2021-09-01 Nr. AB-17361-3-62-3-01455-2021-4 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-544-261/2021

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01455-2021-4

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2021 m. rugsėjo 1 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (pranešėjas), Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas) ir Ramutės Ruškytės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų R. A. B. ir P. W. M. atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. birželio 29 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų R. A. B. ir P. W. M. skundą atsakovui Kauno miesto savivaldybės administracijai dėl sprendimo, įsakymo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjai R. A. B.ir P. W. M. (toliau – ir pareiškėjai), pateikė teismui skundą, prašydami panaikinti Lietuvos administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Komisija) Panevėžio apygardos skyriaus 2021 m. gegužės 18 d. sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) byloje Nr. AG4-52/22-2021 (toliau – ir Sprendimas) ir Kauno miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktoriaus 2021 m. balandžio 9 d. įsakymą Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl žemės sklypo prie pastato (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto organizavimo“ (toliau – Įsakymas).

II. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2021 m. birželio 29 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų R. A. B. ir P. W. M. skundą ir nutarė nutarčiai įsiteisėjus sumokėtą žyminį mokestį grąžinti pareiškėjams.

Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 3D-452/D1-513 (2014 m. sausio 2 d. įsakymo Nr. 3D-1/D1-1 redakcija) patvirtintų Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 69 punkto nuostatomis, kur numatyta, jog organizatoriaus sprendimai atsisakyti organizuoti projekto rengimą, Taisyklių 24 punkte nurodytų institucijų, išskyrus Nacionalinės žemės tarnybos teritorinių padalinių, atsisakymai pateikti reikalavimus, Taisyklių 62 punkte nurodytų institucijų ir asmenų, išskyrus Nacionalinės žemės tarnybos teritorinių padalinių, atsisakymai derinti projektą, Nacionalinės žemės tarnybos struktūrinio padalinio, atsakingo už priežiūrą, išvados dėl projekto tvirtinimo (netvirtinimo) tikslingumo, taip pat projektą tvirtinančios institucijos sprendimai dėl projekto patvirtinimo arba atsisakymo jį tvirtinti nuo šių dokumentų paskelbimo Žemėtvarkos planavimo dokumentų rengimo informacinėje sistemoje (toliau – ir ŽPDRIS) dienos gali būti skundžiami administracinių ginčų komisijai arba administraciniam teismui teisės aktų nustatyta tvarka, Nacionalinės žemės tarnybos teritorinių padalinių atsisakymai pateikti reikalavimus, atsisakymai derinti projektą ne vėliau kaip per 20 darbo dienų nuo šių dokumentų paskelbimo ŽPDRIS dienos gali būti skundžiami Nacionalinės žemės tarnybos vadovui, o Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimas – administraciniam teismui teisės aktų nustatyta tvarka. Kiti tarpiniai procedūriniai sprendimai laikomi nesukeliančiais savarankiškų teisinių pasekmių ir nesudarančiais skundo administraciniam teismui objekto, išskyrus Taisyklių 69 punkte numatytus skųsti veiksmus. Teismas, atsižvelgęs į tai, konstatavo, jog Kauno miesto savivaldybės administracijos įsakymas, kuriuo nuspręsta organizuoti žemės sklypo prie pastato (1C3p) (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą yra tarpinio procedūrinio pobūdžio veiksmas.

Teismas atkreipė dėmesį, jog iš Taisyklių 69 punkto matyti, jog gali būti skundžiamas tik organizatoriaus sprendimas atsisakyti organizuoti projekto rengimą. Be to, Taisyklių 69 punkte numatyta, jog gali būti skundžiamas Nacionalinės žemės tarnybos struktūrinio padalinio, atsakingo už priežiūrą, išvados dėl projekto tvirtinimo (netvirtinimo) tikslingumo, taip pat projektą tvirtinančios institucijos sprendimai dėl projekto patvirtinimo arba atsisakymo jį tvirtinti. Skundžiamuoju įsakymu tik prasideda projekto parengiamieji darbai, o vėliau rengiami reikalavimai (Taisyklių 24–26), be to, parengtas projektas teikiamas visuomenei susipažinti, minėtu laikotarpiu suinteresuoti asmenys gali teikti pasiūlymus dėl projekto sprendinių (Taisyklių 58–61 p.), vėliau vyksta projekto derinimas. Teismas sprendė, jog pirminis pateiktas projektas gali kisti, atsižvelgiant į pateiktus reikalavimus bei derinimus su atitinkamomis institucijomis. Taigi, pareiškėjų siekiamas apskųsti Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2021 m. balandžio 9 d. įsakymas Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl žemės sklypo prie pastato (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto organizavimo“ kaip tarpinis procedūrinis dokumentas, teismo vertinimu, jokių teisinių pasekmių nesukelia ir negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Teismas konstatavo, Komisija skundžiamu sprendimu pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjų skundą, todėl nėra jokio teisinio pagrindo naikinti Lietuvos administracinių ginčų komisijos Panevėžio apygardos skyriaus 2021 m. gegužės 18 d. sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) byloje Nr. AG4-52/22-2021.

III. Pareiškėjai R. A. B. ir P. W. M. atskirajame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. birželio 29 d. nutartį, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų skundą, ir skundo priėmimo klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Taip pat prašo priteisti bylinėjimosi išlaidas. Atskirasis skundas grindžiamas šiais argumentais:

1. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. birželio 29 d. nutartyje nėra įvertinta, kad įsakyme išdėstytas žemės sklypo formavimo projekto tikslas – suformuoti 72,28 arų žemės sklypą pastato eksploatacijai – pažeidžia pareiškėjų teises bei teisėtus interesus.

2. Vadovaujantis Komisijos sprendimu, Taisyklių 69 punkte nėra įtvirtinta galimybė skųsti administracinį sprendimą, kuriuo institucija nusprendžia pradėti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą. Remdamiesi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pažymi, kad kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Taigi asmens teisė kreiptis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją ar teismą negali būti paneigiama, vadovaujantis poįstatyminio teisės akto nuostata.

3. Pirmosios instancijos teismas, pasisakydamas dėl to, kad skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjektų priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą, vadovavosi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, kuri, pareiškėjų vertinimu, skyrėsi nuo nagrinėjamos situacijos, kadangi nei vienoje iš Komisijos sprendime išskirtų kitų Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo bylų pareiškėju nebuvo asmuo, siekiantis atsikurti nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą, o savivaldybės administracijos direktoriaus įsakyme nebuvo nurodytas tikslas suformuoti konkretaus ploto žemės sklypą. Vadovaujantis tuo, nei ginčijamoje Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. birželio 29 d. nutartyje, nei Komisijos Sprendime nurodytose Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartyse išdėstyti išaiškinimai negali būti pripažįstami teisės šaltiniu, sprendžiant klausimą, ar Įsakymas sukelia teisines pasekmes pareiškėjams.

4. Pirmosios instancijos teismo teiginys, kad procedūriniai veiksmai ir sprendimai rengiant žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektus iki galutinio dokumento patvirtinimo savarankiško administracinio ginčo galimybės prasme aktualūs tiek, kiek užkerta kelią žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo procesui, t. y. šie sprendimai iš viso neturėtų būti vertinami, jeigu jie neužkerta kelio procesui, pareiškėjų nuomone, yra visiškai nepagrįsti, kadangi: 1) nėra abejonių, kad bet koks administracinis sprendimas visų pirma turi būti teisėtas, t. y. atitikti tiek turinio, tiek formos reikalavimus; 2) jeigu sprendimu siekiama to, ko negalima, toks sprendimas yra neteisėtas, o tai, kad jis yra tik procedūrinis, nepadaro jo teisėtu.

5. Uždarosios akcinės bendrovės „Drava“ parengta pasiūlymų schema patvirtina, kad pastato eksploatacijai paskyrus Įsakyme nurodytą net 72,85 arų ploto žemę, neliktų laisvos (neužstatytos) valstybinės žemės. Tokio nepagrįsto dydžio žemės sklypo suformavimas neabejotinai reikštų pareiškėjų teisių pažeidimą – pareiškėjai prarastų teisę atsikurti nuosavybę į J. V. iki 1940 m. turėtą žemę (jos dalį).

6. Pirmosios instancijos teismas, nurodydamas, kad Įsakymas jokių teisinių pasekmių nesukelia, nepažeidžia pareiškėjų teisių, išsprendė pareiškėjų reikalavimo panaikinti Įsakymą teisėtumo ir pagrįstumo klausimą, t. y. skundo priėmimo stadijoje išnagrinėjo ginčą iš esmės.

7. Pirmosios instancijos teismo atsisakymas priimti pareiškėjų skundą dėl to, kad Įsakymas yra projekto rengimo procedūros vada (tarpinis aktas), reiškia, jog pareiškėjai turi laukti visos procedūros pabaigos, kuri gali tęstis ne vieną mėnesį, ir skųsti tik sprendimą patvirtinti projektą, nors jau procedūros pradžioje, t. y. iš Įsakyme nurodyto projekto organizavimo tikslo, yra paaiškėjęs pareiškėjų teisių ir teisėtų interesų pažeidimas, kuris sąlygos ir visos tolimesnės procedūros neteisėtumą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Pareiškėjai padavė atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. birželio 29 d. nutarties, kuria teismas atsisakė priimti pareiškėjų skundą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Teisėjų kolegija pirmiausia pažymi, kad teisė kreiptis į teismą, įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą. Jei teismas, prieš priimdamas skundą nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą. Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti – administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.).

Pastebėtina, kad pagal bendrą principą, administracinis teismas skundo priėmimo stadijoje negali vertinti, ar asmens teisės iš tikrųjų yra pažeistos, ir negali atsisakyti priimti skundą, konstatavęs, kad asmens teisės nėra pažeistos. Išimtys iš šio bendro principo gali būti siejamos su tam tikrais akivaizdumo kriterijais, kai skundo priėmimo stadijoje nekyla jokia pagrįsta abejonė, jog skundo dalykas nepriskirtinas administracinių teismų kompetencijai. Tačiau tokie išimtiniai atvejai turi būti ypač argumentuotai nurodomi (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. balandžio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-410-438/2016, 2016 m. gruodžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-738-143/2016, 2017 m. vasario 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-186-822/2017).

Šiuo atveju pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjų skundą, kuriuo jie prašė panaikinti Komisijos Panevėžio apygardos skyriaus 2021 m. gegužės 18 d. sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) byloje Nr. AG4-52/22-2021, Administracijos direktoriaus 2021 m. balandžio 9 d. įsakymą Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl žemės sklypo prie pastato (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto organizavimo“, motyvuodamas tuo, kad Įsakymas nėra galutinis administracinis aktas, tiesiogiai susijęs su pareiškėjų teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar pasibaigimu, todėl negali būti nagrinėjamas teismų administracinio proceso tvarka.

Pažymėtina, kad pagal Taisyklių 19 punktą iniciatoriai prašymą organizuoti projekto rengimą pateikia savivaldybės administracijos direktoriui. Organizatorius prašymą organizuoti projekto rengimą išnagrinėja ir priima sprendimą pradėti rengti projektą arba motyvuotai atsisako organizuoti projekto rengimą (21 p.). Taisyklių 24 punkte nustatyta, kad kai priimamas sprendimas pradėti rengti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektą, organizatorius, atsižvelgdamas į projekto tikslus, per Žemėtvarkos planavimo dokumentų rengimo informacinę sistemą parengia projekto rengimo reikalavimus.

Reikalavimai per Žemėtvarkos planavimo dokumentų rengimo informacinę sistemą turi būti pateikti per 5 darbo dienas nuo prašymo juos pateikti (Taisyklių 2 priedas) gavimo dienos (Taisyklių 25 p.). Kai projektas rengiamas Taisyklių 2.4 papunktyje nurodytu atveju, organizatorius apie pradedamą rengti projektą registruotais laiškais informuoja formuojamame žemės sklype esančių statinių savininkus jų deklaruotos gyvenamosios vietos ar buveinės adresais, nurodydamas apie elektroninių paslaugų, teikiamų Žemėtvarkos planavimo dokumentų rengimo informacinės sistemos priemonėmis, būsenų pasikeitimų sekimo ir pasiūlymų teikimo galimybes.

Ši informacija viešinama iki sprendimo dėl projekto patvirtinimo ar atsisakymo jį tvirtinti priėmimo. Kai projektas yra parengtas, jis teikiamas visuomenei susipažinti (Taisyklių 58 punktas). Kita projekto tvirtinimo stadija yra projekto derinimas, o jau suderintą projektą projekto organizatorius teikia tikrinti Nacionalinės žemės tarnybos struktūriniam padaliniui, atsakingam už priežiūrą, kuris ne vėliau kaip per 10 darbo dienų patikrina projekto rengimo, viešinimo ir derinimo procedūrų bei projekto sprendinių atitiktį teisės aktų reikalavimams ir priima išvadą dėl tikslingumo projektą tvirtinti arba netvirtinti (Taisyklių 65 p.).

Ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo išvados dėl projekto tvirtinimo tikslingumo gavimo, Nacionalinės žemės tarnybos vadovas ar jo įgaliotas teritorinio padalinio vadovas arba savivaldybės administracijos direktorius privalo priimti sprendimą dėl projekto tvirtinimo arba atsisakymo tvirtinti projektą (Taisyklių 68 p.). Organizatoriaus sprendimai atsisakyti organizuoti projekto rengimą, Taisyklių 24 punkte nurodytų institucijų atsisakymai pateikti reikalavimus, Taisyklių 62 punkte nurodytų institucijų ir asmenų atsisakymai derinti projektą, Nacionalinės žemės tarnybos struktūrinio padalinio, atsakingo už priežiūrą, išvados dėl projekto tvirtinimo (netvirtinimo) tikslingumo, taip pat projektą tvirtinančių institucijų sprendimai dėl projekto patvirtinimo arba atsisakymo jį tvirtinti ne vėliau kaip per 20 darbo dienų nuo šių dokumentų paskelbimo Žemėtvarkos planavimo dokumentų rengimo informacinėje sistemoje dienos gali būti skundžiami Nacionalinės žemės tarnybos vadovui Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 18 straipsnyje nurodytais atvejais, kitais atvejais – administraciniam teismui ABTĮ nustatyta tvarka (Taisyklių 69 p.).

Teisėjų kolegijos nuomone, nors žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo organizavimas apima tik parengiamąją projekto rengimo stadiją, kitos stadijos pagal nustatytąją tvarką yra projekto viešinimas, derinimas, tikrinimas ir tvirtinimas, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai vertino, jog Įsakymas negali būti skundžiamas ABTĮ nustatyta tvarka, nes nėra galutinis administracinis aktas ir nesukelia pareiškėjams teisinių pasekmių.

Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad išvada, jog skundžiamas aktas ar veiksmas (neveikimas) nesukelia asmeniui teisinių pasekmių, savo esme yra materialinio teisinio pobūdžio išvada, nes ji reiškia, jog atitinkamas aktas ar veiksmas (neveikimas) neturi įtakos asmens materialinėms teisėms ar pareigomis. Tuo tarpu konstatavimas, jog skundžiamas aktas ar veiksmas (neveikimas) neturi įtakos asmens materialinėms teisėms ar pareigomis, kartu reiškia ir konstatavimą, kad jokios asmens materialinės teisės nebuvo pažeistos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. rugpjūčio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-505/2009 ir kt.). Skundo (prašymo) priėmimo stadijoje vertinama tik formali skundo (prašymo) atitiktis reikalavimams, kuriuos tokiems procesiniams dokumentams nustato ABTĮ, ir nėra sprendžiama dėl pareikštų reikalavimų pagrįstumo ir teisėtumo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-460/2010). Skundo priėmimo stadijoje nėra sprendžiama dėl materialiosios teisės ar įstatymų saugomų interesų turėjimo, t. y. negalima atsisakyti priimti skundo dėl materialiojo teisinio pobūdžio motyvų. Materialiojo teisinio pobūdžio aplinkybės, susijusios su pareiškėjo teise į reikalavimo patenkinimą, turi būti analizuojamos bylos nagrinėjimo iš esmės metu. Jei bylos nagrinėjimo metu nustatoma, kad besikreipęs teisminės gynybos asmuo neturėjo materialiosios reikalavimo teisės arba tokia teisė išnyko, ši aplinkybė yra reikšminga teismui priimant byloje atitinkamą procesinį sprendimą dėl bylos baigties (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-321/2011).

Nagrinėjamu atveju pareiškėjų skundo priėmimo metu nėra akivaizdu, jog Įsakymas nesukelia jiems jokių teisinių pasekmių. Tik nagrinėjant bylą iš esmės bus galima išsiaiškinti Įsakymo priėmimo pagrindus ir ar iš tiesų skundžiamas aktas pažeidžia pareiškėjų teises ir pareigas, ar tokiu būdu pareiškėjai prarastų teisę atsikurti nuosavybę į J. V. iki 1940 m. turėtą žemę (jos dalį) ir atsižvelgiant į pastarąją išvadą spręsti, ar yra pagrindas taikyti pareiškėjų pasirinktą pažeistų teisių teisminės gynybos būdą.

Apibendrindama nurodytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai atsisakė priimti pareiškėjų skundą, nes skundo priėmimo stadijoje nėra faktinio ir teisinio pagrindo daryti išvadą, jog šis skundas nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka. Dėl nurodytų priežasčių pirmosios instancijos teismo nutartis panaikinama, o pareiškėjų skundo priėmimo klausimas perduodamas pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Neišsprendus nagrinėjamos bylos iš esmės, nesprendžiamas ir bylinėjimosi išlaidų klausimas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjų R. A. B. ir P. W. M. atskirąjį skundą tenkinti.

Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. birželio 29 d. nutartį panaikinti ir skundo priėmimo klausimą grąžinti pirmosios instancijos teismui spręsti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Gintaras Kryževičius

Ramutė Ruškytė