrinėjamos administracinės bylos dalyką sudaro pareiškėjų teisių į nuosavybės teisių atkūrimą bei susijusių teisėtų lūkesčių gynimas, susijęs su tuo, kad grąžintina žemė yra priskirta valstybės išperkamiems žemės plotams – aerodromams.

24. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ, 2016 m. birželio 2 d. įstatymo Nr. XII-2399 redakcija) 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Pažymėtina, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos pareiškėjų apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas pareiškėjo apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.). Apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o jau priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme.

25. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija pažymi, jog Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą pažymėta, kad teismo pareiga pagrįsti priimtą spendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą, o atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams (žr., pvz., EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus (pareiškimo Nr. 16034/90); 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Helle prieš Suomiją (pareiškimo Nr. 20772/92); Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. lapkričio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-3555/2011 ir kt.).

26. Kai yra pagrindas pripažinti, kad, priimdamas ginčijamą sprendimą, pirmosios instancijos teismas nustatė visas ginčui teisingai išspręsti reikšmingas aplinkybes, iš esmės tinkamai taikė ginčo teisinius santykius reglamentuojančias teisės normas, sprendime nuosekliai ir išsamiai išdėstė motyvus, kuriais grindžiamos teismo išvados, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, nekartodama pirmosios instancijos teismo nustatytų aplinkybių, pasisako tik dėl pagrindinių apeliaciniame skunde nurodytų argumentų (žr., pvz., LVAT 2017 m. balandžio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1301-502/2017 ir kt.).

27. Byloje nėra ginčo dėl aplinkybių, kad pareiškėjai V. Š., V. M. Š. ir kiti 8 piliečiai pretendavo atkurti nuosavybės teises į buvusios savininkės B. Š. ir jos vaikų iki nacionalizacijos valdytą 9,40 ha ploto žemę, esančią Panevėžio mieste, ir patenkančią į 51,90 ha žemės sklypą, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantį Panevėžyje, (duomenys neskelbtini), priskirtą Panevėžio aerodromui. V. Š. ir V. M. Š. nuosavybės teisės į jiems tenkančią žemės dalį yra visiškai atkurtos, paskutiniai sprendimai, kuriais pareiškėjams nuosavybės teisės atkurtos už valstybės išperkamą žemę atlyginant pinigais, priimti 2016 m. balandžio 29 d., dėl šių sprendimų panaikinimo yra nagrinėjama administracinė byla, teisminio proceso Nr. 3-65-3-00251-2016-4.

28. Lietuvos Respublikos Vyriausybė 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685 (2015 m. spalio 7 d. nutarimo Nr. 1048 redakcija) patvirtino Civilinių ir civilinių orlaivių skrydžiams naudojamų karinių aerodromų sąrašą su jų užimtos žemės plotais, į kurį patenka ir 51,90 ha ploto Panevėžio aerodromas (eil. Nr. 16). Pagal Lietuvos Respublikos strateginę reikšmę nacionaliniam saugumui turinčių įmonių ir įrenginių bei kitų nacionaliniam saugumui užtikrinti svarbių įmonių įstatymo 3 straipsnio (2014 m. spalio 21 d. įstatymo Nr. XII-1272 redakcija) 2 dalies 6 punktą, aerodromai priskirti strateginę reikšmę nacionaliniam saugumui turinčių valstybei nuosavybės teise priklausančių įrenginių ir jų priklausinių kategorijai.

29. Atkūrimo įstatymo 4 straipsnio 2 dalis (2001 m. rugpjūčio 3 d. įstatymo IX-489 redakcija) nustato, kad nuosavybės teises atkuriantiems asmenims žemė grąžinama natūra turėtoje vietoje, išskyrus žemę, pagal šio įstatymo 12 straipsnį priskirtą valstybės išperkamai žemei, ir žemę, kurios šio straipsnio 10 dalyje nurodytu atveju susigrąžinti turėtoje vietoje piliečiai nepageidauja. Pagal Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 1 punktą žemė iš šio įstatymo 2 straipsnyje nurodytų piliečių išperkama valstybės ir už ją atlyginama pagal šio įstatymo 16 straipsnį, jeigu ji užimta aerodromų, kurių sąrašą ir žemės plotus tvirtina Vyriausybė. Šios įstatyminės nuostatos perkeltos ir į Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos, patvirtintos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1057 (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. lapkričio 11 d. nutarimo Nr. 1274 redakcija) 70 punktą.

30. Pareiškėjai, siekdami kad būtų sumažintas Panevėžio mieste esančio Panevėžio aerodromo užimamas plotas arba Panevėžio aerodromas ir jo užimamas plotas būtų išbrauktas iš Aerodromų sąrašo, skundu pirmosios instancijos teismo prašė įpareigoti NŽT Panevėžio skyrių ir Panevėžio miesto savivaldybės administraciją kreiptis į Lietuvos Respublikos Vyriausybę su prašymu skubiai priimti sprendimą dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685 „Dėl Civilinių ir civilinių orlaivių skrydžiams naudojamų karinių aerodromų sąrašo su jų užimtos žemės plotais patvirtinimo“ patvirtinto Civilinių ir civilinių orlaivių skrydžiams naudojamų karinių aerodromų sąrašo pakeitimo.

31. Teisėjų kolegija pažymi, kad Vyriausybės nutarimų ir kitų teisės aktų projektus turi teisę teikti Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 1 dalyje nustatyti subjektai – Ministras Pirmininkas, ministrai, savivaldybių tarybos ir kiti subjektai, kuriems tokią teisę suteikia įstatymai. Vyriausybės priimamų teisės aktų iniciatyvos teisę turintys subjektai nėra įpareigoti kiekvienu atveju pagal asmenų prašymus realizuoti turimą Vyriausybės priimamų teisės aktų iniciatyvos teisę. Remiantis Teisėkūros pagrindų įstatymo 8 straipsnio 2 dalimi, teisėkūros iniciatyvos teisę turinčios įstaigos gali parengti teisėkūros iniciatyvas atsižvelgdamos į visuomenės ar atskirų asmenų pasiūlymus, taip pat reaguodamos į pasikeitusias teisines, ekonomines, socialines, finansines ar kitokias svarbias aplinkybes. Teisėkūros iniciatyvos teisę turinčiai įstaigai paliekama plati diskrecija spręsti kompetencijos ribose dėl pateiktų teisėkūros pasiūlymų (aptariamu atveju dėl Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimo Nr. 685 pakeitimo), todėl ginčus dėl teisėkūros pasiūlymų realizavo nagrinėjantis teismas tik patikrina, ar teisėkūros iniciatyvos teisę turinčios institucijos, priimdamos vienokį ar kitokį sprendimą, tinkamai naudojosi diskrecijos teise ir veikė savo kompetencijos ribose.

32. Pirmosios instancijos teismas, išanalizavęs teisės aktų nuostatas, reglamentuojančias Savivaldybės administracijos ir NŽT Panevėžio skyriaus kompetenciją, padarė pagrįstą išvadą, kad atsakovams, kaip viešojo administravimo subjektams, suteikti įgaliojimai nustatytais atvejais ir tvarka veikti žemės tvarkymo, nuosavybės teisių į žemę atkūrimo srityse, tačiau jų kompetencijai nėra priskirtos funkcijos, susijusios su aviacijos valstybiniu valdymu. Pagal Vyriausybės 2010 m. kovo 24 d. nutarimo Nr. 330 „Dėl ministrams pavedamų valdymo sričių“ 1.7 punktą, valdymas transporto sistemos funkcionavimo srityje pavestas Susisiekimo ministrui. Atsižvelgdamas į tai, teismas sprendė, kad NŽT Panevėžio skyrius 2016 m. balandžio 15 d. rašte Nr. 23SD-3/29-(14.23.104.) „Dėl nuosavybės teisių atkūrimo į buvusių savininkų B. Š. bei O. ir J. J. iki nacionalizacijos turėtą žemę“ ir Savivaldybės administracija 2016 m. balandžio 18 d. rašte Nr. 19-916(4.5) „Dėl Panevėžio aerodromo ribų“ pagrįstai nurodė, kad nesikreips į Vyriausybę prašymais skubiai priimti sprendimą dėl Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimu Nr. 685 patvirtinto Aerodromų sąrašo pakeitimo, kuriuo būtų sumažintas šiame sąraše įrašyto Panevėžio aerodromo užimamas plotas arba Panevėžio aerodromas ir jo užimamas plotas būtų apskritai išbrauktas iš šio sąrašo.

33. Apeliantai, nesutikdami su minėta pirmosios instancijos teismo sprendimo dalimi, argumentavo, jog nepagrįstai liko nevertintos aplinkybės, patvirtinančios, kad nėra jokio visuomenės poreikio žemės plotams išpirkti – joks aerodromas prašomame grąžinti žemės sklype neveikia; Panevėžio aeroklubas faktiškai prašomame grąžinti žemės sklype veiklos nevykdo jau ilgą laiką ir de facto (faktiškai; iš tikrųjų) Panevėžio aerodromas apskritai nebeegzistuoja, nuo 2015 m. spalio 1 d. yra uždarytas, jam nesuteiktas tinkamumo naudoti pažymėjimas, jis nėra ir negali būti naudojamas aviacijai, todėl nebėra aerodromas ir negali būti įtrauktas į Aerodromų sąrašą. Pareiškėjų manymu, egzistuoja visos sąlygos įpareigoti atsakingas institucijas imtis veiksmų dėl neveikiančio Panevėžio aerodromo pašalinimo iš Aerodromų sąrašo.

34. Teisėjų kolegija, pasisakydama dėl tokių apeliacinio skundo argumentų, kuriais iš esmės yra kvestionuojamas viešasis interesas, t. y. poreikis valstybės reikmėms – aerodromui – išpirkti žemės plotus, pažymi, kad jie nesudaro pakankamo pagrindo abejoti Savivaldybės administracijos ir NŽT Panevėžio skyriaus veiksmų teisėtumu, naudojimosi diskrecijos teise tinkamumu ar veikimu savo kompetencijos ribose. Kita vertus, Konstitucinis Teismas 2003 m. kovo 4 d. nutarime yra nurodęs, kad „visuomenės poreikiai pagal Konstitucijos 23 straipsnio 3 dalį yra visos visuomenės ar jos dalies interesai, kuriuos valstybė, vykdydama savo funkcijas, yra konstituciškai įpareigota užtikrinti ir juos tenkinti“, taigi minėti pareiškėjų argumentai gali būti reikšmingi administracinėje byloje teisminio proceso Nr. 3-65-3-00251-2016-4, kurioje ginčijami NŽT 2016 m. balandžio 29 d. priimti sprendimai atkurti pareiškėjams nuosavybės teises pinigais, ir galėtų būti pagrindu individualioje byloje kelti klausimą dėl Vyriausybės 1998 m. birželio 5 d. nutarimo Nr. 685 „Dėl Civilinių ir civilinių orlaivių skrydžiams naudojamų karinių aerodromų sąrašo su jų užimtos žemės plotais patvirtinimo“ atitinkamos dalies, kuria į aerodromų sąrašą įtrauktas Panevėžio aerodromas, atitikties Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir kitų teisės aktų reikalavimams (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 19 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-2998-492/2018).

35. Pareiškėjai, apeliaciniame skunde nesutikdami su pirmosios instancijos teismo išvada, kad NŽT Panevėžio skyrius 2015 m. gruodžio 30 d. sprendimu Nr. 23SD-9962-(14.23.104), remdamasis Asmenų prašymų nagrinėjimo ir aptarnavimo viešojo administravimo institucijose, įstaigose ir kituose viešojo administravimo subjektuose taisyklių 12 punktu, pagrįstai atsisakė nagrinėti pareiškėjų prašymą, nes pareiškėjų prašymas tuo pačiu klausimu jau buvo išnagrinėtas ir sprendimas dėl jo pateiktas 2015 m. birželio 15 d. rašte Nr. 23SD-5160-(14.23.104), teigė, kad teismas neįvertino tarp šalių susiklosčiusių santykių esmės, nepagrįstai netikrino abiejų raštų teisėtumo.

36. Teisėjų kolegija, nesutikdama su šiais apeliantų argumentais, pažymi, kad administracinės bylos ribos yra apibrėžiamos pareiškėjų skunde nurodomais reikalavimais, ir nagrinėjamu atveju pareiškėjai nepateikė pagrįstų argumentų, kurie leistų daryti išvadą, kad pirmosios instancijos teismas nesant procesinio pagrindo turėjo savarankiškai spręsti dėl NŽT Panevėžio skyriaus 2015 m. rugpjūčio 5 d. raštu Nr. 1SS-2171-(9.5.) „Dėl skundo nagrinėjimo“ pareiškėjams pateikto atsakymo teisėtumo. Dėl šio rašto panaikinimo pareiškėjai buvo inicijavę atskirą administracinę bylą, tačiau jų skundą buvo atsisakyta priimti nagrinėti. Duomenų, kad pareiškėjai būtų teikę skundą teismui po to, kai Nacionalinės žemės tarnyba 2015 m. rugpjūčio 5 d. raštu Nr. 1SS-2171-(9.5.) „Dėl skundo nagrinėjimo“ atsisakė panaikinti NŽT Panevėžio skyriaus 2015 m. birželio 15 d. raštą Nr. 23SD-5160-(14.23.104.) „Dėl informacijos pateikimo“, nėra, todėl jame išdėstytas sprendimas, kuriuo netenkintas pareiškėjų reikalavimas dėl nuosavybės teisių atkūrimo natūra, nurodyti tokio sprendimo faktiniai ir teisiniai pagrindai, laikytinas galiojančiu. Kai yra galiojantis administracinės procedūros sprendimas, esant nepasikeitusioms aplinkybėms, nėra pagrindo priimti naują administracinės procedūros sprendimą (Išankstinio ginčų nagrinėjimo Nacionalinėje žemės tarnyboje prie Žemės ūkio ministerijos ne teismo tvarka taisyklių 8 punktas, Asmenų prašymų nagrinėjimo ir jų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose, įstaigose ir kituose viešojo administravimo subjektuose taisyklių 12 punktas).

37. Nepagrįstais laikytini pareiškėjų argumentai, kad tokiu būdu įvertinus ginčijamą byloje NŽT Panevėžio skyriaus 2015 m. gruodžio 30 d. sprendimą Nr. 23SD-9962-(14.23.104), liko neatskleista tarp šalių susiklosčiusių santykių esmė, neįvertintas atsakovo minėto sprendimo teisėtumas. Tarp šalių susiklosčiusių teisinių santykių esmę – galimybę pareiškėjams atkurti nuosavybės teises natūra į žemės plotus, kurie Vyriausybės nutarimu yra priskirti valstybės išperkamai žemei, teismas vertino tiek tirdamas patį žemės sklypo priskyrimo valstybės išperkamai žemei faktą, tiek nagrinėdamas atitinkamo Vyriausybės nutarimo keitimo 2015 m. aplinkybes, tiek spręsdama dėl atsakovų diskrecijos kreiptis dėl Vyriausybės nutarimo pakeitimo. Teisėjų kolegija iš esmės pritardama pirmosios instancijos teismo sprendime padarytoms išvadoms ir nepripažinus apeliacinio skundo argumentų pagrįstais, apeliacinį skundą atmeta, pirmosios instancijos teismo sprendimą palieka nepakeistą.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjų V. Š. ir V. M. Š. apeliacinį skundą atmesti.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. sausio 31 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Ramutė Ruškytė

Virginija Volskienė