2021-03-24 Nr. AB-5959-3-62-3-01228-2019-9 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-837-1062/2021

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01228-2019-9

Procesinio sprendimo kategorijos: 16.6; 24.7

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2021 m. kovo 24 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (kolegijos pirmininkas), Ryčio Krasausko ir Ramutės Ruškytės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų R. N. (N.), R. G., S. L., G. P., I. V., R. C., G. M., V. J., V. G. apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2019 m. lapkričio 27 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų R. N. (N.), R. G., S. L., G. P., I. V., R. C., G. M., V. J., V. G. skundą atsakovui Kauno miesto savivaldybės administracijai dėl administracinio akto dalies panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjai R. N. (N.), R. G., S. L., G. P., I. V., R. C., G. M., V. J., V. G. (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą su skundu, prašydami panaikinti Kauno miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir atsakovas, Administracija) direktoriaus 2019 m. gegužės 23 d. įsakymo Nr. A-1786 „Dėl iniciatyvinės grupės gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti registravimo ir parašų rinkimo lapų išdavimo” (toliau – ir Įsakymas) 2 punktą, kuriame nustatyta apklausos teritorija – visa Kauno miesto savivaldybės teritorija.

2. Pareiškėjai nurodė, kad Administracija parengė „Nemuno krantinės Kaune rekonstravimo projektinius pasiūlymus” (toliau – ir Projektiniai pasiūlymai), kurių sprendiniai iš esmės keičia ne tik Nemuno krantinės naudojimo pobūdį, bet ir šioje Kauno miesto vietoje (duomenys neskelbtini) gyvenančių asmenų gyvenimo sąlygas, daro įtaką (duomenys neskelbtini), kaip teritorinio vieneto, unikalumui. Projektiniais pasiūlymais inter alia (be kita ko, įskaitant) numatyta Nemuno krantinėje įrengti naują gatvės atkarpą, kuri būtų naudojama automobilių transportui. Projektuojamoje miesto dalyje yra 444 m ilgio gatvės atkarpa, kurią pagal Projektinius pasiūlymus siekiama prailginti iki 3 471 m ir ją padaryti D kategorijos gatve ir dėl to būtų neišvengiamai keičiamas esamas Nemuno krantinės kraštovaizdis, poilsio zonų, transporto infrastruktūra bei šios Kauno miesto vietos gyventojų gyvenimo sąlygos, o tam prieštarauja apie 6 000 gyventojų.

3. Pareiškėjai paaiškino, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymu įkūrė dešimties asmenų iniciatyvinę grupę, kuri nustatyta tvarka 2019 m. gegužės 20 d. Administracijos direktoriui pateikė prašymą įregistruoti apklausos paskelbimo iniciatyvinę grupę, nurodė apklausos tekstą, pasiūlė apklausai teritoriją – Kauno miesto (duomenys neskelbtini) rinkimų apylinkės – ir apklausos būdą: tiesioginis gyventojų nuomonės įrašymas apklausos dalyvių sąrašo lapuose. 2019 m. gegužės 23 d. buvo priimtas Įsakymas, kurio 1 punktu įregistruota iniciatyvinė grupė gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti, o 2 punktu nustatyta apklausos teritorija – visa Kauno miesto savivaldybės teritorija. Pareiškėjai teigė, jog Įsakymo 2 punktas yra nepagrįstas ir neteisėtas, todėl naikintinas.

4. Pareiškėjai teigė, kad Projektinių pasiūlymų reikalingumas turi būti pagrįstas gyvenamosios vietovės bendruomenės poreikiais ir turėtų būti iš anksto aptartas su suinteresuota visuomene, o tiek planavimas, tiek ir projektavimas turi būti vykdomi viešųjų konkursų būdu. Siekdami ištirti Projektinių pasiūlymų sprendinių pagrįstumą gyvenamosios vietovės bendruomenės poreikiams, pareiškėjai ir inicijavo vietos gyventojų apklausą. Pareiškėjai akcentavo, kad bendrais gyvenimo kaimynystėje poreikiais bei interesais yra susiję (duomenys neskelbtini) miesto dalyje gyvenantys asmenys, kadangi ši Kauno miesto dalis pasižymi istoriniu bei urbanistiniu unikalumu bei segmentiniu vientisumu, o joje susikūrusios bendruomenės, veikiančios įvairiomis tiesioginio dalyvavimo formomis, tenkina būtent šios miesto dalies, t. y. (duomenys neskelbtini), gyventojų poreikius ir interesus.

5. Pareiškėjai nurodė, jog 2013–2023 metų Kauno miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano koncepcijoje, nustačius bendrojo plano urbanistinę viziją, yra nurodyta, jog miesto gatvių struktūra aiški ir patogi, gerai organizuotas eismas; daugelyje visuomeninių ir gyvenamų teritorijų prioritetas teikiamas viešajam transportui, transportui be variklių bei pėsčiųjų eismui, taip pat yra palaikomas netradicinis ir istorinis transportas (funikulierius, vandens transportas), be to, nustatyta, kad tarp svarbiausių Kauno funkcinių simbolių inter alia yra ir (duomenys neskelbtini) gatvelės – A. J. prospektą su Nemunu jungianti buvusio karinio miestelio bei „Krantų” gatvelių urbanistinė struktūra ir (duomenys neskelbtini) išlikusio pramoninio paveldo kompleksai. Tarp svarbiausių funkcinių kompozicinių ašių, atspindinčių svarbiausias miesto plėtros kryptis, nurodytas A. J. prospektas. „Kauno miesto identiteto formavimo schemoje” (duomenys neskelbtini), kaip ir kai kurios kitos svarbios miesto teritorijos, yra išskirti kaip reikšmingas teritorinis vienetas. Bendrasis planas yra privalomas norminis dokumentas tiek rengiant teritorijų planavimo dokumentus, tiek planuojant bei projektuojant statybas, bendrojo plano nuostatos sąlygoja (duomenys neskelbtini), kaip gyvenamosios vietovės bendruomenės savarankišką subjektiškumą jos urbanistinių bei teisinių interesų aspektu, o taip pat (duomenys neskelbtini) gyvenančios gyvenamosios vietovės bendruomenės teisę į vietos gyventojų apklausą.

6. Pareiškėjai teigė, kad juridinis asmuo negali veikti viršydamas savo kompetencijos ribas. Teisės normose nėra nustatyta viešojo administravimo subjekto teisė pakeisti apklausą inicijuojančio subjekto valią, todėl siūlomos apklausti teritorijos pakeitimas išeina už atsakovo kompetencijos ribų. Siekiant įvykdyti gyventojų apklausą savarankišką iniciatyvos teisę turi ir kiti įstatyme nustatyti subjektai (savivaldybės taryba, meras ir seniūnas), todėl norint inicijuoti kitokio pobūdžio apklausą, negu to siekia pareiškėjai, atsakovas turi galimybę ją surengti ir be gyventojų iniciatyvos. Vietos gyventojų apklausa yra tam tikra socialinė-pilietinė teisė, todėl tiek aplinkybė, kad apklausos rezultatai yra tik patariamojo pobūdžio, tiek ir aplinkybė, kad vietos gyventojų apklausos iniciatyvos teisę turi ir kiti subjektai, kurie yra tiesiogiai susiję su viešuoju asmeniu, lemia, jog remiantis sisteminiu teisės aiškinimu, atsakovas negali turėti diskrecijos teisės pakeisti gyventojų, inicijuojančių vietos gyventojų apklausą, valią, nes taip būtų pažeista apklausą inicijuojančių gyventojų teisė. Pareiškėjai nurodė, kad Įsakymas turi atitikti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo keliamus reikalavimus, tačiau šiuo atveju jis yra nemotyvuotas.

7. Atsakovas Administracija atsiliepime į skundą prašė jį atmesti.

8. Atsakovas nurodė, kad 2019 m. gegužės 20 d. buvo gautas pareiškėjų prašymas įregistruoti apklausos paskelbimo iniciatyvinę grupę, kurią sudaro dešimt gyventojų, turinčių teisę rinkti savivaldybės tarybą. Administracijos direktorius Įsakymu įregistravo iniciatyvinę grupę gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti bei nustatė apklausos teritoriją – visą Kauno miesto savivaldybės teritoriją. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 39 straipsnį apklausa gali būti surengta visoje savivaldybės teritorijoje, seniūnijos (kelių seniūnijų) aptarnaujamoje teritorijoje (aptarnaujamose teritorijose) ar jos (jų) dalyse arba gyvenamosios vietovės teritorijoje ar jos dalyje, apklausos teritorija parenkama atsižvelgiant į tai, kokios teritorijos gyventojams yra aktualūs apklausai teikiami klausimai. Įsakymu Administracijos direktorius nustatė apklausos teritoriją, atsižvelgdamas į klausimo aktualumą visos Kauno miesto savivaldybės nuolatiniams gyventojams.

9. Atsakovas teigė, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio 2 dalį iniciatyvinė grupė turi teisę siūlyti apklausos teritoriją, tačiau teisė ir pareiga nuspręsti dėl jos dydžio priklauso išimtinai sprendimą priimančiam subjektui – Administracijos direktoriui, kuris Įsakymą priėmė neviršijęs viešojo administravimo subjekto įgaliojimų ribų. Administracijos direktoriui adresuotame pareiškėjų prašyme nurodyta teritorija apibrėžiama rinkimų apylinkėmis (duomenys neskelbtini), tačiau rinkimų apylinkių teritorijos nustatomos Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo, o ne Vietos savivaldos įstatymo įgyvendinimo tikslais. Atsakovas vertino, jog Įsakymo 2 punktu apibrėžta apklausos teritorija atitinka tiek Vietos savivaldos įstatymo, tiek ir Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymą.

10. Atsakovas nurodė, kad Nemuno upė nėra privati ir naudojimasis jos pakrante nėra išimtinė tik konkrečiai prie Nemuno gyvenančių asmenų teisė. Nemuno krantinės gatvė yra egzistuojantis nekilnojamasis daiktas, įregistruotas nekilnojamojo turto registre. Kiekvienas Kauno miesto savivaldybės gyventojas yra potencialiai suinteresuotas tiek pačios Nemuno krantinės gatvės būklės pagerinimu (tam taip pat skirtas ir šios gatvės rekonstravimo Projektinių pasiūlymų rengimas), tiek komfortiškesnėmis galimybėmis naudotis pačia Nemuno upės pakrante rekreaciniais tikslais (planuojamas ir pėsčiųjų bei dviračių tako atnaujinimas, modernaus paplūdimio įrengimas, upės krantinės sutvarkymas). Pareiškėjų nurodytos 2013–2023 metų Kauno miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano koncepcijos urbanistinės vizijos nuostatos nėra skirtos tik (duomenys neskelbtini) gyventojams. Tai pagrindžia ir faktas, kad kartu su (duomenys neskelbtini) bendruomenės pateiktais prieštaravimais dėl Projektinių pasiūlymų buvo pateikti ir 5 468 Kauno miesto gyventojų parašai. Tarp pasirašiusiųjų asmenų ne maža dalis gyventojų yra būtent iš kitų Kauno miesto rajonų (duomenys neskelbtini), todėl vien jau dėl to galima daryti išvadą, kad atsižvelgiant į klausimo aktualumą, svarbą, planuojamus pokyčius ir didelę jų visuomeninę, socialinę reikšmę, apklausos teritorija pagrįstai nustatyta tam įgalioto subjekto. Atsakovas vertino, jog iniciatyvinės grupės pasiūlytos teritorijos išplėtimas nereiškia apklausos iniciatyvos teisės uzurpavimo. Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio 2 dalis iniciatyvinei grupei suteikia teisę pasiūlyti apklausos teritoriją ir nesusaisto sprendimą priimančio subjekto. Toks yra imperatyvus įstatyminis reguliavimas ir juo yra paremtas Įsakymo 2 punktas, todėl šiuo aspektu Įsakymas yra visiškai pagrįstas ir teisėtas.

II. 11. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2019 m. lapkričio 27 d. sprendimu atmetė pareiškėjų R. N. (N.), R. G., S. L., G. P., I. V., R. C., G. M., V. J., V. G. skundą.

12. Teismas nustatė, kad pareiškėjai 2019 m. gegužės 20 d. pateikė prašymą Nr. 2019-05-20 (Administracijoje gautas 2019 m. gegužės 20 d.) įregistruoti apklausos paskelbimo iniciatyvinę grupę, kurią sudaro dešimt gyventojų, turinčių teisę rinkti savivaldybės tarybą. Prašyme buvo nurodyta: 1) apklausai teikiamo klausimo tekstas: „Ar pritariate, kad (duomenys neskelbtini), Nemuno krantinėje tarp (duomenys neskelbtini) tiltų, šalia dviračių-pėsčiųjų tako, nebūtų statoma automobiliams skirta gatvė?“; 2) apklausos teritorija – Kauno miesto (duomenys neskelbtini) rinkimų apylinkės; 3) apklausos būdas – tiesioginis gyventojų nuomonės įrašymas apklausos dalyvių sąrašo lapuose. Administracijos direktorius Įsakymu, vadovaudamasis Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio 4 dalimi, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2002 m. lapkričio 26 d. įsakymu Nr. 549 „Dėl Gyventojų parašų dėl reikalavimo paskelbti vietos gyventojų apklausą rinkimo lapo formos patvirtinimo“, ir atsižvelgdamas į klausimo aktualumą visos Kauno miesto savivaldybės nuolatiniams gyventojams: 1) įregistravo iniciatyvinę grupę gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti: A. B., gyvenanti (duomenys neskelbtini); R. C., gyvenanti (duomenys neskelbtini); V. G., gyvenanti (duomenys neskelbtini); R. G., gyvenanti (duomenys neskelbtini); V. J., gyvenantis (duomenys neskelbtini); S. L., gyvenantis (duomenys neskelbtini); G. M., gyvenantis (duomenys neskelbtini); R. N., gyvenanti (duomenys neskelbtini); G. P., gyvenanti (duomenys neskelbtini); I. V., gyvenanti (duomenys neskelbtini); 2) nustatė apklausos teritoriją – visą Kauno miesto savivaldybės teritoriją.

13. Teismas aptarė Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalį, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką šios normos taikymo aspektu, analizavo Vietos savivaldos įstatymo 39, 41 straipsnių nuostatas ir nurodė, kad Įsakymu Administracijos direktorius per Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio 4 dalyje nustatytą terminą įregistravo iniciatyvinę grupę asmenų, turinčių teisę rinkti savivaldybės tarybą, ir nustatė apklausos teritoriją, atsižvelgdamas į klausimo aktualumą visos Kauno miesto savivaldybės nuolatiniams gyventojams. Teismas sprendė, kad Įsakymo 2 punktu buvo įgyvendinta viešojo administravimo institucijos diskrecija, tačiau nurodymas Įsakyme, jog apklausos teritorija nustatoma atsižvelgiant į klausimo aktualumą visos Kauno miesto savivaldybės nuolatiniams gyventojams, negali būti pripažintas teisiškai reikšmingu faktiniu pagrindimu Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies, Vietos savivaldos įstatymo 39 straipsnio prasme, nes Įsakymo 1 punktu įregistruota iniciatyvinė grupė gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti turi teisę žinoti ir suprasti, dėl kokios priežasties ir kuo remiantis priimtas konkretus sprendimas (nustatyta apklausos teritorija), o Įsakymo priėmimo motyvų nurodymas atsiliepime į skundą ar teismo proceso metu neturi būti vertinamas ir nedaro įtakos nemotyvuoto Įsakymo pripažinimui teisėtu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. spalio 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-4631-968/2019).

14. Teismas nurodė, kad pareiškėjai neturi subjektinės (nei materialiosios, nei procesinės) teisės kreiptis į teismą dėl Įsakymo 2 dalies, kuria nustatyta apklausos teritorija, panaikinimo, kadangi tokią teisę turi tik Įsakymo 1 punktu įregistruota iniciatyvinė grupė gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti, kuriai šis administracinis aktas ir sukėlė teisines pasekmes. Teismas nustatė, kad į Administracijos direktorių Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio nustatyta tvarka kreipėsi 10 savivaldybės tarybą rinkti turinčių teisę asmenų. Pareiškėjai, kurie kreipėsi į teismą su skundu dėl Įsakymo 2 punkto panaikinimo, yra tik 9. Teismas pažymėjo, kad iniciatyvinė grupė veikia tik in corpore (visi, visi drauge): pareigą pasirašyti prašymą grupės registravimui būtent visiems jos nariams nustato Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio 2 dalis, o pareigą pasirašyti po klausimo tekstu būtent visiems jos nariams nustato Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio 3 dalis. Teismas sprendė, jog 9 pareiškėjai šioje administracinėje byloje nėra Įsakymo 1 punktu įregistruota iniciatyvinė grupė gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti, kurios teisėms ir pareigoms bei teisėtiems interesams, jų pasikeitimui turi įtakos Įsakymo 2 punktu nustatyta apklausos teritorija. Taigi Įsakymo 2 punktas pareiškėjams, šioje byloje nusprendusiems veikti kaip bendrapareiškėjai, nesukelia jokių teisinių pasekmių ir jie neturi subjektinės teisės ginti jų galimai pažeidžiamas teises ar įstatymų saugomus teisėtus interesus.

15. Teismas aptarė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnio 1 dalį, 23 straipsnio 1 dalį, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką šių normų taikymo aspektu ir nusprendė, kad tenkinti pareiškėjų skundo reikalavimą, panaikinti Įsakymo 2 punktą, nebėra nei teisinio, nei faktinio pagrindo, kadangi minėto administracinio akto panaikinimas pareiškėjams teisinių pasekmių nesukurs. Teismas pareiškėjų skundą atmetė, nepasisakęs dėl kitų skundo argumentų (ABTĮ 88 str. 1 p.).

III. 16. Pareiškėjai R. N. (N.), R. G., S. L., G. P., I. V., R. C., G. M., V. J., V. G. apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2019 m. lapkričio 27 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjų skundą tenkinti. Pareiškėjai taip pat prašo priteisti bylinėjimosi išlaidas mokėtojai V. G.

17. Pareiškėjų apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

17.1. Teismas, vertindamas Įsakymo turinį iš esmės pagrįstai sprendė, kad jis turi esminių motyvavimo trūkumų, kurie negali būti pašalinami teisme, tačiau skundžiamame sprendime pateikta motyvacija, jog Įsakymo 2 punktas pareiškėjams, šioje byloje nusprendusiems veikti kaip bendrapareiškėjai, nesukelia jokių teisinių pasekmių ir jie neturi subjektinės teisės ginti jų galimai pažeidžiamas teises ar įstatymų saugomus teisėtus interesus, yra nepagrįsta;

17.2. Pareiškėjų daugetas, kaip iniciatyvinė grupė, kartu nesudaro jokio juridinio asmens. Nei materialiosios, nei proceso teisės normos nenustato iniciatyvinei grupei savarankiško juridinio asmens (ar juridinio asmens statuso neturinčio) subjektiškumo. Savarankišką subjektiškumą turi kiekvienas pareiškėjas atskirai. ABTĮ nėra nustatytas privalomo bendrininkavimo institutas, koks yra nustatytas Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – ir CPK) 43–44 straipsniuose, tačiau įstatymo analogija šiuo atveju negalėtų būti taikoma, kadangi net ir privalomąjį bendrininkavimą nustatančios CPK teisės normos tiesioginio draudimo bendrininkams ginti savarankiškai savo pažeistas teises nenustato. Plečiamasis tokių teisinių santykių aiškinimas pažeidžia ABTĮ 23 straipsnio 1 dalį;

17.3. Teismas, konstatuodamas pareiškėjų subjektinės teisės nebuvimą, paneigė fundamentalią konstitucinę asmenų teisę kreiptis į teismą (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 str. 1 d.). nagrinėjamu atveju ši procesinė teisė kyla iš Konstitucijos 124 straipsnio, kuriame nustatyta, kad savivaldybių tarybų, jų vykdomųjų organų bei jų pareigūnų aktai ar veiksmai, pažeidžiantys piliečių ir organizacijų teises, gali būti skundžiami teisme;

17.4. Įsakymas turi įtaką kiekvieno pareiškėjo, kaip iniciatyvinės grupės nario, teisėms, pareigoms bei teisėtiems interesams, kadangi Įsakymo 2 punktas kiekvienam iš pareiškėjų sukūrė visai kitokias pareigas, negu jis galėjo tikėtis inicijuodamas apklausą ir nurodydamas konkrečią apklausos teritoriją, t. y. Įsakymo 2 punktu nustatyta galimybė realizuoti apklausos iniciatyvos teisę yra neatsiejamai susijusi su pareiškėjų pareiga surinkti 5 procentus apklausiamos teritorijos gyventojų parašų. Todėl apklausos teritorijos pakeitimas iš siūlomos (duomenys neskelbtini) rinkimų apylinkės (kur rinkėjų skaičius pagal viešai skelbiamus Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2019 m. sausio 18 d. duomenis yra apie 5 810) į viso Kauno miesto teritoriją (kur rinkėjų skaičius pagal viešai skelbiamus Vyriausiosios rinkimų komisijos 2019 m. sausio 18 d. duomenis yra apie 251 485) – pakeičia apklausos surengimo galimybes ir pažeidžia kiekvieno pareiškėjo teises. Įsakymo 2 punktas turi įtaką kiekvieno iniciatyvinėje grupėje dalyvaujančio asmens interesams realizuojant apklausos iniciatyvos teisę ir pagal šią iniciatyvą norint surinkti 5 procentus apklausos teritorijos gyventojų parašų;

17.5. Teismas nepagrįstai konstatavo, kad pareiškėjų, pateikusių skundą teismui, skaičius šioje byloje neatitinka minimalaus asmenų skaičiaus reikalavimo, imperatyviai nurodyto Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio 1 dalyje. Minėtame straipsnyje nustatytas minimalus asmenų skaičius yra susijęs tik su iniciatyvinės grupės įregistravimu, kaip iniciatyvos realizavimo instrumentu. Tačiau nei privalomasis bendrininkavimas, nei savarankiškas teisės kreiptis į teismą subjektiškumas įstatymu nėra nustatytas, o toks teismo plečiamasis Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnyje nustatytų teisės normų aiškinimas yra nepagrįstas ir neteisėtas;

17.6. Vėliau, jau po Įsakymo priėmimo Lietuvos Respublikos Seimas priėmė Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 39, 40 ir 41 straipsnių pakeitimo įstatymą, kuriuo nustatęs naujas šių straipsnių redakcijas užpildė teisines spragas, dėl kurių kilo ginčas ir nagrinėjamoje byloje. Nauja 39 straipsnio įstatymo redakcija inter alia nustatyta, kad „<...> Savivaldybės taryba po to, kai yra surinktas reikiamas parašų dėl reikalavimo paskelbti apklausą skaičius ir nenustatyta parašų rinkimo pažeidimų, turi teisę parinkti kitą negu apklausos iniciatoriaus pasiūlytą apklausos teritoriją. Tokiu atveju netaikomas 40 straipsnio 2 dalyje nustatytas reikalavimas“. Minėtu pakeitimo įstatymu Nr. I-533 naujoje Įstatymo 40 straipsnio 2 dalies redakcijoje nustatyta: „Gyventojai apklausos paskelbimo iniciatyvos teisę įgyvendina ne mažiau kaip 5 procentų siūlomos apklausos teritorijos gyventojų, turinčių teisę rinkti šios savivaldybės tarybą, reikalavimu“. Nors minėtos Vietos savivaldos įstatymo pataisos įsigaliojo tik nuo 2020 m. sausio 1 d., tačiau jų priėmimas leidžia spręsti apie tikslą, kurį turėjo įstatymo leidėjas, nustatydamas šį teisinį apklausos inicijavimo reguliavimą ir kaip reikėjo suprasti iki tol galiojusias teisės normas, remiantis teleologiniu teisės aiškinimo metodu ir nesudarant sąlygų jas taikyti ultra vires (viršijant kompetenciją) principu.

18. Atsakovas Administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo palikti nepakeistą Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2019 m. lapkričio 27 d. sprendimą, o pareiškėjų apeliacinį skundą atmesti.

19. Atsakovo atsiliepimas į apeliacinį skundą grindžiamas šiais argumentais:

19.1. Administraciniai teismai nagrinėja ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje. Teismo sprendimais turi būti keliamos teisinės pasekmės, tačiau nagrinėjamu atveju nebeegzistuoja faktinis pagrindas, dėl kurio įsiregistravo iniciatyvinė grupė, kurios dalis narių yra šios administracinės bylos iniciatoriai. Taigi pareiškėjų siekiamas teismo sprendimas negali sukelti jokių teisinių pasekmių. Viena iš pareiškėjų – iniciatyvinės grupės atstovė V. G. ir kiti asmenys 2019 m. gruodžio 13 d. kreipėsi dėl kitos iniciatyvinės grupės tuo pačiu klausimu įregistravimo. Jai buvo atsakyta, kad Projektiniai pasiūlymai bus neįgyvendinami, nes jiems nepritarta (pateikta atsakymo kopija ir ekranvaizdžio kopijos, kuriose aiškiai matyti, kad Projektiniams pasiūlymams nepritarta 2019 m. birželio 17 d.);

19.2. Atsakovas nepakeitė pareiškėjų valios, nes diskrecija nustatyti apklausos teritoriją pagal iki 2019 m. gruodžio 31 d. galiojusią Vietos savivaldos įstatymo redakciją, priklausė išimtinai Administracijos direktoriui, be kokių nors ribojimų ar išimčių. Iki 2019 m. gruodžio 31 d. galiojęs teisinis reguliavimas nustatė, kad iniciatyvinė grupė turi teisę siūlyti apklausos teritoriją, tačiau teisė ir pareiga nuspręsti dėl jos dydžio priklauso išimtinai sprendimą priimančiam subjektui –Administracijos direktoriui (Vietos savivaldos įstatymo 41 str. 2 d.). Teismas visiškai pagrįstai nustatė, kad Įsakymo priėmimo metu sprendimo teisė dėl apklausos teritorijos priklauso Administracijos direktoriui;

19.3. Apeliacinio skundo motyvai, susiję su juridinio asmens statuso iniciatyvinei grupei priskyrimu, yra nelogiški ir neatitinkantys teismo sprendimo motyvų. Skundžiama teismo sprendimo argumentacija neimplikuoja jokių analogijų su juridinio asmens dalyvių veikimu in corpore;

19.4. Pareiškėjai ignoruoja konstitucinį teisės aktų galiojimo laike principą. Tai, kad įstatymų leidėjas nuo 2020 m. sausio 1 d. pakeitė teisinį reguliavimą, savaime nereiškia, kad tokią tikrąją intenciją jis turėjo ir iki 2019 m. gruodžio 31 d. nustatytame teisiniame reguliavime. Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio nuostatos dėl to, ką iniciatyvinė grupė apklausai paskelbti gali pasiūlyti, o ką tik ji viena gali pasirinkti, tuo susaistydama sprendimą dėl jos įregistravimo priimantį subjektą, buvo aiškios. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. 1-533 39, 40 ir 41 straipsnių pakeitimo įstatymas, paskelbtas Teisės aktų registre 2019 m. spalio 29 d., įsigaliojo 2020 m. sausio 1 d. ir galioja tik į ateitį, o aplinkybė, kad naujos redakcijos Vietos savivaldos įstatymo 39–41 straipsnių nuostatos dėl apklausos teritorijos įtvirtina jau kitokią taisyklę, nesuponuoja ir negali suponuoti vertinimo, jog iki tol galiojęs teisinis reguliavimas buvo antikonstitucinis;

19.5. Teismas nepažeidė jokių proceso teisės normų (ABTĮ 146 str.), tinkamai taikė materialiosios teisės normas (ABTĮ 147 str.), todėl naikinti teismo sprendimo nėra teisinio pagrindo.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 20. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2019 m. gegužės 23 d. įsakymo Nr. A-1786 „Dėl iniciatyvinės grupės gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti registravimo ir parašų rinkimo lapų išdavimo” 2 punkto, kuriame nustatyta apklausos teritorija – visa Kauno miesto savivaldybės teritorija, pagrįstumo ir teisėtumo.

21. Pirmosios instancijos teismas, išnagrinėjęs pareiškėjų skundo argumentus, atsakovo atsikirtimus į skundą, įvertinęs byloje surinktus įrodymus, nustatė, kad nėra faktinio ir teisinio pagrindo tenkinti pareiškėjų skundo reikalavimą, nes pareiškėjai neturi subjektinės teisės kreiptis į teismą dėl Įsakymo 2 dalies, kuria nustatyta apklausos teritorija, panaikinimo, kadangi tokią teisę turi tik Įsakymo 1 punktu įregistruota iniciatyvinė grupė gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti, kuriai šis administracinis aktas ir sukėlė teisines pasekmes. Pirmosios instancijos teismas konstatavo, jog nors Įsakymo motyvai dėl apklausos teritorijos nustatymo negali būti pripažinti teisiškai reikšmingu faktiniu pagrindimu Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies, Vietos savivaldos įstatymo 39 straipsnio prasme, tačiau dėl šio pažeidimo nenustatytas pagrindas tenkinti pareiškėjų skundą.

22. Pareiškėjai apeliaciniame skunde prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą, nes nesutinka su pirmosios instancijos teismo motyvais, dėl kurių netenkinti skundo reikalavimai, akcentuoja, jog pirmosios instancijos teismas, konstatuodamas pareiškėjų subjektinės teisės nebuvimą, paneigė fundamentalią konstitucinę asmenų teisę kreiptis į teismą.

23. Teisėjų kolegija, nagrinėdama pareiškėjų apeliacinio skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą (ABTĮ 140 str. 1 d.), pirmiausia pažymi, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnyje, ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje yra numatyta kiekvieno suinteresuoto subjekto teisė įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Tačiau Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą buvo akcentuota, jog minėtose nuostatose įtvirtinta asmens teisė kreiptis į teismą nėra absoliuti. Nurodyta asmens procesinė teisė kreiptis į teismą priklauso nuo procesinio pobūdžio aplinkybių – nuo teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015 ir kt.).

24. Taigi vienas iš reikalavimų, įgyvendinant teisę kreiptis į administracinį teismą, yra suinteresuoto asmens kreipimasis dėl teisės ar įstatymų saugomo intereso pažeidimo. Suinteresuoto asmens teisė kreiptis į teismą nereiškia teisės reikalauti ginti nuo pažeidimų bet kieno teisę, o reiškia galimybę kreiptis į teismą tik dėl to, kad būtų apginta jo (pareiškėjo) subjektinė teisė ar įstatymų saugomas interesas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. spalio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-1157/2009; 2015 m. lapkričio 17 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1238-552/2015; 2016 m. vasario 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-306-492/2016; 2017 m. sausio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-573-502/2017 ir kt.). Teismas, nagrinėdamas administracines bylas, privalo nustatyti, kuo pasireiškia pareiškėjo nurodytas pažeidimas, t. y. kiekvienu konkrečiu atveju nustatyti, ar asmuo, kuris kreipėsi dėl pažeistos teisės (intereso) gynimo, turi jo nurodytas teises (įstatymų saugomus interesus), ar šios teisės (interesai) objektyviai yra pažeistos asmens nurodytu būdu. Tik nustatęs nurodytas aplinkybes teismas gali apginti pareiškėjo teises vienu iš ABTĮ 88 straipsnio 2–4 punktuose numatytų būdų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. lapkričio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-78-624/2016; 2016 m. gruodžio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-941-602/2016; 2017 m. balandžio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-286-552/2017; 2017 m. sausio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-573-502/2017 ir kt.).

25. Ginčo santykius reglamentuoja Vietos savivaldos įstatymas (redakcija, galiojusi nuo 2019 m. kovo 15 d. iki 2019 m. liepos 1 d.).

26. Pagal minėto įstatymo 39 straipsnį apklausa gali būti surengta visoje savivaldybės teritorijoje, seniūnijos (kelių seniūnijų) aptarnaujamoje teritorijoje (aptarnaujamose teritorijose) ar jos (jų) dalyse arba gyvenamosios vietovės teritorijoje ar jos dalyje. Apklausos teritorija parenkama atsižvelgiant į tai, kokios teritorijos gyventojams yra aktualūs apklausai teikiami klausimai. Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnis reglamentuoja gyventojų apklausos paskelbimo iniciatyvos teisės įgyvendinimo tvarką. Apklausos paskelbimo iniciatyvos teisę gyventojai įgyvendina tiesiogiai. Šiam tikslui sudaroma iniciatyvinė grupė iš ne mažiau kaip 10 gyventojų, turinčių teisę rinkti savivaldybės tarybą. Grupės atstovas pateikia savivaldybės administracijos direktoriui prašymą įregistruoti iniciatyvinę grupę (1 d.). Iniciatyvinės grupės prašyme turi būti nurodyta: preliminarus arba galutinis apklausai teikiamo (teikiamų) klausimo (klausimų) tekstas, siūlomas apklausos būdas ir iniciatyvinės grupės atstovas (atstovai). Be to, iniciatyvinės grupės prašyme gali būti pasiūlyta apklausos teritorija. Prašymą pasirašo visi iniciatyvinės grupės nariai (2 d.). Jeigu iniciatyvinės grupės prašyme pažymima, kad apklausai teikiamo (teikiamų) klausimo (klausimų) tekstas yra preliminarus, grupės atstovo (atstovų) prašymu savivaldybės administracija suteikia reikalingą pagalbą rengiant galutinį apklausai teikiamo (teikiamų) klausimo (klausimų) tekstą. Galutinį klausimo (klausimų) tekstą pasirašo visi iniciatyvinės grupės nariai ir jis pateikiamas savivaldybės administracijos direktoriui (3 d.). Savivaldybės administracijos direktorius, gavęs iniciatyvinės grupės prašymą, ne vėliau kaip per 3 darbo dienas įregistruoja iniciatyvinę grupę ir ne vėliau kaip per 2 darbo dienas nuo jos įregistravimo išduoda vidaus reikalų ministro patvirtintos formos gyventojų parašų dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkimo lapus (4 d.).

27. Byloje nustatyta, pareiškėjai 2019 m. gegužės 20 d. pateikė prašymą Nr. 2019-05-20 (I t., b. l. 9–10) įregistruoti apklausos paskelbimo iniciatyvinę grupę, kurią sudaro dešimt gyventojų, turinčių teisę rinkti savivaldybės tarybą. Prašyme buvo nurodytas apklausai teikiamo klausimo tekstas, apklausos teritorija – Kauno miesto (duomenys neskelbtini) rinkimų apylinkės, apklausos būdas. Administracijos direktorius Įsakymu įregistravo iniciatyvinę grupę gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti: A. B., gyvenanti (duomenys neskelbtini); R. C., gyvenanti (duomenys neskelbtini); V. G., gyvenanti (duomenys neskelbtini); R. G., gyvenanti (duomenys neskelbtini); V. J., gyvenantis (duomenys neskelbtini); S. L., gyvenantis (duomenys neskelbtini); G. M., gyvenantis (duomenys neskelbtini); R. N., gyvenanti (duomenys neskelbtini); G. P., gyvenanti (duomenys neskelbtini); I. V., gyvenanti (duomenys neskelbtini) (1 p.) bei nustatė apklausos teritoriją – visą Kauno miesto savivaldybės teritoriją (2 p.).

28. Taigi Administracijos direktoriaus Įsakymu buvo įregistruota iniciatyvinė grupė (10 gyventojų, turinčių teisę rinkti savivaldybės tarybą) gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti bei nustatyta apklausos teritorija – visa Kauno miesto savivaldybės teritorija, atsižvelgiant į klausimo aktualumą visos Kauno miesto savivaldybės nuolatiniams gyventojams.

29. Teisėjų kolegija, atsižvelgusi į šioje nutartyje aptartą teisinį reglamentavimą ir susiklosčiusią teisinę situaciją, prieina prie išvados, jog Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio 2 dalyje vartojamo žodžių junginio „gali būti pasiūlyta“ lingvistinis aiškinimas suponuoja tai, kad iniciatyvinės grupės pasiūlymas dėl apklausos teritorijos nėra privalomas sprendimą priimančiam asmeniui. Aptartos teisės normos turinys leidžia teigti, kad gavęs iniciatyvinės grupės pasiūlymą dėl apklausos teritorijos, Administracijos direktorius turi diskreciją į jį atsižvelgti arba neatsižvelgti, t. y. teisė ir pareiga nuspręsti dėl apklausos teritorijos dydžio priklauso išimtinai sprendimą priimančiam subjektui. Taigi sutiktina su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Administracijos direktorius, Įsakymo 2 punktu nustatęs apklausos teritoriją, neviršijo viešojo administravimo subjekto įgaliojimų ribų.

30. Vertinant pareiškėjo apeliacinio skundo argumentus, susijusius su iniciatyvinės grupės teisiniu statusu, jos teisėmis ir pareigomis, primintina, kad teismas, nagrinėdamas administracines bylas, privalo nustatyti, kuo pasireiškia pareiškėjo nurodytas pažeidimas, t. y. kiekvienu konkrečiu atveju nustatyti, ar asmuo, kuris kreipėsi dėl pažeistos teisės (intereso) gynimo, turi jo nurodytas teises (įstatymų saugomus interesus), ar šios teisės (interesai) objektyviai yra pažeistos asmens nurodytu būdu. Įsakymo 2 punktu įtvirtinta apklausos teritorija – visa Kauno miesto savivaldybės teritorija – teisines pasekmes sukelia tik Įsakymo 1 punktu įregistruotai iniciatyvinei grupei, t. y. būtent Įsakymo 1 punkte nurodytiems asmenims (10 gyventojų, turinčių teisę rinkti savivaldybės tarybą), kurie gyventojų parašus dėl reikalavimo paskelbti apklausą privalo rinkti visoje Kauno miesto savivaldybės teritorijoje.

Pareiškėjų teiginys, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, jog pareiškėjų, pateikusių skundą teismui, skaičius šioje byloje neatitinka minimalaus asmenų skaičiaus reikalavimo, imperatyviai nurodyto Vietos savivaldos įstatymo 41 straipsnio 1 dalyje, yra susijęs tik su iniciatyvinės grupės įregistravimu, kaip iniciatyvos realizavimo instrumentu, atmestinas kaip neteisingas. Teisėjų kolegija konstatuoja, kad anksčiau kilusi abejonė vienam iš 10 iniciatyvinės grupės narių išnyko, todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, jog pareiškėjai (9 asmenys) šioje administracinėje byloje nėra Įsakymo 1 punktu įregistruota iniciatyvinė grupė gyventojų parašams dėl reikalavimo paskelbti apklausą rinkti, kurios teisėms ir pareigoms bei teisėtiems interesams, jų pasikeitimui turi įtakos Įsakymo 2 punktu nustatyta apklausos teritorija.

Tokios pozicijos panašioje situacijoje laikėsi ir Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2008 m. vasario 25 d. sprendime nutraukęs jau pradėtą teiseną byloje. Konstitucinis Teismas šiame sprendime nurodė, kad į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti Vertybinių popierių rinkos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2006 m. birželio 22 d. redakcija) atitiktį Konstitucijai kreipėsi 75 Seimo nariai. Iš Seimo 2007 m. sausio 18 d. posėdžio, kuriame buvo priimtas Vertybinių popierių įstatymas, stenogramos matyti, kad už Vertybinių popierių įstatymo, kurio 37 straipsnyje įtvirtintas teisinis reguliavimas, kaip konstatuota šiame Konstitucinio Teismo sprendime, iš esmės yra analogiškas teisiniam reguliavimui, įtvirtintam Vertybinių popierių rinkos įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje (2006 m. birželio 22 d. redakcija), priėmimą balsavo net 51 Seimo narys iš Seimo narių grupės, paprašiusios Konstitucinį Teismą ištirti Vertybinių popierių rinkos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2006 m. birželio 22 d. redakcija) atitiktį Konstitucijai.

Teismas konstatavo, jog tai, kad 51 Seimo narys, suabejojęs atitinkamos įstatymo nuostatos atitiktimi Konstitucijai, vėliau balsavo už kitame įstatyme įtvirtintą iš esmės analogišką nuostatą, suteikia pagrindą manyti, kad šiems Seimo nariams anksčiau kilusi abejonė dėl pareiškėjo – Seimo narių grupės ginčijamos įstatymo nuostatos atitikties Konstitucijai išnyko, <...>, pradėtą teiseną byloje nutraukė.

31. Kiti pareiškėjų apeliacinio skundo argumentai, susiję su po Įsakymo priėmimo pasikeitusiu teisiniu reglamentavimu, šioje byloje atlikto teisinio vertinimo nekeičia, todėl teisėjų kolegija plačiau dėl jų nepasisako.

32. Pareiškėjai apeliaciniame skunde prašo priteisti patirtas bylinėjimosi išlaidas. ABTĮ 40 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta proceso šalies, kurios naudai priimtas sprendimas, teisė gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Kadangi pareiškėjų apeliacinis skundas netenkinamas, t. y. sprendimas priimtas ne jų naudai, tai nėra jokio pagrindo priteisti ir bylinėjimosi išlaidas, patirtas apeliacinės instancijos teisme.

33. Apibendrindama šioje nutartyje aptartas bylos faktines ir teisines aplinkybes, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas iš esmės tinkamai ir laikydamasis ABTĮ reikalavimų įvertino pagal vidinį įsitikinimą, pagrįstą visapusišku, pilnutiniu ir objektyviu visų bylos aplinkybių viseto išnagrinėjimu byloje surinktus įrodymus bei nustatė teisiškai reikšmingas aplinkybes, teisingai taikė teisės normas ir priėmė pagrįstą bei teisingą procesinį sprendimą, kurį keisti ar naikinti apeliaciniame skunde nurodytais motyvais nėra jokio pagrindo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjų R. N. (N.), R. G., S. L., G. P., I. V., R. C., G. M., V. J., V.G. apeliacinį skundą atmesti.

Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2019 m. lapkričio 27 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Rytis Krasauskas

Ramutė Ruškytė