2016-02-08 Nr. AB-2859-3-61-3-03189-2014-1 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-679-502/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03189-2014-1

Procesinio sprendimo kategorija 14.4; 26

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2016 m. vasario 8 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo V. N. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo V. N. skundą atsakovui Trakų rajono savivaldybės administracijai dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas V. N. kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Trakų rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) 2014 m. kovo 31 d. sprendimus Nr. AP3-1156 ir AP3-1156; 2) panaikinti Trakų rajono savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Komisija) 2014 m. gegužės 23 d. sprendimą Nr. AP-8-286; 3) įpareigoti Trakų rajono savivaldybės administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjo 2014 m. vasario 12 d. prašymus (reg. Nr. AP2-281 ir AP2-282).

Pareiškėjas skunde nurodė, kad ginčijamais sprendimais Administracija atsisakė tenkinti jo prašymus dėl žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo iš žemės ūkio į kitą / vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos, kadangi žemės sklypai patenka į Bendrojo plano tvarkymo zoną Nr. 121, kurios tvarkymo prioritetas yra miškas ir užstatymas, šiai zonai taikomas Kraštovaizdžio apsaugos ir tvarkymo reglamentas, o detaliųjų planų rengimas galimas tik parengus Kraštovaizdžio specialiuosius planus. Išnagrinėjusi pareiškėjo skundą, Komisija jį atmetė tais pačiais motyvais. Pareiškėjo teigimu, ginčo žemės sklypų paskirtis, pagal Žemės įstatymo 24 straipsnį, Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punktą ir Saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalis, turi būti keičiama vadovaujantis galiojančiais Trakų rajono savivaldybės bendruoju planu ir jį detalizuojančiu Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiuoju planu. Sprendimą dėl Kraštovaizdžio specialaus plano priėmimo Trakų rajono savivaldybės taryba priėmė dar 2009 m. gruodžio 29 d., tačiau iki šiol planas nėra parengtas ir neaišku kada tai bus padaryta.

Atsakovas atsiliepime į pareiškėjo skundą su skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas nurodė, kad pareiškėjas klaidingai teigia, jog jo žemės sklypų paskirtis turi būti keičiama pagal parengtą Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialųjį planą, kadangi planas konkretizuoja Trakų rajono bendrojo plano sprendinius, ir pagal planą pareiškėjo žemės sklypai patenka į vidutiniškai tankaus užstatymo gyvenamojo funkcinio prioriteto urbanistinės plėtros zoną. Teikdamas teismui skundą, pareiškėjas neatsižvelgė į aplinkybę, jog ginčo žemės sklypai patenka į Bendrojo plano tvarkymo zoną Nr. 121, kuriai taikomas kraštovaizdžio apsaugos ir tvarkymo reglamentas ir kuriai būtinas šios zonos kraštovaizdžio specialusis planas. Tokia išlyga yra nustatyta ir Trakų rajono savivaldybės tarybos 2012 m. rugpjūčio 30 d. sprendimu Nr. S1-227 patvirtinto Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ar kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiojo plano 5.7.3 punkte. Atsakovas pažymėjo, kad pagal Trakų rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gruodžio 29 d. sprendimą „Dėl Trakų rajono savivaldybės teritorijos tvarkymo zonų Nr. 32, Nr. 121, Nr. 122 kraštovaizdžio specialiųjų planų rengimo“ nuspręsta pritarti specialiųjų planų rengimui. Sprendimas pradėtas įgyvendinti – viešųjų pirkimų procedūros baigtos ir specialusis planas rengiamas UAB „Sostinės studija“. Specialusis planas bus svarstomas viešai, todėl su juo galės susipažinti pareiškėjas ir teikti savo siūlymus, todėl pareiškėjo reikalavimai neturi teisinio pagrindo.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. balandžio 27 d. sprendimu pareiškėjo V. N. skundą atmetė.

Teismas nustatė, kad pareiškėjas V. N. Trakų rajono savivaldybės administracijos direktoriui 2014 m. vasario 12 d. pateikė prašymus pakeisti žemės sklypų (kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini)), esančių (duomenys neskelbtini), pagrindinę žemės sklypų paskirtį ir naudojimo būdą iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Administracija skundžiamais 2014 m. kovo 31 d. sprendimais Nr. AP3-1156 ir AP3-1156 pareiškėjo prašymus tenkinti atsisakė, kadangi ginčijami žemės sklypai patenka į Bendrojo plano tvarkymo zoną Nr. 121, kurioje, pagal Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialųjį planą, esančių žemės sklypų detaliųjų planų rengimas galimas tik parengus zonos kraštovaizdžio specialųjį planą.

Nesutikdamas su tokiais Administracijos sprendimais, pareiškėjas padavė skundą Trakų rajono savivaldybės visuomeninei administracinių ginčų komisijai, nurodydamas, kad ginčo žemės sklypų pagrindinės naudojimo paskirties keitimas gali būti atliktas remiantis Trakų rajono savivaldybės Bendrojo plano ir Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiojo plano sprendiniais. Komisija, išnagrinėjusi pareiškėjo V. N. skundą, 2014 m. gegužės 23 d. sprendimu Nr. AP-8-286 jį atmetė kaip nepagrįstą, nurodydama, kad ginčo žemės sklypų pagrindinė naudojimo paskirtis šiuo metu negali būti keičiama, nes Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiajame plane nustatyta, kad turi būti parengtas zonos, kurioje yra žemės sklypai, kraštovaizdžio specialusis planas.

Teismas, sistemiškai įvertinęs Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalį, Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punktą, 22 straipsnio 2 ir 4 dalis, Saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalis konstatavo, kad pagal galiojantį teisinį reglamentavimą, žemės sklypo pagrindinės naudojimo paskirties keitimas yra galimas Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas. Savivaldybės lygmens ar vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumentai konkretizuoja bendrojo plano sprendinius ir savivaldybės tarybos sprendimu pripažįstami bendrojo plano sudedamąją dalimi. Vadinasi, žemės sklypo pagrindinės naudojimo paskirties keitimas yra galimas pagal specialiojo plano sprendinius, kurie yra sudedamąja bendrojo plano dalimi.

Teismas nustatė, kad Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrasis planas buvo patvirtintas Trakų rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. S1-183. Trakų rajono savivaldybės tarybos 2012 m. rugpjūčio 30 d. sprendimu Nr. S1-227 buvo patvirtintas Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialusis planas, kuris savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 3 d. sprendimu Nr. S1-99 pripažintas sudedamąja Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano dalimi. Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiajame plane (5 punktas) nustatyta, kad specialiajame plane numatytose urbanistinės plėtros zonose Nr. 12, 13, 17, 38, 39, 44, 45 ir 54, kurios patenka į Trakų rajono savivaldybės bendrojo plano tvarkymo zonas Nr. 4, 5, 6, 32, 121, 122 ir 132, detaliųjų planų rengimas galimas tik parengus išvardintų zonų kraštovaizdžio specialiuosius planus.

Teismas pažymėjo, kad ginčo dėl to, jog pareiškėjui nuosavybės teise priklausantys žemės sklypai (kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini)), esantys (duomenys neskelbtini), patenka į Trakų rajono savivaldybės bendrojo plano tvarkymo zoną Nr. 121, nėra. Atsižvelgdamas į tai ir remdamasis anksčiau nurodytu teisiniu reglamentavimu konstatavo, kad tol, kol nėra parengtas nurodytos zonos kraštovaizdžio specialusis planas, ginčo žemės sklypų paskirtis Administracijos direktoriaus sprendimu negali būti keičiama. Toks reikalavimas nustatytas Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiajame plane, kuris yra sudedamoji bendrojo plano dalis. Nagrinėjamu atveju ginčo žemės sklypų paskirties keitimas, neparengus kraštovaizdžio specialiojo plano, nei pagal Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialųjį planą, nei pagal Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrąjį planą, nėra galimas.

Teismas, atsižvelgdamas į byloje nustatytas aplinkybes, nurodytą teisinį reglamentavimą ir pateiktą teisės normų aiškinimą, konstatavo, kad Administracija ir Komisija tinkamai aiškino ir taikė ginčo teisinius santykius reglamentuojančias teisės normas, todėl pagrįstai atsisakė tenkinti pareiškėjo 2014 m. vasario 12 d. pateiktus prašymus ir skundą. Teismas pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.

III. Pareiškėjas V. N. padavė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą tenkinti.

Apeliaciniame skunde pareiškėjas nurodo, kad teismas netinkamai vertino bylos faktines aplinkybes bei neteisingai taikė teisės aktus, reglamentuojančius ginčo teisinius santykius. Pareiškėjo žemės sklypas nepatenka į jokias saugomas teritorijas, todėl teismas padarė nepagrįstą išvadą, kad šiuo atveju turi būti taikomas Saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalys ir remiantis šiuo reglamentavimu, žemės sklypo paskirties keitimas galimas tik parengus kraštovaizdžio specialųjį planą. Pareiškėjo sklypas nepatenka į jokias saugomas teritorijas.

Pareiškėjas taip pat apeliaciniam skunde teigia, kad Trakų rajono savivaldybės bendrasis planas yra parengtas, taip pat yra parengtas Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialusis planas, kuris konkretizuoja Trakų rajono bendrojo plano sprendinius, pagal kurį pareiškėjo žemės sklypai patenka į vidutiniškai tankaus užstatymo gyvenamojo funkcinio prioriteto urbanistinės plėtros zoną, todėl žemės sklypo paskirtis turi būti keičiama galiojančių teritorijų planavimo dokumentų pagrindu. Pareiškėjo žemės sklypo paskirtis nustatyta Trakų rajono bendrajame plane bei Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiajame plane ir žemesnio lygmens kraštovaizdžio planas negali pakeisti šių planų sprendinių.

Pareiškėjas pažymėjo, kad teismas neteisingai vertino sąlygą pareiškėjo atžvilgiu, kuri yra nustatyta Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiajame plane. Nesutinka su teismo išvada, kad kol nėra parengtas nurodytos zonos kraštovaizdžio specialusis planas, ginčo žemės sklypų paskirtis Administracijos direktoriaus sprendimu negali būti keičiama. Teismas taip pat neatsižvelgė į tai, kad pareiškėjas neketina rengti detaliojo plano, reikalavimas parengti kraštovaizdžio planą gali būti taikomas tik tiems asmenims, kurie ketina rengti detalųjį planą. Detalieji planai nėra rengiami atskiriems pavieniams sklypams.

Atsakovas atsiliepime į apeliacinį skundą nurodo, kad su juo nesutinka ir prašo jį atmesti kaip nepagrįstą iš esmės atsiliepime į skundą nurodytais argumentais.

Atsakovas papildomai nurodo, kad pareiškėjo žemės sklypų paskirtis negali būti keičiama specialiuoju planu, kuriuo remiasi pareiškėjas, kadangi pačiame specialiajame plane yra nurodyta išlyga, kad jo žemės sklypams, kurie patenka į 121 zoną, būtina parengti kraštovaizdžio specialiuosius planus. Pažymėjo, kad pareiškėjas neteisingai aiškina ir interpretuoja teisės normas, reglamentuojančias teritorijų planavimą. Keičiant pareiškėjo žemės sklypo paskirtį privalo būti parengtas kraštovaizdžio specialusis planas, kuris yra bendrojo plano sudedamoji dalis. Pareiškėjo prašymą Administracija galės svarstyti patvirtinus kraštovaizdžio specialųjį planą. Tenkinant pareiškėjo prašymą būtų nusižengta teritorijų planavimo tikslams. Teismas teisingai vertino ir taikė teisės normas reglamentuojančias teritorijų planavimą, tinkamai ir išsamiai atliko įrodymų tyrimą, todėl naikinti teismo sprendimą nėra pagrindo.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Trakų rajono savivaldybės administracijos atsisakymo keisti pareiškėjui nuosavybės teise priklausančių sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį.

Pareiškėjas Trakų rajono savivaldybės administracijos direktoriui 2014 m. vasario 12 d. pateikė prašymus pakeisti žemės sklypų, kurių kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), esančių (duomenys neskelbtini), pagrindinę žemės sklypų paskirtį iš žemės ūkio, kiti žemės ūkio paskirties sklypai, į kitos paskirties žemė, vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos.

Trakų rajono savivaldybės administracija ginčijamuose 2014 m. kovo 31 d. sprendimuose Nr. AP3-1156 ir Nr. AP3-1157 nurodė, kad pareiškėjo žemės sklypai patenka į Bendrojo plano tvarkymo zoną Nr. 121, kurios prioritetas yra miškas ir užstatymas. Šiai zonai taikomas kraštovaizdžio apsaugos ir tvarkymo reglamentas (žymėjimo indeksas KPKa 0/1/2): Kompozicinio potencialo kraštovaizdis, kurio prioritetinis apsaugos objektas – atskiros reljefo formos, esančios vizualiniu požiūriu labai jautriose, jautriose bei vidutiniškai jautriose teritorijose. Parengtame Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiajame plane, pareiškėjo žemės sklypai patenka į vidutiniškai tankaus užstatymo gyvenamojo funkcinio prioriteto 44 urbanistinės plėtros zoną, kurioje „<...> detaliųjų planų rengimas specialiajame plane numatytose urbanistinės plėtros zonose Nr. 12, Nr. 13, Nr. 17, Nr. 38, Nr. 39, Nr. 44, Nr. 45 ir Nr. 55, kurios patenka į Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano (reg. Nr. 010791001200) tvarkymo zonas Nr. 4, Nr. 5, Nr. 6, Nr. 32, Nr. 121, Nr. 122, Nr. 132 galimas tik parengus zonų kraštovaizdžio specialiuosius planus“. Pareiškėjo prašymas bus nagrinėjamas įstatymų nustatyta tvarka parengus ir patvirtinus Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 121 zonos kraštovaizdžio specialųjį planą.

Pareiškėjas, nesutikdamas su Administracijos sprendimais, su skundu kreipėsi į Trakų rajono savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją ir nurodė, kad ginčo žemės sklypų pagrindinės naudojimo paskirties keitimas gali būti atliktas remiantis Trakų rajono savivaldybės bendrojo plano ir Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiojo plano sprendiniais.

Komisija, išnagrinėjusi pareiškėjo V. N. skundą, 2014 m. gegužės 23 d. sprendimu Nr. AP-8-286 skundą atmetė kaip nepagrįstą ir nurodė, kad ginčo žemės sklypų pagrindinė naudojimo paskirtis šiuo metu negali būti keičiama, kadangi Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiajame plane nustatyta, kad turi būti parengtas zonos, į kurią patenka žemės sklypai, kraštovaizdžio specialusis planas.

Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalies, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto ir Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalies nuostatas sprendė, kad pagal galiojantį teisinį reglamentavimą, žemės sklypo pagrindinės naudojimo paskirties keitimas yra galimas Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas. Savivaldybės lygmens ar vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumentai konkretizuoja bendrojo plano sprendinius ir savivaldybės tarybos sprendimu pripažįstami bendrojo plano sudedamąją dalimi, todėl žemės sklypo pagrindinės naudojimo paskirties keitimas yra galimas pagal specialiojo plano sprendinius, kurie yra sudedamąja bendrojo plano dalimi. Teismas nurodė, kad Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialiajame plane nustatyta, jog jame numatytose urbanistinės plėtros zonose Nr. 12, Nr. 13, Nr. 17, Nr. 38, Nr. 39, Nr. 44, Nr. 45 ir Nr. 55, kurios patenka į Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano tvarkymo zonas Nr. 4, Nr. 5, Nr. 6, Nr. 32, Nr. 121, Nr. 122, Nr. 132, detaliųjų planų rengimas galimas tik parengus išvardintų zonų kraštovaizdžio specialiuosius planus. Kadangi pareiškėjo sklypai patenka į Trakų r. savivaldybės bendrojo plano tvarkymo zoną Nr. 121, kol nėra parengtas nurodytos zonos kraštovaizdžio specialusis planas, ginčo žemės sklypų paskirtis Administracijos direktoriaus sprendimu negali būti keičiama.

Pareiškėjas su tokia teismo išvada nesutinka ir mano, kad kliūčių pakeisti žemės naudojimo paskirtį nėra, be to, jis neketina rengti detaliojo plano.

Lietuvos Respublikos žemės įstatymo redakcijos, įsigaliojusios nuo 2014 m. sausio 1 d., 24 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) priima detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą tvirtinanti institucija kartu su sprendimu patvirtinti detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, priima savivaldybės administracijos direktorius. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas nustato Vyriausybė (Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis).

Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad žemės sklype, esančiame urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai neparengti detalieji planai, arba žemės sklype, esančiame neurbanizuotoje ir neurbanizuojamoje teritorijoje, gali būti vykdoma statyba, atitinkanti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano, jeigu jis parengtas, sprendinius, vadovaujantis Statybos įstatymo nuostatomis. Šio įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 dalyje nustatyta, kad šio straipsnio 1 dalyje nurodytu atveju kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, jie keičiami Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas.

Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybės tarybos patvirtinti savivaldybės lygmens ar vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumentų (išskyrus specialiojo teritorijų planavimo žemėtvarkos dokumentus) sprendiniai konkretizuoja savivaldybės bendrojo plano sprendinius ir savivaldybės tarybos sprendimu specialiojo teritorijų planavimo dokumentai pripažįstami savivaldybės bendrojo plano sudedamąja dalimi. Kitų patvirtintų savivaldybės lygmens ar vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai derinami su atitinkamo lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų sprendiniais, o rengiant, keičiant ar koreguojant savivaldybės lygmens bendrąjį planą integruojami į bendrojo plano sprendinius.

Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 (redakcija, galiojanti nuo 2014 m. sausio 21 d., toliau – ir Aprašas), nustatančio pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo (būdų) nustatymo formuojant naujus žemės sklypus ir suformuotų ar pertvarkytų žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo tvarką bei sąlygas, 10 punkte nustatyta, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte ir Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalyse nustatytais atvejais pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas. Aprašo 11 punkte nustatyta, kad prašymas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) <...> Aprašo 10 punkte nurodytu atveju teikiamas savivaldybės administracijos direktoriui.

Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrasis planas patvirtintas Trakų rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. S1-183. Trakų rajono savivaldybės tarybos 2012 m. rugpjūčio 30 d. sprendimu Nr. S1-227 buvo patvirtintas Trakų rajono savivaldybės teritorijos gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų ir statinių išdėstymo specialusis planas ir jo sprendiniai (toliau – ir Specialusis planas), kurio 1 punkte nustatytos 172 urbanistinės plėtros zonos ir naudojimo bei tvarkymo bendrieji reglamentai – erdvinio užstatymo tipas, urbanistiniai, kraštovaizdžio apsaugos ir tvarkymo reglamentai bei specialieji reikalavimai, o 5 punkte nustatyta, kad detaliųjų planų rengimas specialiajame plane numatytose urbanistinės plėtros zonose Nr. 12, Nr. 13, Nr. 17, Nr. 38, Nr. 39, Nr. 44, Nr. 45 ir Nr. 55, kurios patenka į Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano tvarkymo zonas Nr. 4, Nr. 5, Nr. 6, Nr. 32, Nr. 121, Nr. 122, Nr. 132, detaliųjų planų rengimas galimas tik parengus išvardintų zonų kraštovaizdžio specialiuosius planus. Iš šio punkto nuostatos akivaizdu, kad ji taikoma tik tuo atveju, jeigu rengiami sklypų detalieji planai.

Nagrinėjamu atveju ginčo dėl to, kad pareiškėjo žemės sklypai pagal Specialųjį planą patenka į vidutiniškai tankaus užstatymo gyvenamojo funkcinio prioriteto urbanistinės plėtros zoną Nr. 44, kuri patenka į Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano tvarkymo zoną Nr. 121, nėra. Tačiau, kaip matyti iš pareiškėjo Trakų rajono savivaldybės administracijai 2014 m. sausio 23 d. pateiktų prašymų, pareiškėjas prašė pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, o ne rengti detalųjį planą, šią aplinkybę pareiškėjas patvirtina ir apeliaciniame skunde.

Minėta, kad žemės paskirties keitimas urbanizuotose ir urbanizuojamose teritorijose galimas nerengiant detalaus plano, paskirtis keičiama Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas. Kadangi Specialiojo plano 5 punkte nėra nustatytos sąlygos, kad ir žemės paskirties keitimas ginčo zonoje galimas tik parengus nurodytų zonų kraštovaizdžio specialiuosius planus, atsakovas, spręsdamas pareiškėjo prašymus, ginčijamuose sprendimuose nepagrįstai nurodė, kad detaliųjų planų rengimas specialiajame plane numatytose urbanistinės plėtros zonose Nr. 12, Nr. 13, Nr. 17, Nr. 38, Nr. 39, Nr. 44, Nr. 45 ir Nr. 55, kurios patenka į Trakų rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano tvarkymo zonas Nr. 4, Nr. 5, Nr. 6, Nr. 32, Nr. 121, Nr. 122, Nr. 132, galimas tik parengus išvardintų zonų kraštovaizdžio specialiuosius planus, kadangi pareiškėjas neprašė rengti detaliųjų planų.

Teisėjų kolegija pažymi ir tai, kad, kaip atsiliepime į skundą bei apeliacinį skundą nurodo atsakovas, Trakų rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gruodžio 29 d. sprendimu „Dėl Trakų rajono savivaldybės teritorijos tvarkymo zonų Nr. 32, Nr. 121, Nr. 122 kraštovaizdžio specialiųjų planų rengimo“ nuspręsta pritarti Trakų rajono savivaldybės teritorijos minėtų tvarkymo zonų kraštovaizdžio specialiųjų planų rengimui. Iš bylos medžiagos matyti, kad minėtų tvarkymo zonų, į kurią patenka ir pareiškėjo žemės sklypai, kraštovaizdžio specialiajam planui rengti planavimo sąlygos išduotos 2014 m. sausio 23 d., tačiau, atsakovo teigimu, planas dar nėra patvirtintas (tik rengiamas).

Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 14 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrieji planai yra privalomi valstybės ir savivaldybių institucijoms ir suteikia teisę joms veikti planuojant lėšas ir rengiant detaliuosius planus. Savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrieji planai privalomi visiems suplanuotoje teritorijoje veikiantiems fiziniams ir juridiniams asmenims ar kitoms organizacijoms, jeigu detalieji planai neparengti.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje tokio pobūdžio bylose yra pažymėjęs, kad savivaldybės teritorijos planavimas turi būti atliktas (savivaldybės administracijos organizuotas) per protingus ir pakankamus šiems darbams atlikti terminus. Nagrinėjamu atveju, Trakų rajono savivaldybės taryba 2009 m. gruodžio 29 d. sprendimu „Dėl Trakų rajono savivaldybės teritorijos tvarkymo zonų Nr. 32, Nr. 121, Nr. 122 kraštovaizdžio specialiųjų planų rengimo“ nusprendė pritarti Trakų rajono savivaldybės teritorijos minėtų tvarkymo zonų kraštovaizdžio specialiųjų planų rengimui, tačiau iki šiol tokie planai nėra parengti.

Teisėjų kolegija taip pat atkreipia dėmesį, kad nors pareiškėjas apeliaciniame skunde ir nekelia klausimo dėl skundžiamų sprendimų atitikimo Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje administraciniams aktams keliamų reikalavimų, tačiau teisėjų kolegija, remdamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 136 straipsni 2 dalimi, pažymi, jog pagal Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalį, individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos.

Aiškindamas pastarąsias nuostatas, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, kad individualiame administraciniame akte motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Akte turėtų būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi, priimdamas administracinį aktą (žr., pvz., 2014 m. gruodžio 18 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A822-1440/14, 2014 m. kovo 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-839/14, 2009 m. kovo 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-420/2009).

Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (žr., pvz., 2014 m. spalio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A602-827/2014, 2010 m. rugpjūčio 24 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A756-2197/2011). Administracinio sprendimo priėmimo faktinis pagrindas ir individuali argumentacija turi būti žinomi ne tik viešojo administravimo subjektui, priimančiam sprendimą, bet ir asmeniui, kurio atžvilgiu jis priimamas.

Individualus administracinis aktas paprastai turi būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, būtų aiškus tų visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas. Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar tai darant tik iš dalies, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo (žr., pvz. 2014 m. gruodžio 18 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A822-1440/2014). Be to, pastebėtina, kad individualiais administraciniais aktais, kuriuos priima viešojo administravimo subjektai, yra sprendžiami klausimai dėl skirtingo pobūdžio teisinių santykių, kuriuos reguliuoja specialios teisės normos, skirtos tik šiems teisiniams santykiams reglamentuoti.

Tai lemia, kad ir skirtinguose teisiniuose santykiuose priimamų individualių administracinių aktų turinys gali būti skirtingas (pagal apimtį, struktūrą ir pan.), nes gali būti sąlygotas tų specialiųjų teisės normų reikalavimų, kurios reglamentuoja atitinkamus teisinius santykius. Kiekvienu konkrečiu atveju vertinant individualaus administracinio akto teisėtumą Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio taikymo aspektu, turi būti atsižvelgiama ir į tuos teisės aktus, kurie reguliuoja konkretų teisinį santykį, t. y. turi būti įvertinama, kokie ir kokia apimtimi yra teisiškai reikšmingi faktai bei kokios konkrečios materialinės teisės normos asmeniui gali sudaryti atitinkamas prielaidas bei sąlygas, kad būtų sukurtos, panaikintos ar pakeistos asmens subjektinės teisės tam tikruose teisiniuose santykiuose (2010 m. spalio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A438-1116/2010, Administracinė jurisprudencija Nr. 20, 2010).

Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į tai, kas paminėta ir įvertinusi pareiškėjo skundžiamus sprendimus, sprendžia, kad jie iš esmės neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų. Iš pareiškėjo ginčijamų administracinių aktų turinio nėra aišku, kokiomis teisės aktų normomis remiantis jie priimti.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog pareiškėjo apeliacinis skundas tenkinamas, skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas naikinamas ir priimamas naujas sprendimas – pareiškėjo skundas tenkinamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a :

Pareiškėjo V. N. apeliacinį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. sprendimą panaikinti ir pareiškėjo skundą tenkinti.

Panaikinti atsakovo Trakų rajono savivaldybės administracijos 2014 m. kovo 31 d. sprendimus Nr. AP3-1157 ir Nr. AP3-1156.

Panaikinti Trakų rajono savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos 2014 m. gegužės 23 d. sprendimą Nr. AP8-286.

Įpareigoti atsakovą Trakų rajono savivaldybės administraciją išnagrinėti pareiškėjo V. N. 2014 m. vasario 12 d. prašymus (reg. Nr. AP2-281 ir Nr. AP2-282) iš naujo.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Artūras Drigotas

Dalia Višinskienė