2016-10-12 Nr. AB-19518-3-61-3-03600-2016-1 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. eAS-917-575/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03600-2016-1

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2016 m. spalio 12 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (pranešėjas), Veslavos Ruskan (kolegijos pirmininkė) ir Dalios Višinskienės, teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Nacionalinės Mikalojaus Konstantino Čiurlionio menų mokyklos atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 15 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Nacionalinės Mikalojaus Konstantino Čiurlionio menų mokyklos skundą dėl Viešųjų pirkimų tarnybos išvadų panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Pareiškėjas Nacionalinė Mikalojaus Konstantino Čiurlionio menų mokykla (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu (b. l. 1–40), prašydamas panaikinti Viešųjų pirkimų tarnybos 2016 m. rugpjūčio 8 d. Viešojo pirkimo ir jo pagrindu sudarytos statybos darbų rangos sutarties vykdymo patikrinimo ataskaitos Nr. 2S-15 (toliau – ir Ataskaita Nr. 2S-15) dalį, t. y. panaikinti šias išvadas: patikrinimo ataskaitos 15 lapo 2 punkte nurodytą išvadą („vykdydama Pirkimo procedūras bei sudarytą Sutartį, Perkančioji organizacija pažeidė Įstatymo 3 straipsnio 1 dalies, 16 straipsnio 1 dalies, 18 straipsnio 8 ir 11 dalių, 24 straipsnio 5 dalies, 25 straipsnio 2 dalies, 32 straipsnio 1, 2 ir 7 dalių, 85 straipsnio 1 ir 2 dalių bei 87 straipsnio 1 dalies nuostatas“) bei patikrinimo ataskaitos 10 lape nuodytą išvadą („nustatyti Įstatymo pažeidimai turėjo įtakos Pirkimo rezultatams, o Sutartis sudaryta pažeidžiant Įstatymo reikalavimus. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 1.80 straipsnio 1 dalies nuostatomis, imperatyvioms įstatymo nuostatoms prieštaraujantis sandoris yra niekinis ir negalioja, todėl Perkančioji organizacija turėtų nutraukti Sutartį ir organizuoti naują viešąjį pirkimą“), taip pat priteisti bylinėjimosi išlaidas.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. rugsėjo 15 d. nutartimi (b. l. 94–95) pareiškėjo skundą atsisakė priimti ir nutarė, nutarčiai įsiteisėjus, grąžinti pareiškėjui 22,50 Eur žyminį mokestį.

Teismas nurodė, kad pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnį kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 1 punktas nustato, kad administracinių teismų kompetencijai yra priskirta nagrinėti bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų (neveikimo) teisėtumo, taip pat dėl šių subjektų vilkinimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo. ABTĮ 23 straipsnio 1 dalis taip pat nustato, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto teisės akto ar veiksmo (neveikimo), taip pat dėl viešojo administravimo subjekto vilkinimo atlikti veiksmus turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės tarnautojus ir pareigūnus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Atsižvelgiant į tai, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų (administracinių aktų), taip pat veiksmų (neveikimo), kurie daro įtaką konkrečių asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Tokiu būdu teismine tvarka gali būti ginčijama ne bet kokia valstybinio administravimo subjekto veikla, o tik tokia, kuri atitinka ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 23 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje. Teismas pažymėjo, kad nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir skundo patenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis.

Šiame kontekste teismas akcentavo, kad nagrinėjamu atveju skundo dalykas yra Viešųjų pirkimų tarnybos 2016 m. rugpjūčio 8 d. Viešojo pirkimo ir jo pagrindu sudarytos statybos darbų rangos sutarties vykdymo patikrinimo ataskaitos Nr. 2S-15 pareiškėjo ginčijamų nuostatų teisėtumas ir pagrįstumas. Tačiau tam, kad atsirastų procesinės prielaidos šį dokumentą ginčyti teismine tvarka, būtina nustatyti, ar jis atitinka administravimo subjektų priimamų teisės aktų kriterijus. Atitinkamai teismas atkreipė dėmesį, jog Viešųjų pirkimų tarnybos kompetenciją priimti teisės aktus viešojo administravimo srityje reglamentuoja Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (toliau – ir VPĮ), kurio 82 straipsnio 2 dalies 6 punkte numatytos neigiamo poveikio priemonės, kurių gali imtis Viešųjų pirkimų tarnyba, nustačiusi VPĮ pažeidimus. Tuo tarpu šiuo atveju iš pareiškėjo skundžiamos ataskaitos matyti, kad buvo patikrinta bei įvertinta pareiškėjo veikla, vykdant viešuosius pirkimus, bei jų pagrindu sudarytos sutarties vykdymas ir padaryta išvada, jog pareiškėjas pažeidė VPĮ reikalavimus. Tačiau skundžiama ataskaita pareiškėjo atžvilgiu nebuvo taikytos nurodytos neigiamo poveikio priemonės, taigi, teismo vertinimu, skundžiama ataskaita negali būti laikoma administraciniu aktu, priimtu pareiškėjo atžvilgiu, kadangi ji, kaip informacinio pobūdžio dokumentas, nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių, nes joje nėra jokių imperatyviai suformuluotų pareiškėjui privalomų elgesio taisyklių. Remdamasis šiomis aplinkybėmis, teismas konstatavo, kad viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų, taigi pareiškėjo skundą atsisakytina priimti (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

III. Pareiškėjas, nesutikdamas su Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 15 d. nutartimi, pateikė atskirąjį skundą (b. l. 97–102), prašydamas minėtą nutartį panaikinti ir priimti pareiškėjo skundą dėl Ataskaitos Nr. 2S-15 dalies panaikinimo. Pareiškėjas pažymi, kad Viešųjų pirkimų tarnyba yra valstybinio administravimo subjektas, o Ataskaita Nr. 2S-15 yra valstybinio administravimo subjekto priimtas aktas, kuriame buvo nustatyti Viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimai, nustatyta, kad šie pažeidimai turėjo įtakos Pirkimo rezultatams, o Sutartis sudaryta pažeidžiant Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimus. Taigi, pareiškėjo manymu, jis yra suinteresuotas subjektas, kurio teisė kreiptis teisminės gynybos į teismą yra nustatyta ABTĮ 5 straipsnyje, todėl pareiškėjas turi teisę kreiptis į teismą dėl Viešųjų pirkimų tarnybos 2016 m. rugpjūčio 8 d. ataskaitos Nr. 2S-15 neteisėtumo. Pareiškėjas kartu akcentuoja, kad siekdamas tinkamai įgyvendinti jam, kaip perkančiajai organizacijai, iškeltus uždavinius, ketina atsižvelgti į Viešųjų pirkimų tarnybos Ataskaitoje Nr. 2S-15 išsakytus argumentus ir pastabas, todėl ši ataskaita yra individualus administracinis teisės aktas, sukeliantis teisines pasekmes pareiškėjui. Atitinkamai, pareiškėjo teigimu, minėtos ataskaitos išvados gali būti skundžiamos ABTĮ nustatyta tvarka.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV. Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 15 d. nutarties, kuria ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu atsisakyta priimti pareiškėjo skundą dėl Viešųjų pirkimų tarnybos 2016 m. rugpjūčio 8 d. Viešojo pirkimo ir jo pagrindu sudarytos statybos darbų rangos sutarties vykdymo patikrinimo ataskaitos Nr. 2S-15 dalies (atitinkamų išvadų) panaikinimo, teisėtumas ir pagrįstumas.

Visų pirma, pažymėtina, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnyje, ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje yra numatyta kiekvieno suinteresuoto subjekto teisė įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Tačiau Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikoje ne kartą buvo akcentuota, jog minėtose nuostatose įtvirtinta asmens teisė kreiptis į teismą nėra absoliuti. Nurodyta asmens procesinė teisė kreiptis į teismą priklauso nuo procesinio pobūdžio aplinkybių – nuo teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų (žr., pvz., LVAT 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015 ir kt.). Viena iš ABTĮ numatytų teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų yra ginčo priskirtinumas teismui (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.). Taigi, atsižvelgus į skundžiamos pirmosios instancijos teismo nutarties turinį, šiuo atveju turi būti nustatyta, ar pagrįstai pirmosios instancijos teismas nurodė, jog pareiškėjo skundžiamos Ataskaitos Nr. 2S-15 išvados negali būti administracinės bylos dalyku.

Šiuo aspektu pabrėžtina, jog viešojo administravimo srityje yra priimami įvairaus pobūdžio aktai, tačiau ne visų jų teisėtumas ir pagrįstumas gali būti tikrinimas administraciniuose teismuose. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, kad ABTĮ nuostatų, reglamentuojančių kreipimąsi į administracinį teismą, sisteminis vertinimas leidžia teigti, jog į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (žr., pvz., LVAT 2004 m. sausio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A7-121/2004 ir kt.).

Tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., LVAT 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.).

Kartu pabrėžtina, kad tuo atveju, jeigu suinteresuotam subjektui aiškinama, kaip vienokiu ar kitokiu atveju taikytini teisės aktai, teikiama informacija, tai iš čia kildinami reikalavimai laikytini nepriskirtinais administracinių teismų kompetencijai (žr., pvz., LVAT 2004 m. sausio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A7-121/2004, 2009 m. kovo 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-308/2009 ir kt.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuoseklios praktikos, jog viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų (žr., pvz., LVAT 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010, 2011 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011 ir kt.).

Kita vertus, nurodyta taisyklė turi būti taikoma pripažįstant visuotinio teisminės gynybos prieinamumo principo svarbą (žr., pvz., LVAT 2006 m. rugpjūčio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS502-278/2006, 2008 m. spalio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1669/2008 ir kt.). Viešojo administravimo subjektų priimto akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti tik formalūs kriterijai, inter alia jo pavadinimas. Tai, ar dėl akto arba sprendimo galima paduoti skundą, lemia ne jo forma, o turinys (žr., pvz., LVAT 2010 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-435/2010 ir kt.).

Atitinkamai pasisakydama dėl pareiškėjo skundžiamos Viešųjų pirkimų tarnybos ataskaitos išvadų, teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, jog Viešųjų pirkimų tarnybos kompetenciją, kaip teisingai akcentavo pirmosios instancijos teismas, numato VPĮ, kurio 82 straipsnio 2 dalyje inter alia nurodyta, kad Viešųjų pirkimų tarnyba turi teisę, įtarusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus ir vadovaudamasi teisingumo ir protingumo kriterijais, įpareigoti perkančiąją organizaciją sustabdyti pirkimo procedūras tol, kol Viešųjų pirkimų tarnyba pateiks perkančiosios organizacijos pateiktų dokumentų ir sprendimų vertinimą, o nustačiusi šiuos pažeidimus, – įpareigoti perkančiąją organizaciją nutraukti pirkimo procedūras, pakeisti ar panaikinti neteisėtus sprendimus ar veiksmus, šiame įstatyme nustatytais atvejais duoti sutikimą perkančiajai organizacijai nutraukti pirkimo procedūras, pakeisti pirkimo sutarties sąlygas, atlikti pirkimą neskelbiamų derybų būdu arba šio įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje nustatytu būdu, Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka traukti administracinėn atsakomybėn šį įstatymą pažeidusius ir Viešųjų pirkimų tarnybos reikalavimų ar sprendimų nevykdančius asmenis, nustačiusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus, gindama viešąjį interesą, kreiptis į teismą dėl pirkimo sutarties pripažinimo negaliojančia ir (ar) alternatyvių sankcijų taikymo (VPĮ 82 str. 2 d. 6, 7, 8, 10 p.).

Tuo tarpu, įvertinus pareiškėjo skundžiamos Ataskaitos Nr. 2S-15 (b. l. 43–57) turinį, nors Tarnyba šioje išvadoje, be kita ko, konstatavo eilę VPĮ nuostatų pažeidimų, nurodė CK 1.80 straipsnio 1 dalyje numatytas imperatyvioms įstatymo nuostatoms prieštaraujančio sandorio pasekmes, taip pat pateikė savo nuomonę, kad pareiškėjas turėtų nutraukti Sutartį ir organizuoti naują viešąjį pirkimą, akivaizdu, jog nagrinėjamu atveju joje pareiškėjo atžvilgiu nėra jokių imperatyviai suformuluotų jam privalomų elgesio taisyklių, jo teisių ir pareigų, šia ataskaita pareiškėjo atžvilgiu nėra taikytos neigiamo poveikio priemonės, minėta ataskaita yra tik informacinio-aiškinamojo pobūdžio dokumentas, pats savaime, priešingai, nei tvirtina pareiškėjas, nesukeliantis pareiškėjui teisinių pasekmių.

Kartu akcentuotina, kad Viešųjų pirkimų tarnybos direktoriaus 2014 m. gegužės 30 d. įsakymu Nr. 1S-90 patvirtintų Viešųjų pirkimų procedūrų vertinimų atlikimo ir jų rezultatų įforminimo taisyklių 28 punktas numato, jog išvadoje turi būti įrašoma, kad perkančioji organizacija, nesutikusi su vertinimo išvada, ABTĮ 5 ir 15 straipsniuose nustatyta tvarka gali apskųsti Tarnybos vertinimo išvadą teismui tuo atveju, jeigu vertinimo išvadoje nurodoma, kad yra nustatyti VPĮ ir (ar) su jo įgyvendinimu susijusių kitų teisės aktų pažeidimai ir pateikiami įpareigojimai perkančiajai organizacijai.

Tačiau, kaip minėta, šiuo atveju pareiškėjo ginčijamoje Viešųjų pirkimų tarnybos ataskaitoje jokie įpareigojimai pareiškėjui (perkančiajai organizacijai) nepateikiami (nesuformuluoti). Todėl, kaip teisingai konstatavo pirmosios instancijos teismas, šiuo atveju darytina išvada, jog teisminis procesas pagal pareiškėjo suformuluotą skundo dalyką dėl Viešųjų pirkimų tarnybos ataskaitos išvadų kaip individualaus akto panaikinimo yra negalimas, nes toks skundas yra nenagrinėtinas teismų (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.). Šiuo aspektu pabrėžtina, jog administraciniai teismai nesprendžia ginčų dėl tokių viešojo administravimo subjektų dokumentų, adresuotų atitinkamiems asmenims.

Teismas turi priimti nagrinėti tik tokį reikalavimą dėl teisės akto, kuriame aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės bei pareigos. Tačiau pareiškėjo ginčijama Viešųjų pirkimų tarnybos ataskaita, įvertinus jos turinį ir ginčui aktualų teisinį reglamentavimą, nelaikytina ABTĮ nustatyta tvarka skundžiamu administraciniu aktu. Pabrėžtina, jog tokia išvada iš esmės atitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nuosekliai formuojamą praktiką panašaus pobūdžio bylose (žr., pvz., LVAT 2012 m. gegužės 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-326/2012, 2012 m. gegužės 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-336/2012, 2012 m. liepos 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-395/2012, 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015, 2015 m. gruodžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1376-575/2015 ir kt.) (ABTĮ 15 str. 1 d.).

Teisėjų kolegija papildomai pažymi, kad pareiškėjo skundžiama Viešųjų pirkimų tarnybos ataskaita gali būti pagrindu Viešųjų pirkimų tarnybai priimti sprendimą, kuris sukeltų pareiškėjui teisines pasekmes ir galėtų būti skundžiamas teismui, arba toks sprendimas ataskaitos pagrindu gali būti priimtas kitos kompetentingos institucijos, o administracinių teismų praktikoje argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (žr., pvz., LVAT 2010 m. gruodžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010 ir kt.). Tuo tarpu pareiškėjo atskirojo skundo teiginiai apie ketinimą atsižvelgti į Viešųjų pirkimų tarnybos Ataskaitoje Nr. 2S-15 išsakytus argumentus bei pastabas minėtų išvadų nepaneigia ir ABTĮ taikymo požiūriu negali būti laikomi pakankamu pagrindu teismui konstatuoti pareiškėjo teisių arba įstatymo saugomų interesų pažeidimą bei teisės kreiptis gynybos į teismą ribojimą (žr., pvz., LVAT 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015).

Remdamasi tuo, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas tinkamai vertino bylos aplinkybes, aiškino ir taikė proceso teisės normas, nenukrypo nuo administracinių teismų praktikos analogiško pobūdžio bylose, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą nutartį, kurią naikinti atskirajame skunde išdėstytais argumentais nėra pagrindo. Todėl skundžiama Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 15 d. nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Pareiškėjo Nacionalinės Mikalojaus Konstantino Čiurlionio menų mokyklos atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 15 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ričardas Piličiauskas

Veslava Ruskan

Dalia Višinskienė