2021-10-20 Nr. AB-22038-3-63-3-01284-2021-5 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-672-968/2021

Teisminio proceso Nr. 3-63-3-01284-2021-5

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2021 m. spalio 20 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ryčio Krasausko (pranešėjas), Veslavos Ruskan ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų I. L. ir K. L. atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2021 m. rugsėjo 7 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų I. L. ir K. L. skundą atsakovui Kretingos rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjai I. L. ir K. L. (toliau kartu – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą su skundu, prašydami panaikinti Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2021 m. rugpjūčio 26 d. sprendimo Nr. T2-252 „Dėl Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2018 m. gruodžio 20 d. sprendimo Nr. T2-326 „Dėl Kretingos rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių sąrašo tvirtinimo“ pakeitimo” dalį, kuria buvo nuspręsta į pakeistą ir nauja redakcija išdėstytą Kretingos rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių sąrašą, patvirtintą Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2018 m. gruodžio 20 d. sprendimu Nr. T2-326 „Dėl Kretingos rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių sąrašo tvirtinimo“ (Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2021 m. gegužės 27 d. sprendimo Nr. T2-185 redakcija), įtraukti keliui (duomenys neskelbtini) priskirtą 0,380 km atkarpą.

II. Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmai 2021 m. rugsėjo 7 d. nutartimi pareiškėjų skundą atsisakė priimti vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2021 m. rugpjūčio 26 d. sprendimo Nr. T2-252 „Dėl Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2018 m. gruodžio 20 d. sprendimo Nr. T2-326 „Dėl Kretingos rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių sąrašo tvirtinimo“ 1 punktu buvo pakeistas Kretingos rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių sąrašas, kuris buvo patvirtintas Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2018 m. gruodžio 20 d. sprendimu Nr. T2-326 „Dėl Kretingos rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių sąrašo tvirtinimo“ (Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2021 m. gegužės 27 d. sprendimo Nr. T2-185 redakcija) ir išdėstytas nauja redakcija.

Teismas vertino, kad ginčijamas administracinis aktas atitinka norminio teisės akto požymius, todėl konstatavo, kad skundžiamas Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2021 m. rugpjūčio 26 d. sprendimas Nr. T2-252 „Dėl Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2018 m. gruodžio 20 d. sprendimo Nr. T2-326 „Dėl Kretingos rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių sąrašo tvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas) yra norminis administracinis aktas. Kadangi pareiškėjai nepriskirtini prie ABTĮ 112 straipsnio 1 ir 2 dalyje nurodytų subjektų, turinčių teisę kreiptis į administracinį teismą su prašymu ištirti norminio akto teisėtumą, kategorijai, teismas atsisakė priimti jų skundą.

III. Pareiškėjai I. L. ir K. L. pateikė atskirąjį skundą, prašydami panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2021 m. rugsėjo 7 d. nutartį ir perduoti skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjų įsitikinimu, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai pripažino skundžiamą Sprendimą, o kartu ir ginčijamą Sprendimo dalį, norminiu administraciniu aktu. Pažymi, kad Sprendimas neatitinka visų norminio administracinio akto požymių. Sprendimas yra orientuotas į konkrečius nekilnojamojo turto objektus, t. y. konkrečius statinius – kelius ir žemės sklypus, kuriuose tokie keliai yra. Atsižvelgiant į tai, Sprendimu juos įtraukiant į Kretingos rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių sąrašą, patvirtintą Kretingos rajono savivaldybės tarybos 2018 m. gruodžio 20 d. sprendimu Nr. T2-326 „Dėl Kretingos rajono savivaldybės vietinės reikšmės kelių sąrašo tvirtinimo“ (toliau – ir Kelių sąrašas), buvo nustatytas šiems konkretiems nekilnojamojo turto objektams taikytinas teisinis rėžimas. Be to, Sprendimu buvo tik patvirtintas Kelių sąrašas, tačiau Sprendimas nenustatė ir nesukūrė jokių elgesio taisyklių – teisės normų. Be to, juo nebuvo išdėstytos jokios bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatos, kurios apjungtų tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius. Įtraukus konkrečią žemės sklypo atkarpą į Kelių sąrašą, buvo pažeistos pareiškėjų nuosavybės teisės į atitinkamą žemės sklypo ruožą. Taigi, Sprendimo dalis sukūrė konkrečias, individualias teisines pasekmes išimtinai tik pareiškėjams.

Pareiškėjai nurodo, kad priimdamas skundžiamą nutartį, teismas nepagrįstai nukrypo nuo savo paties ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) suformuotos praktikos, jog skundai dėl savivaldybių tarybų sprendimų patvirtinti vietinės reikšmės kelių sąrašus yra nagrinėtini teismų administracinio proceso tvarka ir tokius skundus turi teisę teikti ABTĮ 23 straipsnio 1 dalyje numatyti asmenys.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Atskirojo skundo dalykas – Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2021 m. rugsėjo 7 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad pareiškėjų skundžiamas Sprendimas yra norminis administracinis aktas, o pareiškėjams nėra suteikta teisė ginčyti tokio pobūdžio aktus, todėl jų skundą atsisakė priimti. Pareiškėjai su tokiu vertinimu nesutinka ir mano, kad Sprendimas (dalis, kurią jie ginčija) yra individualus administracinis aktas.

Teisėjų kolegija, nagrinėdama atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausiai pažymi, jog pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalį, norminis administracinis aktas – tai viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.

Nuoseklioje LVAT praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai oficialiai galiojančio norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2017 m. birželio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-7-261/2017; 2017 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1026-624/2017; 2018 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-773-492/2018; 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019 ir kt.). Konstatavus pirmųjų šešių požymių buvimą, konkretus aktas pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o atitiktis septintajam požymiui yra tokio akto oficialaus galiojimo sąlyga (žr., pvz., LVAT 2018 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018). Teisės akto priskyrimo norminiam ar individualiam administraciniam aktui klausimas yra sprendžiamas ne vien pagal teisės akto pavadinimą, jame nurodytą apskundimo tvarką ar jame vartojamas sąvokas, bet pagal tikrąjį teisės akto turinį, nustatomą pagal administraciniam sprendimui būdingus požymius (žr., pvz., LVAT 2018 m. rugsėjo 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-619-624/2018). Tuo atveju, jei tam tikras aktas atitinka norminio administracinio akto požymius, jį priėmusiam subjektui tenka pareiga šį aktą paskelbti įstatymų nustatyta tvarka, priešingu atveju toks aktas būtų laikomas negaliojančiu, o ne įgytų individualaus administracinio akto pobūdį (žr., pvz., LVAT 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I1-1/2007).

Taigi, norminiams teisės aktams priskiriami rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, orientuoti į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje.

Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir panašiai (žr., pvz., LVAT 2010 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-678/2010; 2015 m. vasario 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-116-858/2015; 2020 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-680-756/2020).

Pagal Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 5 dalį, administracinis sprendimas – tai teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Administracinis sprendimas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia (be kita ko) teisės aktų normomis, o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatoma atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (žr., pvz., LVAT 2016 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-539-552/2016; 2021 m. gegužės 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-298-789/2021).

Teisėjų kolegija pažymi, kad pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą reguliuoja ABTĮ II dalies II skyriaus pirmojo skirsnio normos, kurios nustato dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšis: abstrakčią (ABTĮ 112 str.) ir konkrečią, t. y. susijusią su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Priklausomai nuo norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo rūšies skiriasi subjektų, galinčių inicijuoti tokį procesą, ratas.

Pagal ABTĮ 112 straipsnio 1 dalį abstraktų pareiškimą ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę paduoti Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, valstybės kontrolierius, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas. Kreiptis į administracinį teismą prašydama ištirti, ar su aplinka susijęs norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, taip pat turi teisę suinteresuota visuomenė, kaip ji apibrėžta Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatyme. Dėl savivaldybių administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (ar jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui – ir savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai (ABTĮ 112 str. 2 d.). Kiti asmenys tiesiogiai kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą negali, todėl tokio pobūdžio jų prašymus teismas atsisako priimti, tačiau šie asmenys gali prašyti, kad individualią bylą nagrinėjantis teismas arba pats pradėtų norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą (jeigu atitinkama kompetencija šiam teismui yra priskirta), arba kreiptųsi į kompetentingą administracinį teismą dėl tokio tyrimo.

Pagal ABTĮ 113 straipsnio 1 dalį, prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. LVAT, aiškindamas formuluotę „nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo“, pabrėžė, kad tam, jog būtų pradėta norminio administracinio akto teisėtumo patikros byla, turi būti nustatyta, kad šis norminis teisės aktas realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą asmens teisių pažeidimą. Pažymėtina, jog galimas, hipotetinis pareiškėjo teisių pažeidimas ir ginčijamo akto pritaikymas ateityje nesudaro pagrindo konstatuoti, kad norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra susijęs su asmens teisių ar saugomų interesų pažeidimu. Administracinio teismo jurisdikcijos pripažinimas tokiu atveju kaip šis reikštų nukrypimą nuo norminio administracinio akto teisėtumo patikra siekiamo tikslo ir tai, kad būtų nepaisoma kitų sąlygų, kurios suponuoja, jog turi egzistuoti individualus ginčas (o ne ginčas dėl norminio akto), kurio išsprendimui yra reikalinga ištirti byloje taikytino norminio administracinio akto teisėtumą (žr., pvz., LVAT 2017 m. vasario 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-91-146/2017; 2019 m. spalio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-587-575/2019).

Kaip matyti iš ABTĮ 112 straipsnio ir 113 straipsnio 1 dalyje nustatyto subjektų, turinčių teisę su prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, sąrašo, pareiškėjai nagrinėjamu atveju tokios teisės neturi, nes nepatenka į expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) įvardytų tokią teisę turinčių subjektų ratą.

Pareiškėjai teigia, kad skundžiamas Sprendimas negali būti laikomas norminiu administraciniu aktu.

Apeliacinės instancijos teisėjų kolegija, įvertinusi aktualų teisinį reglamentavimą ir paminėtą teismų praktiką, taip pat pareiškėjų argumentus, nesutinka su teiginiu, kad Sprendimas nelaikytinas norminiu administraciniu aktu. Kretingos rajono savivaldybės taryba Sprendimą priėmė vykdant administravimo funkcijas, Sprendimu nustatytos (suformuotos) daugkartinio naudojimo bendro pobūdžio teisės normos, orientuotos į ateitį ir skirtos individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Šiuo atveju Sprendimu pakeitus Kretingos Kelių sąrašą, buvo siekiama užtikrinti Kretingos rajono tinkamą susisiekimą, taigi Sprendimas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui. Sprendimu įtvirtinus atitinkamą teisinį reguliavimą (atitinkamas teisės normas), Sprendimas toliau veikia ir yra realizuojamas individualiuose santykiuose bei konkrečių asmenų elgesyje. Sprendimas nėra aktas, kuriame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas tik pareiškėjams ir turintis įtakos tik jų teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms).

Pabrėžtina, jog atskirajame skunde pareiškėjai nurodo, kad panašaus pobūdžio byloje LVAT esą patvirtino, kad pareiškėjai turėjo teisę ginčyti panašaus pobūdžio sprendimą. Tačiau pareiškėjų nurodytoje LVAT 2019 m. balandžio 4 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-1180-662/2019 teisėjų kolegija nevertino, ar byloje ginčytas panašaus pobūdžio sprendimas yra norminio pobūdžio. Šiuo gi atveju, pripažinus, kad Sprendimas yra norminis administracinis aktas, pareiškėjų atskirajame skunde pateiktais argumentais negalima paneigti pirmosios instancijos teismo motyvų, kad pareiškėjams nėra suteikta teisė ginčyti aptariamo pobūdžio teisės aktus.

Apibendrinus išdėstytus argumentus, konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, jog Sprendimas yra norminis administracinis aktas, o pareiškėjai neturi teisės kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu dėl norminio administracinio akto teisėtumo, todėl skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjų atskirasis skundas atmetamas. Kartu pažymėtina, kad tai neužkerta kelio pareiškėjams ginti savo galbūt pažeistas teises, be kita ko, ir pagal ABTĮ 5 straipsnio 1 dalį pareiškiant konkrečius reikalavimus subjektams, kurie pažeidžia jų teises ir teisėtus interesus, t. y. inicijuoti individualią bylą, ir pastarojoje byloje teikti prašymą pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjų I. L. ir K. L. atskirąjį skundą atmesti.

Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2021 m. rugsėjo 7 d nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Rytis Krasauskas

Veslava Ruskan

Skirgailė Žalimienė