2019-02-13 Nr. AB-3941-3-65-3-00155-2016-7 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A-371-415/2019

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00155-2016-7

Procesinio sprendimo kategorijos: 15.5; 24.2; 24.7; 59.1.3

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2019 m. vasario 13 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio, Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Ramutės Ruškytės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. L. ir trečiojo suinteresuoto asmens R. L. įgalioto atstovo R. L. apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. gegužės 11 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. L. patikslintą skundą atsakovams Panevėžio miesto savivaldybės tarybai, Panevėžio miesto savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, atstovaujamai Panevėžio skyriaus, R. L., J. S., V. J. L. dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjas A. L. (toliau – ir pareiškėjas) patikslintu skundu teismo prašė: 1) panaikinti atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) 2016 m. sausio 20 d. sprendimą Nr. 19-154-(4.5.) „Dėl žemės sklypų išpirkimo“ (toliau – ir Sprendimas) bei Panevėžio miesto savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Komisija) 2016 m. kovo 15 d. sprendimą Nr.19-587(4.5.); 2) įpareigoti Panevėžio miesto savivaldybės tarybą (toliau – ir Savivaldybės taryba) inicijuoti procedūrą, numatytą Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau – ir Žemės įstatymas) 46 straipsnyje dėl žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini) ir žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), (toliau – ir ginčo sklypai), paėmimo visuomenės poreikiams, išmokant savininkams piniginę kompensaciją, t. y. atlikti konkretaus visuomenės poreikio objektyvaus egzistavimo pagrindimą, paremtą sąnaudų ir naudos analize bei visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais, ir parengti specialųjį teritorijų planavimo dokumentą ar detalųjį planą, kuriame nurodytas konkretus visuomenės poreikis ir pateiktas konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams būtinumo pagrindimas, paremtas sąnaudų ir naudos analize bei visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais, ir šiuos dokumentus teikti Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui – Panevėžio skyriui; 3) priteisti bylinėjimosi išlaidas.

2. Pareiškėjas skunde nurodė ir jo atstovė teismo posėdyje paaiškino, kad ginčijamu Sprendimu Administracija atmetė pareiškėjo ir trečiųjų suinteresuotų asmenų (bendraturčių) J. S., R. L., V. J. L. prašymą dėl žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini) ir žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), paėmimo visuomenės poreikiams. Žemės sklype unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančiame (duomenys neskelbtini), Savivaldybės tarybos 2010 m. kovo 25 d. sprendimu Nr. 1-5031 patvirtintame specialiajame plane yra numatyta automobilių stovėjimo aikštelė, o žemės sklypu, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), praeina komunikacinis koridorius, taigi abu žemės sklypai atitinka viešą interesą ir visuomenės poreikius, dėl to pareiškėjas, kaip ir kiti žemės sklypų savininkai, minėtų sklypų negali naudoti pagal paskirtį ir savo poreikius bei yra pažeidžiamos pareiškėjo nuosavybės teisės. Teisėta ir sąžininga būtų šiuos žemės sklypus išpirkti iš esamų savininkų, išmokant jiems teisingą kompensaciją, o žemės sklypus panaudoti visuomenės poreikiams tenkinti. Administracija ginčijamu Sprendimu, kuriame nurodė, kad Panevėžio miesto savivaldybė (toliau – ir Savivaldybė) neinicijuos žemės paėmimo visuomenės poreikiams ar žemės išpirkimo procedūros, kadangi šiuo metu nenumatyta plėsti infrastruktūros savivaldybės lėšomis, pareiškėjo prašymą išnagrinėjo labai formaliai. Be to, ginčijamą Sprendimą priėmė nekompetentingas subjektas, t. y. ne Savivaldybės taryba, kuriai priklauso iniciatyvos teisė dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams. Pareiškėjo teisės galėtų būti apgintos teismui įpareigojant Savivaldybės tarybą inicijuoti žemės paėmimą visuomenės poreikiams.

3. Atsakovai Savivaldybės taryba, Administracija atsiliepimais, kuriuose yra išdėstyti analogiški argumentai, ir jų atstovas teismo posėdyje su pareiškėjo skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą. Teigė, kad pareiškėjui, kaip ir kitiems privačių žemių savininkams, nesuteikta teisė reikalauti, nesant tam pagrįsto įstatyminio pagrindo, inicijuoti žemės sklypų paėmimo procedūras visuomenės poreikiams. Žemė visuomenės poreikiams iš privačios žemės savininkų gali būti paimama tik išimtiniais atvejais Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) vadovo sprendimu pagal valstybės institucijos ar savivaldybės tarybos prašymą. Šiuo metu ginčo žemės sklypams visuomenės poreikis nėra nustatytas. Be to, žemės sklype, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini) ((duomenys neskelbtini)) nenumatyta Savivaldybės lėšomis plėsti infrastruktūrą, rengiant automobilių parkavimo aikšteles. Renkantis žemės sklypus, pareiškėjas ir tretieji suinteresuoti asmenys buvo informuoti ir žinojo, kad per žemės sklypą, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), eina inžinieriniai tinklai, tačiau pareiškėjas žinodamas nurodytas aplinkybes, pasirinko ginčo objektu tapusį žemės sklypą. Žemė visuomenės poreikiams paimama tik ypatingais atvejais ir įstatymų nustatyta tvarka bei pagal atlyginimo už paimamą žemę visuomenės poreikiams mechanizmą.

4. Trečiasis suinteresuotas asmuo NŽT, atstovaujama Panevėžio skyriaus, ir jo atstovas teismo posėdyje su skundu nesutiko. Pažymėjo, kad NŽT Panevėžio skyrius nėra gavęs iš Administracijos prašymo paimti žemės sklypus visuomenės poreikiams ir sprendimo pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą NŽT vadovas nėra priėmęs. Kadangi nepateikti dokumentai, kuriuos suinteresuota institucija turi pateikti NŽT kartu su prašymu paimti žemės sklypus visuomenės poreikiams, todėl teikia tik atskirą savo nuomonę pagal pareiškėjo pateiktus dokumentus ir faktines aplinkybes. Kol sąnaudų ir naudos analizė nėra atlikta, o ji yra privaloma pateikti NŽT vadovui kartu su prašymu paimti žemės sklypus visuomenės poreikiams, visi pareiškėjo keliami klausimai turės būti įvertinti tik atsakovui atliekant minimą analizę, kuri patvirtins arba paneigs inicijuoto žemės paėmimo visuomenės poreikiams pagrįstumą. Savivaldybė turėtų motyvuotai pagrįsti, kuo vadovaudamasi nustato visuomenės poreikiams reikalingų žemės sklypų paėmimą ir dėl kokių aplinkybių neplanuoja žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams.

5. Tretieji suinteresuoti asmenys J. S., R. L. ir V. J. L. atsiliepimais prašė pareiškėjo skundą tenkinti. Nurodė, kad būdami ginčo žemės sklypų bendrasavininkiai yra suinteresuoti, kad šie sklypai būtų išpirkti iš savininkų savivaldybės Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) pavestoms funkcijos vykdyti bei visuomenės poreikiams tenkinti. Trečiojo suinteresuoto asmens R. L. atstovas teismo posėdyje teigė, kad pareiškėjas ir tretieji suinteresuoti asmenys yra priversti jiems nuosavybės teise priklausančius ginčo sklypus naudoti ne savo, o visuomenės poreikiams tenkinti, todėl jų nuosavybės teisės yra apribotos, nes negali jomis naudotis visa apimtimi ir mano, kad Savivaldybė privalo imtis priemonių paimti iš pareiškėjo ir trečiųjų suinteresuotų asmenų ginčo žemės sklypus.

II. 6. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2017 m. gegužės 11 d. sprendimu, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 44 straipsnio 1 dalimi, 87 straipsniu, 88 straipsnio 2 punktu, 89 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 101 straipsnio 1 punktu (redakcija, galiojusi iki 2016 m. liepos 1 d.), 132 straipsnio 1 dalimi (redakcija, galiojanti nuo 2016 m. liepos 1 d.), ABTĮ Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalimi, pareiškėjo skundą tenkino iš dalies – panaikino Administracijos 2016 m. sausio 20 d. sprendimą Nr. 19-154-(4.5.) „Dėl žemės sklypų išpirkimo“ ir Komisijos 2016 m. kovo 15 d. sprendimą Nr.19-587(4.5.), administracinės bylos dalį dėl antrojo skundo reikalavimo nutraukė, priteisė pareiškėjui iš Administracijos 14 Eur žyminio mokesčio.

7. Teismas nustatė, kad pareiškėjas kartu su trečiaisiais suinteresuotais asmenimis J. S., R. L., V. J. L. 2015 m. gruodžio 11 d. prašymu kreipėsi į Administracijos direktorių prašydami išpirkti iš pareiškėjo ir trečiųjų suinteresuotų asmenų bendrosios nuosavybės teise valdomą žemės sklypą, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esantį (duomenys neskelbtini), ir žemės sklypą, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esantį (duomenys neskelbtini). Išnagrinėjęs 2015 m. gruodžio 11 d. prašymą, Administracijos direktorius 2016 m. sausio 20 d. sprendimu „Dėl žemės sklypų išpirkimo“ Nr. 19-154-(4.5) nurodė, jog Savivaldybė neinicijuos žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), paėmimo visuomenės poreikiams ar žemės išpirkimo procedūros, nes šiuo metu nenumatyta plėsti infrastruktūros savivaldybės lėšomis, rengiant automobilių parkavimo aikšteles, o žemės sklypui, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), visuomenės poreikis nėra nustatytas, todėl Savivaldybė taip pat neinicijuos žemės paėmimo visuomenės poreikiams ar žemės išpirkimo procedūros šiam sklypui.

8. Teismas, vertindamas pareiškėjo atstovės argumentų, jog ginčijamą Sprendimą priėmė nekompetentingas viešojo administravimo subjektas, pagrįstumą, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 4 straipsnio 6 punktu, ABTĮ 3 straipsnio 2 dalimi, pažymėjo, kad nuosavybės paėmimo visuomenės poreikių tenkinimui galimybę numato Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 23 straipsnio 3 dalis, o žemės paėmimo visuomenės poreikiams klausimus išsamiai reglamentuoja Žemės įstatymo VIII skyrius. Minėto įstatymo nuostatas detalizuoja 2005 m. rugpjūčio 25 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu Nr. 924 patvirtintos Prašymų paimti žemę visuomenės poreikiams pateikimo ir nagrinėjimo taisyklės bei Žemės paėmimo visuomenės poreikiams projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklės (toliau – ir Taisyklės).

9. Teismas, akcentuodamas Žemės įstatymo 45 straipsnio 1 ir 2 dalyse, 46 straipsnio 1 ir 2 dalyse įtvirtintą teisinį reglamentavimą, pažymėjo, kad viešojo administravimo subjektų sprendimai dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo ir / ar tokios procedūros pradėjimo ar nepradėjimo yra priimami viešojo administravimo srityje, atliekant Žemės įstatyme šiems subjektams pavestas funkcijas. Žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros iniciatyvos teisė priklauso valstybės institucijoms ir savivaldybės taryboms, tuo tarpu, sprendimo teisė, pradėti arba nepradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros, išimtinai suteikta tik NŽT vadovui. Teismas nustatė, kad jokia valstybės institucija nesiėmė iniciatyvos paimti ginčo žemės sklypus visuomenės poreikiams, o tuo suinteresuoti pareiškėjai kreipėsi į Administraciją, kuri pagal Žemės įstatymo nuostatas, nėra įgalinta pati savarankiškai priimti sprendimo dėl žemės iš privačių asmenų paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo, nes žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros pradėjimo iniciatyvos teisė priklauso Savivaldybės tarybai.

10. Teismas, akcentuodamas Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 2 punkte, 12 straipsnio 1 dalyje, 29 straipsnio 1 dalyje, 8 dalies 2 punkte, 30 straipsnio 2 dalyje, Panevėžio miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Savivaldybės tarybos 2015 m. kovo 26 d. sprendimu Nr. 1-44 (toliau – ir Reglamentas) 20 punkte įtvirtintą teisinį reglamentavimą ir atsižvelgdamas į Panevėžio miesto savivaldybės administracijos veiklos nuostatus, patvirtintus Savivaldybės tarybos 2011 m. kovo 31 d. sprendimu Nr. 1-68-17 (toliau – ir Nuostatai), pažymėjo, kad šie teisės aktai nesuteikia Administracijai ir jos vadovui – administracijos direktoriui savarankiškai spręsti Žemės įstatymu Savivaldybės tarybai priskirtos funkcijos – žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo. Todėl sprendimą, ar inicijuoti pareiškėjui priklausančio žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams tenkinti procedūrą, ar jos neinicijuoti galėjo priimti tik Savivaldybės taryba.

11. Teismas nustatė, kad klausimas pagal pareiškėjo ir kitų žemės sklypų bendraturčių prašymą dėl jų žemės sklypų išpirkimo, t. y. dėl ginčo žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo, teisės aktais nustatyta tvarka spręsti Savivaldybės tarybai nebuvo pateiktas. Šį klausimą, nerengdamas jo Savivaldybės tarybos svarstymui, Savivaldybės vardu išsprendė nekompetentingas subjektas, tai yra Administracijos direktorius. Teismas, vadovaudamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pažymėjo, kad administracinis aktas, priimtas viešojo administravimo subjektui viršijus savo įstatyminės kompetencijos ribas, yra besąlygiškai neteisėtas ir naikintinas, todėl darė išvadą, kad Sprendimas yra neteisėtas ir naikintinas (ABTĮ 89 straipsnio 1 dalies 2 punktas).

12. Teismas, pripažinęs neteisėtu Administracijos Sprendimą, tų pačių argumentų pagrindu panaikino ir Komisijos 2016 m. kovo 15 d. sprendimą Nr. 19-587(4.5), kuriuo Komisija nepagrįstai pripažino Administracijos Sprendimą teisėtu.

13. Teismas dėl antrojo patikslinto skundo reikalavimo įpareigoti Savivaldybės tarybą atlikti atitinkamus veiksmus, vadovaudamasis ABTĮ 3 straipsnio 1 dalimi, 15 straipsnio 1 dalies 2 punktu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pagal kurią savarankiškas reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti veiksmus paprastai reiškiamas tada, kai tam tikra institucija neatlieka veiksmų pagal savo kompetenciją, vilkina ar atsisako juos atlikti, nustatė, kad pareiškėjas nėra kreipęsis į Savivaldybės tarybą dėl žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo ir šis klausimas nustatyta tvarka šios kolegialios institucijos svarstymui nebuvo parengtas ir pateiktas. Kadangi pareiškėjo ir kitų bendraturčių prašymo dėl žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo Savivaldybės taryba teisės aktais nustatyta tvarka iš viso nėra gavusi, tai nėra pagrindo konstatuoti, kad kompetentingas šį klausimą spręsti viešojo administravimo subjektas atsisakė atlikti pareiškėjo prašomus veiksmus ar vilkino jų atlikimą.

14. Teismas atkreipė dėmesį, kad pareiškėjas siekia teisme spręsti ginčą, t. y. įpareigoti Savivaldybės tarybą inicijuoti procedūrą, numatytą Žemės įstatymo 46 straipsnyje, kuris dar nėra kilęs. Atsižvelgdamas į tai, teismas konstatavo, kad nesant atsisakymo atlikti pareiškėjo skundu prašomus atlikti veiksmus ar vilkinimo juos atlikti, pareiškėjo skundo reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti skunde reikalaujamus veiksmus negali būti nagrinėjamas teisme, nes su Savivaldybės taryba nėra kilęs ginčas dėl teisės. Esant nurodytoms aplinkybėms, administracinės bylos dalį dėl reikalavimo įpareigoti Savivaldybės tarybą atlikti Žemės įstatymo 46 straipsnyje nurodytus veiksmus teismas nutraukė kaip nepriskirta administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 101 straipsnio 1 punktas).

III. 15. Pareiškėjas A. L. ir trečiojo suinteresuoto asmens R. L. įgaliotas atstovas R. L. (toliau – ir apeliantai) apeliaciniame skunde prašo: 1) nustatyti (išaiškinti), kad Teritorijų planavimo įstatymo (įstatymo redakcija, galiojusi nuo 2016-05-25) 2 straipsnio 6 dalyje reglamentuotas inžinierinių komunikacijų koridorius yra viešasis visuomenės interesas ir ši žemės juosta turi būti savivaldybės nuosavybės arba pasitikėjimo teise valdoma valstybinė žemė; 2) nustatyti (išaiškinti), kad daugiabučių gyvenamųjų namų, pastatytų ant valstybinės žemės gyventojų poreikiams tenkinti automobilių stovėjimo aikštelės (įskaitant požemines) su parku ar žaidimo aikštelėmis virš jų yra viešasis visuomenės interesas ir jį įgyvendinti privalo savivaldybė; 3) nustatyti (išaiškinti), kad Panevėžio apskrities viršininko 2009 m. vasario 2 d. sprendimas Nr. 53573-247 ir 2009 m. gruodžio 21 d. sprendimas Nr. 110335-2248 atitinka norminėms teisės aktams keliamus reikalavimus ir tuo pačiu pažeidė gyventojų, viešųjų paslaugų tiekėjų ir rangovų teisėtus interesus; 4) pripažinti (išaiškinti), kad patikslinto skundo reikalavimai dėl ginčijamų sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus prieštaravo Teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnio 4 ir 5 dalyse bei Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 1 punkte įtvirtintam teisiniam reglamentavimui; 5) pripažinti (išaiškinti), kad Administracijos direktoriaus 2016 m. sausio 20 d. sprendimas Nr. 19-154(4.5.) yra raštas, o ne sprendimas; 6) grąžinti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo, įpareigojant ištirti Administracijos direktoriaus 2008 m. balandžio 14 d. įsakymo Nr. A-392, 2009 m. liepos 16 d. įsakymo Nr. A-726 ir Panevėžio apskrities viršininko 2009 m. vasario 2 d. sprendimo Nr. 53573 ir 2009 m. gruodžio 21 d. sprendimo Nr. 110335-2248 teisėtumą ir valstybės tarnautojų ir pareigūnų pareigų neatlikimą (neveikimą).

16. Apeliaciniame skunde paaiškinta, jog pareiškėjui nėra žinomos teismo 2016 m. balandžio 13 d. nutartyje taikyto skundo trūkumų instituto priežastys ir kodėl teismas nesivadovavo ABTĮ 37 straipsnio 4 dalimi. Atsižvelgiant į šią teismo nutartį, pasitelkiant teisininko pagalbą, buvo suformuluoti patikslinto skundo reikalavimai, kurie, teisininko vertinimu, buvo vieninteliai galimi tikslu išspręsti kilusį ginčą. Be to, teisininko iniciatyva į bylą atsakovu buvo įtraukta Savivaldybės taryba, kuri, teisininko vertinimu, galėjo inicijuoti Administracijos nurodytos normos taikymą. Teismas neatsižvelgė į Teritorijų planavimo įstatyme ir Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintą teisinį reglamentavimą, jog išimtinę teisę įpareigoti Savivaldybės tarybą inicijuoti žemės paėmimą visuomenės poreikiams turi tik Administracijos direktorius ir patikslintą skundą priėmė, nepareikalavo pašalinti reikalavimo dėl įpareigojimo Savivaldybės tarybą atlikti veiksmus bei priimdamas sprendimą, šį reikalavimą atmetė kaip nepagrįstą ir bylą nutraukė.

17. Apeliantų teigimu, nagrinėjamu atveju susidarė situacija, kai žemės grąžinimo jos savininkams atveju buvo pažeistos Teritorijų planavimo įstatymo, Žemės reformos įstatymo, Žemės įstatymo nuostatos. Grąžinamų sklypų planai buvo suderinti su valstybės tarnautojais (Architektūros ir urbanistikos skyriaus vedėju ar jo pavaduotoju), o prašymai, sutikimai buvo pateikti šių tarnautojų pavedimu Žemės įstatymo 11 straipsnio 2 dalies pagrindu, nors apie šį teisinį pagrindą apeliantai nebuvo informuoti.

18. Apeliantai pažymi, kad teismas 2017 m. kovo 16 d. teismo posėdyje žodine nutartimi, nenurodęs tokios nutarties apskundimo tvarkos, netenkino trečiojo suinteresuoto asmens R. L. atstovo R. L. prašymą ištirti Administracijos direktoriaus įsakymų ir Panevėžio apskrities viršininko sprendimų teisėtumą, argumentuodamas tuo, jog šie aktai yra individualus, o ne norminiai teisės aktai. Šiuo atveju nėra aišku, ar teismas teisingai taikė individualaus teisės akto sampratą, nes nurodyti teisės aktai turėjo įtakos didelės gyventojų ir darbuotojų grupės interesams.

19. Pasak apeliantų, teismui panaikinus ginčijamus sprendimus, išliko teisinis neapibrėžtumas. Savivaldybės ir Panevėžio apskrities viršininko sprendimais nustatyta grąžintų sklypų naudojimo tvarka yra nesuprantama.

20. Atsakovai Savivaldybės taryba ir Administracija atsiliepimuose, kuriuose nurodyti analogiški argumentai, prašo apeliacinį skundą atmesti, pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

21. Atsakovai nesutikimą su apeliaciniu skundu grindžia iš esmės analogiškais pirmosios instancijos teismui nurodytais argumentais. Akcentuoja, kad vadovaujantis Žemės įstatymo 46 straipsnio 1 dalies nuostata, žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams iniciavimas yra suteiktas Savivaldybės tarybai. 2016 m. sausio 20 d. sprendimą Nr. 19-154 (4.5.) „Dėl žemės sklypų išpirkimo“ priėmė Administracijos direktorius. Tai įvertinęs teismas sprendime konstatavo, kad pareiškėjo prašymas buvo išspręstas nekompetentingo subjekto – Administracijos direktoriaus. Teismas pagrįstai nutraukė dalį administracinės bylos dėl pareiškėjo reikalavimo įpareigoti Savivaldybės tarybą atlikti veiksmus. Tarp pareiškėjo ir Savivaldybės tarybos nėra ginčo dėl žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams, nes Savivaldybės taryba nenagrinėjo šio klausimo ir nepriėmė sprendimo, todėl šis reikalavimas yra nepriskiriamas teismų kompetencijai.

22. Trečiasis suinteresuotas asmuo NŽT, atstovaujamas Panevėžio skyriaus, atsiliepime su apeliaciniu skundu nesutinka.

23. NŽT Panevėžio skyrius nurodo, kad apeliacinis skundas grindžiamas subjektyvia nuomone, o reikalavimai, pateikti NŽT Panevėžio skyriui, yra nepagrįsti. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 19 punktą teritorijų planavimas, savivaldybės teritorijos bendrojo plano ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas yra viena iš savarankiškų savivaldybės funkcijų. Kokie teritorijų planavimo dokumentai reikalingi atskiroms miesto dalims (kvartalams) tvarkyti ir kada rengti detaliuosius bei kitus specialiuosius planus sprendžia savivaldybės taryba arba savivaldybės administracijos direktorius. Žemės paėmimo visuomenės poreikiams tvarka nustatyta Žemės įstatymo 45 straipsnyje, o konkretus visuomenės poreikis, kuriam paimamas tam tikroje vietoje esantis tam tikro ploto žemės sklypas, nustatytas Taisyklėse. NŽT Panevėžio skyrius iš Administracijos nėra gavęs prašymo paimti žemės sklypus visuomenės poreikiams ir sprendimo pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą NŽT vadovas nėra priėmęs. Iš pareiškėjo teismui pateiktų dokumentų negalima įvertinti skundžiamų Savivaldybės tarybos priimtų sprendimų teisėtumo, nes nėra pateikti visi pagal Taisyklių 6 punktą būtini dokumentai. Dėl pareiškėjo pateiktų dokumentų NŽT Panevėžio skyrius byloje pateikė atskirąją nuomonę. Ginčijamas Administracijos sprendimas yra tinkamai motyvuotas. Prokuratūros į bylą įtraukimas dėl viešojo intereso gynimo, siekiant išimtinai privačių interesų, yra nepagristas.

24. Trečiasis suinteresuotas asmuo R. L., veikdama ir trečiųjų suinteresuotų asmenų J. S. ir V. J. L. vardu, atsiliepime pritaria apeliaciniam skundui su sąlyga, jei teismas neras kitų būdų tenkinti pareiškėjo ir per jį ir trečiųjų suinteresuotų asmenų prašymų.

25. R. L. nurodo, kad pareiškėjui ir tretiesiems asmenims grąžinant žemės sklypus buvo pažeistas Žemės reformos įstatymo 20 straipsnis. Atsižvelgiant į tai, apeliacinės instancijos teismui yra pagrindas taikyti ABTĮ nuostatą dėl Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.271 straipsnyje nustatytos žalos atlyginimo. Teismo pavedimu tretieji suinteresuoti asmenys įsipareigoja pateikti žalos paskaičiavimą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 26. Žemės paėmimo visuomenės poreikiams teisinis reglamentavimas įtvirtintas Žemės įstatymo VIII skyriuje. Šio įstatymo pagrindu Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. rugpjūčio 25 d. nutarimu Nr. 924 patvirtintos Prašymų paimti žemę visuomenės poreikiams pateikimo ir nagrinėjimo taisyklės bei Žemės paėmimo visuomenės poreikiams projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklės.

27. Vadovaujantis Žemės įstatymo 45 straipsnio 1 dalimi, žemė visuomenės poreikiams iš privačios žemės savininkų gali būti paimama ir privačios žemės nuomos ir panaudos sutartys prieš terminą nutraukiamos arba tam tikslui valstybinės žemės nuomos ir panaudos sutartys prieš terminą nutraukiamos tik išimtiniais atvejais Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimu pagal valstybės institucijos ar savivaldybės tarybos prašymą, kai ši žemė pagal specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar detaliuosius planus, parengtus Teritorijų planavimo įstatymo nustatyta tvarka, tenkinant viešąjį interesą reikalinga: 1) valstybei svarbiems ekonominiams projektams, kurių svarbą visuomenės poreikiams savo sprendimu pripažįsta Seimas arba Vyriausybė, įgyvendinti; 2) krašto ir valstybės sienos apsaugai; 3) tarptautiniams oro uostams, valstybiniams aerodromams, valstybiniams uostams ir jų įrenginiams; 4) viešosios geležinkelių infrastruktūros objektams, keliams, magistraliniams vamzdynams, aukštos įtampos elektros linijoms tiesti, taip pat jiems eksploatuoti reikalingiems visuomenės reikmėms skirtiems inžineriniams statiniams; 5) socialinei infrastruktūrai plėsti – švietimo ir mokslo, kultūros, sveikatos apsaugos ir priežiūros, aplinkos apsaugos, socialinės apsaugos, viešosios tvarkos užtikrinimo, kūno kultūros ir sporto plėtojimo objektams statyti (įrengti) ir eksploatuoti; 6) išžvalgytų naudingųjų iškasenų ištekliams eksploatuoti; 7) komunalinių atliekų tvarkymo objektams (sąvartynams) statyti (įrengti) ir eksploatuoti; 8) kapinėms ir jų priežiūrai užtikrinti reikalingų objektų statybai ir eksploatacijai; 9) gamtos ir kultūros paveldo teritorinių kompleksų ir objektų (vertybių) apsaugos reikalams.

28. Pirmosios instancijos teismas padarė pagrįstą išvadą, kad klausimas pagal pareiškėjo ir kitų žemės sklypų bendraturčių prašymą dėl jų žemės sklypų išpirkimo, t. y. dėl ginčo žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo, teisės aktais nustatyta tvarka spręsti Savivaldybės tarybai nebuvo pateiktas. Šį klausimą, nerengdamas jo Savivaldybės tarybos svarstymui, Savivaldybės vardu išsprendė nekompetentingas subjektas, t. y. Administracijos direktorius.

29. Administracinis aktas, priimtas viešojo administravimo subjektui viršijus savo įstatymuose nustatytos kompetencijos ribas, yra neteisėtas ir naikintinas.

30. Pirmosios instancijos teismas, pripažinęs neteisėtu Administracijos Sprendimą, pagrįstai dėl tų pačių argumentų panaikino ir Komisijos 2016 m. kovo 15 d. sprendimą Nr. 19-587(4.5), kuriuo Komisija be pagrindo Administracijos Sprendimą pripažino teisėtu.

31. Reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti veiksmus yra reiškiamas tada, kai tam tikra institucija neatlieka veiksmų pagal savo kompetenciją, vilkina ar atsisako juos atlikti. Tokiu atveju paprastai iš esmės yra skundžiamas tam tikras institucijos neveikimas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. spalio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-6-351/2006, 2013 m. balandžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-444-387/2013, 2014 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-442/2014). Taigi, skundą teismui, reiškiant reikalavimą įpareigoti atsakovą atlikti tam tikrus jo kompetencijai priskirtinus veiksmus, suinteresuotas asmuo gali pateikti tik tuo atveju, jeigu jo atžvilgiu yra priimtas šio administravimo subjekto atsisakymas atlikti prašomus veiksmus ar viešojo administravimo subjektas vilkina prašomą atlikti veiksmų atlikimą.

32. Pareiškėjas nėra kreipęsis į Savivaldybės tarybą dėl žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo ir šis klausimas nustatyta tvarka šios kolegialios institucijos svarstymui nebuvo parengtas ir pateiktas. Kadangi pareiškėjo ir kitų bendraturčių prašymo dėl žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo Savivaldybės taryba teisės aktais nustatyta tvarka iš viso nėra gavusi, tai nėra pagrindo konstatuoti, kad kompetentingas šį klausimą spręsti viešojo administravimo subjektas atsisakė atlikti pareiškėjo prašomus veiksmus ar vilkino jų atlikimą.

33. Pirmosios instancijos teismas Nutarties 31, 32 punktuose nurodytų argumentų kontekste pagrįstai konstatavo, kad pareiškėjas siekia teisme spręsti ginčą, t. y. įpareigoti Savivaldybės tarybą inicijuoti procedūrą, numatytą Žemės įstatymo 46 straipsnyje, kuris dar nėra kilęs. Nesant atsisakymo atlikti pareiškėjo skundu prašomus atlikti veiksmus ar vilkinimo juos atlikti, pareiškėjo skundo reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti skunde reikalaujamus veiksmus negali būti nagrinėjamas teisme, nes su Savivaldybės taryba nėra kilęs ginčas dėl teisės. Todėl administracinės bylos dalį dėl reikalavimo įpareigoti Savivaldybės tarybą atlikti Žemės įstatymo 46 straipsnyje nurodytus veiksmus teismas pagrįstai nutraukė kaip nepriskirta administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 101 str. 1 p., dabar 103 str. 1 p.).

34. Dėl Nutarties 16 ir 17 punktuose nurodytų apeliacinio skundo argumentų teisėjų kolegija pažymi, kad Administracijos direktorius pagal savo kompetenciją jokiomis aplinkybėmis negali įpareigoti Savivaldybės tarybą atitinkamai veikti. Nutarties 27 punkte yra nurodytas ginčo teisinių santykių teisinis reglamentavimas, aktualus šios bylos kontekste. Tuo tarpu Nutarties 17 punkte išdėstyti apeliacinio skundo argumentai galėtų būti pareiškėjų kreipimosi dėl žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams procedūros inicijavimo pagrindu, dėl kurio turėtų būti priimtas atitinkamas Savivaldybės tarybos sprendimas.

35. Dėl apeliacinio skundo argumentų, kad pirmosios instancijos teismas 2017 m. kovo 16 d. teismo posėdyje žodine nutartimi, nenurodęs tokios nutarties apskundimo tvarkos, netenkino trečiojo suinteresuoto asmens R. L. atstovo R. L. prašymą ištirti Administracijos direktoriaus įsakymų ir Panevėžio apskrities viršininko sprendimų teisėtumą, argumentuodamas tuo, jog šie aktai yra individualūs, o ne norminiai teisės aktai, tačiau šiuo atveju nėra aišku, ar teismas pagrįstai juos vertino kaip individualius teisės aktus, nors nurodyti teisės aktai turėjo įtakos didelės gyventojų ir darbuotojų grupės interesams, teisėjų kolegija pažymi, kad individualus administracinis aktas yra vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam asmeniui ar nurodytai asmenų grupei. Norminis administracinis aktas – teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Šie aktų apibrėžimai nurodyti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnyje. Pirmosios instancijos teismas teisingai apibrėžė prašomų tirti teisės aktų teisinius požymius priskirdamas juos individualių, o ne norminių teisės aktų kategorijai. Prašymo, pateikto teismo posėdžio metu, atmetimas nesuponuoja proceso šalių teisės skųsti tokios teismo nutarties atskiruoju skundu, nes ji neužkerta galimybės tolesnei bylos eigai (ABTĮ 152 str. 1 d. 2 p.). Dėl tokių nutarčių neteisėtumo gali būti teikiami argumentai apeliaciniame skunde, kas ir yra padaryta, nors iš esmės teisėjų kolegija pripažįsta, kad pirmosios instancijos teismas padarė pagrįstas išvadas, kaip jau minėta, vertindamas teisės aktus kaip individualius.

36. Dėl nurodytų argumentų apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas (ABTĮ 144 str. 1 d. 1 p.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 148 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo A. L. ir trečiojo suinteresuoto asmens R. L. įgalioto atstovo R. L. apeliacinį skundą atmesti.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. gegužės 11 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Gintaras Kryževičius

Ramutė Ruškytė