2013-12-12 Nr. AB-9877-3-61-3-02937-2012-9 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A261-1683/2013

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02937-2012-9

Procesinio sprendimo kategorija: 17.2.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. gruodžio 12 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (pranešėjas), Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas) ir Dalios Višinskienės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. kovo 4 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą su pareiškimu (b. l. 1–6), prašydamas:

1) ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir atsakovas, Taryba) 2011 m. gruodžio 14 d. sprendimu Nr. 1-354 patvirtintų Statinių tinkamos priežiūros taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 7.1, 7.3, 7.4, 7.5 punktai atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir Viešojo administravimo įstatymas) 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto bei 6 straipsnio 2 dalies nuostatas;

2) ištyrus, kad Taisyklių 7.1, 7.3, 7.4, 7.5 punktai neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto bei 6 straipsnio 2 dalies nuostatų, jas panaikinti.

Nurodė, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos patvirtintų Taisyklių ginčijamuose 7.1, 7.3, 7.4, 7.5 punktuose be teisinio pagrindo išplečiamos statinių naudotojų ir bendrojo naudojimo objektų valdytojų pareigos statinių naudojimo ir priežiūros srityse.

Paaiškino, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. birželio 21 d. įsakymu Nr. D1-347 patvirtinto statybos techninio reglamento STR 1.12.07:2004 „Statinių techninės priežiūros taisyklės, kvalifikaciniai reikalavimai statinių techniniams prižiūrėtojams, statinių techninės priežiūros dokumentų formos bei jų pildymo ir saugojimo tvarkos aprašas“ (toliau – ir Techninės priežiūros aprašas) 3 punktas nustato, kad gyvenamųjų namų naudojimas ir priežiūra vykdoma pagal Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2002 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. 351 patvirtintą statybos techninį reglamentą STR 1.12.05:2010 „Privalomieji statinių (gyvenamųjų namų) naudojimo ir priežiūros reikalavimai“ (toliau – ir Privalomieji reikalavimai), kuriame detalizuojama Lietuvos Respublikos statybos įstatymo (toliau – ir Statybos įstatymas) 41 straipsnio 5 dalyje nustatyta statinio techninės priežiūros užtikrinimo ir vykdymo tvarka, tačiau jame nustatytas reglamentavimas nenustato Taisyklių 7.1, 7.3–7.5 punktuose nustatytų reikalavimų nei statinių naudotojams, nei bendrojo naudojimo objektų valdytojams.

Nurodė, kad butų ir kitų patalpų savininkų bendrosios nuosavybės administratoriaus, kaip bendrojo naudojimo objektų valdytojo, pareigas reglamentuoja Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas (toliau – ir Civilinis kodeksas, CK), Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 23 d. nutarimu Nr. 603 (nauja redakcija 2004 m. sausio 10 d., Žin., 2004, Nr. 5-94) patvirtinti Butų ir kitų patalpų savininkų bendrosios nuosavybės administravimo pavyzdiniai nuostatai (toliau – ir Pavyzdiniai nuostatai) bei jų pagrindu priimti savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtinti Butų ir kitų patalpų savininkų bendrosios nuosavybės administravimo nuostatai. Pažymėjo, kad nei Civilinis kodeksas, nei Pavyzdiniai nuostatai neįtvirtina Taisyklių 7.1, 7.3–7.5 punktuose nustatytų statinių naudotojų ir valdytojų pareigų. Pareiškėjas, remdamasis Civilinio kodekso 4.84 ir 4.85 straipsniais, teigė, kad sprendimus dėl namo atnaujinimo priemonių, nesusijusių su privalomaisiais statinių naudojimo ir priežiūros reikalavimais, gali priimti tik butų ir kitų patalpų savininkai balsų dauguma pagal Civilinio kodekso 4.85 straipsnyje nustatytą sprendimų priėmimo tvarką. Kadangi Taisyklių 7.1, 7.3–7.5 punktuose nustatyti reikalavimai statinių naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams nėra susiję su privalomaisiais statinių naudojimo ir priežiūros reikalavimais ir kai dėl Taisyklių 7.5 punkto reikalavimų nėra Civilinio kodekso 4.84 ir 4.85 straipsniuose nustatyta tvarka priimto administratoriaus ar butų ir kitų patalpų savininkų susirinkimo sprendimo, gali būti pažeidžiamos statinių naudotojo teisės, neteisėtai reikalaujant iš jų išlaidų kompensavimo.

Paaiškino, kad Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso (toliau – ATPK) 161 straipsnyje nustatyta atsakomybė už savivaldybės tarybos patvirtintų statinių tinkamos priežiūros taisyklių nesilaikymą turėtų būti taikoma tik už statinių techninės priežiūros reikalavimų nesilaikymą. Taryba Taisyklių 7.1, 7.3–7.5 punktuose, nustatydama pareigas statinių naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams, viršijo jai suteiktus įgaliojimus, nustatydama tokį teisinį reguliavimą, kuris nebuvo būtinas įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti ir neteisėtai Taisyklėse nustatė papildomus privalomus reikalavimus statinių naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams, už kurių nesilaikymą asmenys be teisėto įstatymuose nustatyto pagrindo gali būti traukiami administracinėn atsakomybėn už statinių tinkamos priežiūros taisyklių pažeidimą. Pabrėžė, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.

Pirmosios instancijos teismo posėdyje pareiškėjo atstovė paaiškino, kad Taisyklių 7.5 punkto reikalavimo dalis, įpareigojanti tvarkyti, valyti, remontuoti, dažyti ir prižiūrėti statinių fasadus galėtų būti įtvirtinta Švaros ir tvarkymo taisyklėse, tačiau ne šiose taisyklėse. Reikalavimas statinio naudotojus ir bendrojo naudojimo objektų valdytojus nuvalyti ar uždažyti grafičius, užtikrinti estetiškai tvarkingą fasadų išvaizdą yra neteisėtas, nes tai turi sutvarkyti grafičių piešėjai, o ne perkeliama našta sutvarkyti pastatą statinio naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba atsiliepime į pareiškėjo pareiškimą (b. l. 24–28) prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Nesutiko su pareiškėjo teiginiais, kad ginčijami Taisyklių punktai pažeidžia Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 6 straipsnio 2 dalies nuostatas. Paaiškino, kad Taisyklės buvo priimtos vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto, 6 straipsnio 21 dalies, 16 straipsnio 2 dalies 36 punkto, ATPK 5, 158 ir 161 straipsnių nuostatomis.

Nesutiko su pareiškėjo teiginiais, kad savivaldybės kompetencija, atliekant statinių naudojimo priežiūrą, apsiriboja tik statybos technine priežiūra. Atsakomybė už statinių techninės priežiūros pažeidimą kyla pagal ATPK 1893 straipsnį ir taikoma remiantis Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 30-1928 patvirtintomis Statinių naudojimo priežiūros taisyklėmis. Pažymėjo, kad įgyvendinant savivaldybei teisės aktų priskirtą kompetenciją statinių naudojimo priežiūros srityje plačiąja prasme, patvirtinus taisykles, užtraukiančias atsakomybę pagal ATPK 1893 straipsnį, ir nepatvirtinus taisyklių, kurių pažeidimas užtrauktų atsakomybę pagal ATPK 158 ir 161 straipsnius, tiek ATPK 5 straipsnis, tiek 158 ir 161 straipsniai liktų neįgyvendinti.

Paaiškino, kad Taisyklių 7.1 ir 7.3–7.4 punktai priimti, įvertinus Tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimu Nr. 1-326 patvirtintų Tvarkymo ir švaros taisyklių 15.4 ir 7.3 punktus ir Tarybos 2011 m. kovo 16 d. sprendimu Nr. 1-2068 patvirtintų Išorinės reklamos įrengimo taisyklių 12 ir 13 punktus, siekiant apsaugoti asmenis ir jų turtą nuo galimos žalos. Taisyklių 7.5 punktas yra prevencinė priemonė tiek grafičius be leidimo ir nenustatytoje vietoje piešiantiems asmenims, tiek statinių savininkams ir/ar naudotojams. Ši nuostata priimta įvertinus Tvarkymo ir švaros taisyklių 15.4 punkto nuostatas. Pažymėjo, kad Taisyklės, priimtos vadovaujantis atitinkamais teisės aktais, yra privalomos ir patenka į Civilinio kodekso 4.83 straipsnio 4 dalies reguliavimo sritį, todėl teigia priešingai nei pareiškėjas, kad Taisyklių 7.1, 7.3–7.5 punktuose nustatyti reikalavimai statinių naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams yra susiję su privalomaisiais statinių naudojimo ir priežiūros reikalavimais.

Atsakovo atstovė pirmosios instancijos teismo posėdyje paaiškino, kad, priimant Taisykles, nebuvo nurodyti visi teisės aktai, kuriuos įgyvendinant jos priimtos. Paaiškino, kad šios Taisyklės yra prevencinės, kurios ateityje dar bus tobulinamos.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. kovo 4 d. sprendimu (b. l. 45–55) pareiškėjo pareiškimą patenkino. Pripažino Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. gruodžio 14 d. sprendimu Nr. 1-354 patvirtintų Statinių tinkamos priežiūros taisyklių 7.1, 7.3, 7.4, 7.5 punktus prieštaraujančiais Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir 6 straipsnio 2 daliai ir juos panaikino. Įpareigojo Vilniaus miesto savivaldybę, įsiteisėjus teismo sprendimui, paskelbti jį vietos spaudoje.

Teismas nustatė, kad Taryba ginčijamų Taisyklių 7.1 punkte nustatė, jog statinio naudotojas, bendrojo naudojimo objektų valdytojas, privalo „nuimti ir nuvalyti skelbimus nuo naudojamų ar administruojamų statinių ar jų dalių (sienų, durų, langų ir kt.)“; 7.3 punkte – „neleisti įrengti išorinės reklamos, jei nepateikiamas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos išduotas ir galiojantis leidimas įrengti išorinę reklamą“; 7.4 punkte – „nedelsiant informuoti Vilniaus miesto savivaldybės administraciją, jei asmenys įrengia išorinę reklamą, nepateikę Vilniaus miesto savivaldybės administracijos išduoto ir galiojančio leidimo įrengti išorinę reklamą“; 7.5 punkte – „tvarkyti, valyti, remontuoti, dažyti ir prižiūrėti statinių fasadus, nuvalyti ar uždažyti grafičius, užtikrinti estetiškai tvarkingą fasadų išvaizdą“.

Taisyklių preambulėje nurodyta, kad jos priimtos vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktu (2010 m. balandžio 20 d. redakcija, Žin., 2010, Nr. 51-2480), kuriame prie išimtinės savivaldybės tarybos kompetencijos priskirtinas ir taisyklių, už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė, ir kitų taisyklių tvirtinimas. Išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija – Konstitucijos ir įstatymų nustatyta kompetencija, kurios negali perimti, kištis į ją, įgyvendinti jokia kita savivaldybės institucija. Savivaldybės taryba negali atsisakyti savo išimtinės kompetencijos ar perduoti ją kitoms savivaldybės institucijoms (Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 9 p.). Kad savivaldybė šią išimtinę kompetenciją galėtų įgyvendinti, jai turi būti įstatymu suteikta kompetencija. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda (1–12 punktai). Vietos savivaldos institucijų veikloje turi būti paisoma visų Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, taip pat teisėtumo principo, nustatančio, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktą savivaldybės savarankiškąsias funkcijas atlieka pagal Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus bendruomenei ir šios interesais. Įgyvendindamos šias funkcijas, savivaldybės turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už savarankiškųjų funkcijų atlikimą. Įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai nustatyta įstatymuose, nustatoma ir kituose teisės aktuose. Prie savarankiškųjų savivaldybės funkcijų Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 21 punktas priskiria ir statinių naudojimo priežiūrą įstatymų nustatyta tvarka.

Taigi, savivaldybė įgyvendina savarankiškąsias savivaldybių funkcijas pagal Konstitucijos ir/ar įstatymų jai suteiktą kompetenciją, laikydamasi visų Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, tačiau nė viena iš funkcijų nereiškia absoliutaus savivaldybių savarankiškumo atitinkamoje srityje, o priimami sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.

Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, reiškiantis, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus, kartu šio punkto nuostata nustato, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais, o 6 straipsnio 2 dalis nustato, kad viešojo administravimo institucijos turi teisę priimti norminius administracinius aktus, reikalingus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti.

Pagrindinis ir aukščiausią teisinę galią turintis teisės aktas, formuluojant statinių priežiūros reikalavimus statinių naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams, yra Statybos įstatymas, kurio 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad jis, be kita ko, reguliuoja ir statinių naudojimo ir priežiūros, nugriovimo ir visos šios veiklos priežiūros tvarką, statybos dalyvių, viešojo administravimo subjektų, statinių savininkų (ar naudotojų) ir kitų juridinių ir fizinių asmenų veiklos šioje srityje principus ir atsakomybę.

Statinių naudotojų pareigos, prižiūrint statinį, įtvirtintos Statybos įstatymo 40 straipsnyje, kurio 1 dalyje nustatyta, kad „statinių naudotojai privalo:

1) naudoti statinį (jo patalpas) pagal paskirtį, išskyrus Vyriausybės nustatytus atvejus ir tvarką;

3) laikytis normatyviniuose statybos techniniuose dokumentuose ar normatyviniuose statinio saugos ir paskirties dokumentuose nustatytų statinio naudojimo ir priežiūros reikalavimų, kad būtų išlaikytos statinio (jo dalių, inžinerinių sistemų) savybės, atitinkančios esminius statinio reikalavimus pagal šio įstatymo 4 straipsnį;

4) šio ir kitų įstatymų nustatyta tvarka organizuoti ir (ar) atlikti statinio techninę priežiūrą;

5) suremontuoti, rekonstruoti arba nugriauti statinius, jeigu tolesnis jų naudojimas kelia pavojų žmonių gyvybei, sveikatai ar aplinkai;

6) leisti statinių naudojimo priežiūrą atliekančių viešojo administravimo subjektų pareigūnams, atliekantiems savo funkcijas, įstatymų nustatyta tvarka patekti į naudojamą statinį, butą ir kitas gyvenamąsias patalpas ir apžiūrėti juos; pateikti šiems pareigūnams su statinio, buto ir kitų gyvenamųjų patalpų naudojimu ir jų technine priežiūra susijusius dokumentus“.

Esminiai statinio reikalavimai įtvirtinti Statybos įstatymo 4 straipsnyje. Minėto straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „statinys (jo dalis) turi būti suprojektuotas ir pastatytas iš tokių statybos produktų, kurių savybės per ekonomiškai pagrįstą statinio naudojimo trukmę užtikrintų šiuos esminius statinio reikalavimus:

1) mechaninio atsparumo ir pastovumo, t. y. kad apkrovos, galinčios statinį veikti statybos ir naudojimo metu, nesukeltų šių pasekmių: viso statinio ar jo dalies griūties, didesnių deformacijų nei leistinos, žalos kitoms statinio dalims, įrenginiams ar sumontuotai įrangai; žalos dėl aplinkybių, kurių be didelių sunkumų ir išlaidų galima išvengti ar jas apriboti (sprogimas, smūgis, perkrova, žmonių padarytos klaidos);

2) gaisrinės saugos, t. y. kad kilus gaisrui statinio laikančiosios konstrukcijos tam tikrą laiką galėtų išlaikyti jas veikusias ir dėl gaisro atsiradusias apkrovas; būtų apribota: gaisro kilimo galimybė ir ugnies bei dūmų plitimas statinyje, gaisro išplitimas į gretimus statinius; statinyje esantys žmonės galėtų saugiai išeiti iš jo ar būtų galima juos išgelbėti kitomis priemonėmis; veiktų žmonių įspėjimo ir gaisro gesinimo sistemos; gelbėtojai (ugniagesiai) galėtų saugiai dirbti;

3) higienos, sveikatos ir aplinkos apsaugos, t. y. kad būtų nepažeistos statinyje ar prie jo esančių žmonių higienos sąlygos ir nekiltų grėsmė žmonių sveikatai dėl šių priežasčių: kenksmingų dujų išsiskyrimo, pavojingų kietųjų dalelių ar dujų atsiradimo ore, pavojingos spinduliuotės, vandens ar dirvožemio taršos, nuotėkų, dūmų, kietųjų ar skystųjų atliekų netinkamo šalinimo, statinių konstrukcijų ar statinių vidaus drėgmės;

4) saugaus naudojimo, t. y. kad statinį naudojant ar prižiūrint būtų išvengta nelaimingų atsitikimų (paslydimo, kritimo, susidūrimo, nudegimo, sužeidimo ar sužalojimo elektros srove, sprogimo) rizikos;

5) apsaugos nuo triukšmo, t. y. kad statinyje ar prie jo būnančių žmonių girdimas triukšmas nekeltų grėsmės jų sveikatai, leistų miegoti, ilsėtis bei dirbti normaliomis sąlygomis;

6) energijos taupymo ir šilumos išsaugojimo, t. y. kad naudojamas šiluminės energijos kiekis, atsižvelgiant į vietovės klimato sąlygas ir gyventojų poreikius, nebūtų didesnis už reikiamą (t. y. apskaičiuotą pagal higienos normų ir pastato ar jo patalpų paskirties reikalavimus)“. Statybos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „šio straipsnio 1 dalyje išvardytus esminius statinio reikalavimus (vieną, kelis ar visus) ir statinio techninius parametrus pagal statinių ar statybos produktų charakteristikų lygius ir klases nustato pagal Vyriausybės nustatytą kompetenciją Vyriausybės įgaliotų institucijų teisės aktai“, o 3 dalyje nustatyta, kad „statinių klasifikavimą pagal jų naudojimo paskirtį, naujų nekilnojamojo turto kadastro objektų formavimo (kaip atskirus nekilnojamojo turto objektus suformuojant patalpas statinyje, statinius ir (ar) patalpas padalijant, atidalijant, sujungiant, perdalijant) tvarką nustato Vyriausybės įgaliota institucija“.

Pagal Statybos įstatymo 41 straipsnio 5 dalį statinio techninę priežiūrą sudaro: nuolatinis statinio būklės stebėjimas (nustatant vizualiai pastebimus statinio būklės pokyčius statinio naudojimo metu), statinio periodinės ir specializuotos apžiūros (nustatant statinio techninės būklės pokyčius per tam tikrą laiką arba kitais atvejais, jeigu tokios apžiūros nustatytos šio įstatymo 41 straipsnio 4 dalyje nurodytose taisyklėse), pastebėtų statinio būklės defektų šalinimas, remonto (paprastojo arba kapitalinio) organizavimas (1–4 punktai).

Statybos įstatymo 2 straipsnio 74 dalyje nustatyta, kad „statinio priežiūra – šio ir kitų įstatymų bei kitų teisės aktų nustatytų techninių, organizacinių ir viešojo administravimo priemonių visuma, vykdant statinio techninę priežiūrą ir statinio naudojimo priežiūrą“.

Statybos įstatymo 42 straipsnio 1 dalies 2 punkte nustatyta, kad „susisiekimo komunikacijų ir su jomis susijusių kitų inžinerinių statinių, taip pat hidrotechnikos statinių Baltijos jūroje ir vidaus vandens telkiniuose priežiūrą atlieka Susisiekimo ministerija ir (ar) jos įgaliotos organizacijos (išskyrus susisiekimo komunikacijas, kurios nepriklauso jos valdymo sričiai) pagal Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos patvirtintą sąrašą“, 3 punkte nurodyta, kad „savivaldybių administracijos atlieka gyvenamųjų namų ir kitų statinių, kurie nenurodyti Statybos įstatymo 42 straipsnio 1 dalies 2 punkte, naudojimo priežiūrą“. To paties straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad statinių naudojimo priežiūrą atliekantys viešojo administravimo subjektai tikrina, kaip statinių naudotojai vykdo šio įstatymo ir kitų įstatymų bei teisės aktų nustatytus statinių techninės priežiūros ir naudojimo bei statinių saugos reikalavimus.

Statybos įstatymo 42 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad viešojo administravimo subjektas, atliekantis statinio naudojimo priežiūrą, turi teisę: „Administracinių teisės pažeidimų kodekso nustatytais atvejais ir tvarka surašyti administracinių teisės pažeidimų protokolus, nagrinėti administracinių teisės pažeidimų bylas ir skirti administracines nuobaudas arba teikti administracinių teisės pažeidimų bylas teismui“ (4 dalis); „savo funkcijoms atlikti netrukdomai patekti į naudojamą statinį, išskyrus butus ir kitas gyvenamąsias patalpas, apžiūrėti jį, gauti su statinio naudojimu ir jo technine priežiūra susijusius dokumentus“ (5 dalis).

Statinių naudojimo priežiūros atlikimo tvarką nustato Aplinkos ministerija (Statybos įstatymo 42 str. 6 d.). Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2010 m. rugsėjo 27 d. įsakyme Nr. D1-825, kuriuo patvirtintas statybos techninis reglamentas STR 1.12.08:2010 „Statinių naudojimo priežiūros tvarkos aprašas“ nurodyta, kad jis priimtas, vadovaujantis Statybos įstatymo 42 straipsnio 5 ir 6 dalimis, kuriose nustatyta, kad statinių naudojimo priežiūrą atliekantys subjektai informaciją apie statinių naudojimo priežiūros vykdymą Aplinkos ministerijos nustatyta tvarka teikia Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos (5 dalis), o statinių naudojimo priežiūros atlikimo tvarką nustato Aplinkos ministerija (6 dalis).

Šio Reglamento 1 punkte nustatyta, kad jis „nustato viešojo administravimo subjektų, išvardytų Lietuvos Respublikos statybos įstatymo (Žin., 1996, Nr. 32-788; 2001, Nr. 101-3597) 42 straipsnio 1 dalies 2 ir 3 punktuose, atliekamos statinių naudojimo priežiūros (toliau – ir priežiūra) tvarką, atliekant priežiūrą rengiamų statinių naudojimo priežiūros dokumentų formas ir informacijos apie atliktą Priežiūrą teikimo tvarką, taip pat patalpų ir pastatų paskirties keitimo ir naujų nekilnojamojo turto kadastro objektų formavimo reikalavimus“.

Minėto reglamento 7.2 punkte nustatyta, kad savivaldybių administracijos atlieka gyvenamųjų namų ir kitų statinių statinio naudojimo priežiūrą, išskyrus išvardytus šio Reglamento 7.1 punkte, kurių priežiūrą atlieka Susisiekimo ministerija ar jos įgaliotos institucijos. STR 1.12.08:2010 V dalyje nustatyta statinių naudojimo priežiūros organizavimo ir atlikimo tvarka. Minėto reglamento 9 punkte nustatyta, kad savivaldybių administracijos turi atlikti šių konkrečių statinių (jo dalių) priežiūrą vietoje: ypatingų statinių, kurių požymiai apibrėžti statybos techniniame reglamente STR 1.01.06:2010 „Ypatingi statiniai“ ir daugiabučių gyvenamųjų namų, kurių aukštingumas iki 5 aukštų imtinai, – ne rečiau kaip vieną kartą per metus (9.1 punktas); kitų, 9.1 punkte nenurodytų statinių, – priklausomai nuo turimų duomenų ar (ir) informacijos apie statinio techninę būklę ir įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų laikymąsi naudojant šį statinį (9.2 punktas).

Šio reglamento 10 punkte nustatyta, kad savivaldybių administracijos konkretaus statinio (jo dalies) priežiūrą vietoje gali atlikti dažniau, nei nurodyta šio reglamento 9 punkte, kai: tokį sprendimą priėmė pats šio Reglamento 7.2 punktuose nurodytas subjektas (savivaldybių administracijos). Šiame punkte nurodytas sprendimas įforminamas raštu savivaldybių administracijos įsakymu, potvarkiu, pavedimu ar kitu tvarkomuoju dokumentu, numatytu jo veiklos nuostatuose ar įsteigimo dokumentuose (10.1 punktas).

Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. birželio 21 d. įsakymu Nr. D1-347 patvirtinto Techninės priežiūros aprašo 1 punkte nustatyta, kad jis nustato gyvenamųjų ir negyvenamųjų pastatų ir kitų statinių, išskyrus energetikos objektus, taip pat statinius, kurių naudojimo priežiūrą vykdo Susisiekimo ministerija, techninės priežiūros reikalavimus, kvalifikacinius reikalavimus statinių techniniams prižiūrėtojams, šių statinių techninės priežiūros dokumentų formas bei jų pildymo ir saugojimo tvarką, o 2 punkte nustatyta, kad jis privalomas visiems statinių naudotojams bei techniniams prižiūrėtojams, kurių naudojami ar prižiūrimi statiniai patenka į 1 punkte nurodytas statinių grupes, kurioms techninės priežiūros reikalavimus nustato šis reglamentas. Techninės priežiūros aprašo 3 punktas apibrėžia tai, kad „gyvenamųjų namų naudojimas ir priežiūra vykdoma statybos techninio reglamento STR 1.12.05:2010 „Privalomieji statinių (gyvenamųjų namų) naudojimo ir priežiūros reikalavimai“ nustatyta tvarka“.

Aplinkos ministro 2002 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. 351 patvirtintų Privalomų reikalavimų 1 punktas nustato gyvenamųjų namų naudojimo ir priežiūros privalomuosius reikalavimus ir jų įgyvendinimo tvarką, o 2 punktas nustato, kad jis privalomas gyvenamųjų namų naudotojams, techniniams prižiūrėtojams, savivaldybių administracijoms, vykdančioms statinių naudojimo priežiūrą. Privalomų reikalavimų IV skirsnyje nustatyta privalomų reikalavimų visuma, kuri detalizuota 5 punkte: „5.1 punkte nustatyti reikalavimai išlaikyti gyvenamojo namo, jo dalių savybes, atitinkančias esminius statinio reikalavimus: 5.1.1 mechaninio atsparumo ir pastovumo; 5.1.2 gaisrinės saugos; 5.1.3 higienos, sveikatos ir aplinkos apsaugos; 5.1.4 saugaus naudojimo; 5.1.5 apsaugos nuo triukšmo; 5.1.6 energijos taupymo ir šilumos saugojimo“ ir 5.2 punkte „reikalavimai gyvenamąjį namą ir jo aplinką naudoti, prižiūrėti ir tvarkyti taip, kad patalpų naudojimas atitiktų paskirtį, nurodytą Nekilnojamojo turto registro duomenyse (5.2.1 punktas); būtų nepažeistos trečiųjų asmenų gyvenimo ir veiklos sąlygos (5.2.2 punktas)“. Kaip matyti iš 5 punkto nuostatų, jame privalomų reikalavimų visuma iš esmės suskirstyta į du atskirus pogrupius, t. y. reikalavimai išlaikyti gyvenamojo namo, jo dalių savybes, atitinkančias esminius statinio reikalavimus, ir reikalavimai gyvenamąjį namą ir jo aplinką naudoti, prižiūrėti ir tvarkyti taip, kad patalpų naudojimas atitiktų Nekilnojamojo turto registro duomenyse nurodytą paskirtį ir būtų nepažeistos trečiųjų asmenų gyvenimo ir veiklos sąlygos. Privalomųjų reikalavimų priede pateikiamas Daugiabučių namų techninės priežiūros pagrindinių darbų sąrašas, kuriame ginčijamuose Taisyklių punktuose nustatyti reikalavimai, t. y. skelbimų nuėmimas ir nuvalymas nuo naudojamų ar administruojamų statinių ar jų dalių, draudimas įrengti išorinę reklamą. Nuvalymas ar uždažymas grafičių, estetiškai tvarkingos fasadų išvaizdos užtikrinimas prie tokių darbų neįvardyti.

Statybos įstatymo 41 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad statinių techninės priežiūros taisykles ir kvalifikacinius reikalavimus statinio techniniam prižiūrėtojui nustato Vyriausybės įgaliotos institucijos, atsižvelgdamos į statinių paskirtį ir jų konstrukcijos sudėtingumą, o pagal to paties straipsnio 5 dalies nuostatas „statinio techninę priežiūrą sudaro: 1) nuolatinis statinio būklės stebėjimas, kurio tikslas – nustatyti vizualiai pastebimus statinio būklės pokyčius statinio naudojimo metu; 2) statinio periodinės ir specializuotos apžiūros, kurių tikslas – nustatyti statinio techninės būklės pokyčius per tam tikrą laiką arba kitais atvejais, jeigu tokios apžiūros numatytos šio įstatymo 41 straipsnio 4 dalyje nurodytose taisyklėse; 3) pastebėtų statinio būklės defektų šalinimas; 4) remonto (paprastojo arba kapitalinio) organizavimas“.

Įvertinęs aptartą teisinį reglamentavimą, t. y. Statybos įstatymo ir aplinkos ministro įsakymų nuostatas, teismas nustatė, kad jose nėra įtvirtintų tokių reikalavimų statinių naudotojams bei bendrojo naudojimo objektų valdytojams, kokie nustatyti ginčijamuose Taisyklių 7.1, 7.3–7.5 punktuose.

Atsakovas nurodė, kad Taisyklės, be kita ko, buvo priimtos vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto, 6 straipsnio 21 dalies, 16 straipsnio 2 dalies 36 punkto bei ATPK 5, 158 ir 161 straipsnių nuostatomis. Tarybos 2011 m. gruodžio 14 d. sprendimo Nr. 1-354, kuriuo patvirtintos Taisyklės, preambulėje nurodytas toks teisinis pagrindas: Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktas ir ATPK 5 straipsnio 2 dalis bei 161 straipsnis. Taigi, Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktas, 6 straipsnio 21 dalis ir ATPK 158 straipsniai nebuvo nurodyti. Tačiau, kaip nustatyta anksčiau ir dėl to byloje ginčo nėra, kad prie savivaldybių savarankiškų funkcijų yra priskirta ir statinių naudojimo priežiūra įstatymų nustatyta tvarka, todėl teisiškai nėra reikšminga, kad minėti teisės aktai nebuvo nurodyti, kaip teisinis pagrindas, priimant Taisykles.

ATPK 5 straipsnyje apibrėžti savivaldybių tarybų įgaliojimai priimti sprendimus ir savivaldybių administracijų direktorių įgaliojimai leisti įsakymus, už kurių pažeidimą numatoma administracinė atsakomybė, o šio straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „savivaldybių tarybos tvirtina taisykles (nuostatus), už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė pagal šio kodekso 424 straipsnio trečiąją dalį, 1245, 1246, 158, 161, 1611, 162, 166, 167, 185 straipsnius, 1851 straipsnio pirmąją dalį ir 2141 straipsnio trečiąją dalį“.

ATPK 161 straipsnyje reglamentuojamas miestų ir kitų gyvenamųjų vietovių tvarkymo ir švaros taisyklių pažeidimas, kurio 1 dalyje nustatyta, kad „savivaldybių tarybų patvirtintų miestų ir kitų gyvenamųjų vietovių tvarkymo ir švaros taisyklių pažeidimas, taip pat miestų ir gyvenamųjų vietovių statinių tinkamos priežiūros taisyklių nesilaikymas – užtraukia įspėjimą arba baudą iki dviejų tūkstančių litų“.

Iš ATPK 5 straipsnio nuostatų matyti, kad Tarybai suteikta kompetencija priimti sprendimus, už kuriuos nustatyta atsakomybė ir ATPK 158 straipsnyje. Nors tai ir nebuvo nurodyta kaip teisinis pagrindas, priimant skundžiamas Taisykles, tačiau atsakovas turi teisę priimti norminius teisės aktus dėl atsakomybės už gyvenamųjų ir bendrojo naudojimo patalpų naudojimo taisyklių pažeidimą, tačiau tokių taisyklių priėmimas savaime nesudaro pagrindo priimti tokių teisės aktų, kurie prieštarautų aukštesnės teisės galios norminiams teisės aktams.

Atsakovo argumentas, kad statinių techninę priežiūrą, kurios pažeidimas užtraukia administracinę atsakomybę pagal ATPK 1893 straipsnį, Vilniaus miesto savivaldybės administracijos specialistai atlieka vadovaudamiesi Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 30-1928 patvirtintomis Statinių naudojimo priežiūros taisyklėmis, vertintas kaip neturintis teisinės reikšmės, vertinant Taisyklių ginčijamų punktų teisėtumą, nes pačios savivaldybės tarybos priimtos taisyklės negali sukurti ar pakeisti aukštesnės galios teisės aktuose įtvirtintų įgalinimų, įgyvendinant statinių priežiūrą reglamentuojančius teisės aktus, t. y. Statybos įstatymą ir aplinkos ministro įsakymus.

Teismas nesutiko su atsakovo argumentais, kad tinkamai būtų įgyvendinta statinių naudojimo priežiūra plačiąja prasme, patvirtinus taisykles, pagal ATPK 1893 straipsnį užtraukiančias atsakomybę, jei nebūtų patvirtintos Taisyklės, liktų neįgyvendinti ATPK 158 ir 161 straipsniai, nes teisėkūros procese jokiam subjektui neleistina pažeisti konstitucinio įstatymo viršenybės principo ir veikti ultra vires. Savivaldybės taryba, kad tinkamai įgyvendintų jai suteiktas savarankiškas funkcijas statinių naudojimo priežiūros srityje, turi užtikrinti, kad jos priimami sprendimai atitiks įstatymų, reglamentuojančių šiuos santykius, reikalavimus ir Viešojo administravimo įstatymo reikalavimus.

Tarybos Tvarkymo ir švaros taisyklių 7.6 punkte nustatyta, kad asmenys tvarkomose teritorijose privalo „nuimti ir nuvalyti skelbimus nuo medžių, stulpų, tvorų, suoliukų, šiukšlių dėžių, kelio ženklų, šviesoforų, informacinių nuorodų, skulptūrų, paminklų, atminimo lentų ir su jais susijusių įrenginių“, o 15.4 punkte „draudžiama tvirtinti skelbimus ant medžių, krūmų, kelio ženklų, šviesoforų, informacinių nuorodų, skulptūrų, paminklų, atminimo lentų ir su jais susijusių įrenginių, stulpų, pastatų ir statinių bei kitose šiam tikslui nenumatytose vietose“. Tvarkymo ir švaros taisyklėse nustatyti bendrieji ir specialieji kelių, gatvių, žemės sklypų ir kitų teritorijų tvarkymo ir švaros, taip pat renginių organizavimo ir tvarkos juose reikalavimai. Tačiau, kaip minėta anksčiau, pačios savivaldybės tarybos sprendimai negali paneigti įstatymo viršenybės principo ir sukurti tokių nuostatų, kurios jį pažeistų. Atmesti atsakovo argumentai, kad Taryba, priimdama Taisyklių 7.1 punktą, stengėsi apsaugoti asmenis bei jų turtą nuo galimos žalos, nes tai neatitinka įstatymo viršenybės principo reikalavimų.

Teismas taip pat nesutiko su atsakovo vertinimu, kad Taisyklių 7.3 ir 7.4 punktai buvo priimti, stengiantis apsaugoti asmenų teisėtus interesus ir jų turtą nuo žalos padarymo, įgyvendinant ATPK 2141 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą administracinę atsakomybę už savivaldybių tarybų patvirtintų išorinės reklamos įrengimo taisyklių nesilaikymą. Pagal Tarybos 2011 m. kovo 16 d. sprendimu Nr. 1-2068 patvirtintų Išorinės reklamos įrengimo taisyklių (bylai aktuali originali redakcija) 2 punktą jos nustato pagrindinius išorinės reklamos įrengimo, eksploatavimo ir išardymo reikalavimus. Šios taisyklės galioja visoje Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje, reglamentuoja išorinės reklamos įrengimo, leidimų įrengti išorinę reklamą išdavimo ir galiojimo tvarką, išorinės reklamos kontrolę, kurių privalo laikytis visi fiziniai ir juridiniai asmenys. Pagal Išorinės reklamos įrengimo taisyklių 4 punktą leidimas įrengti išorinę reklamą – savivaldybės administracijos direktoriaus ar jo įgalioto asmens išduotas leidimas, suteikiantis teisę leidime nurodytomis sąlygomis įrengti, eksploatuoti ir/ar skleisti išorinę reklamą. Šių taisyklių 12 punkte nustatyta, kad savivaldybės teritorijoje galima įrengti, eksploatuoti ir (ar) skleisti išorinę reklamą tik turint galiojantį leidimą įrengti išorinę reklamą ir nustatyta tvarka patikrintą ir patvirtintą reklamos projektą, o taisyklių nustatytais atvejais ir išorinės reklamos vaizdo pakeitimo projektą, o 13.1 punkte nustatyta, kad draudžiama skleisti išorinę reklamą neturint leidimo įrengti išorinę reklamą, patikrinto ir patvirtinto reklamos projekto ar kito taisyklių 12 punkte nurodyto dokumento arba pasibaigus šių dokumentų galiojimo laikui.

Taigi, Taisyklių 7.3 ir 7.4 punkte nustatytas įpareigojimas statinio naudotojui ar bendrojo naudojimo objektų valdytojui, kai identiškos nuostatos, reglamentuojančios reikalavimus išorinei reklamai jau yra įtvirtintos, kurių privalo laikytis visi fiziniai ir juridiniai asmenys, rodo, kad toks įpareigojimas yra perteklinis ir neturintis teisinio pagrindo statinio naudotojui ar bendrojo naudojimo objektų valdytojui vykdyti Taisyklių 7.3 ir 7.4 punktuose nustatytus privalomus įpareigojimus. Pagal Išorinės reklamos įrengimo taisyklių 3.1 punktą šios taisyklės nereglamentuoja išorinei reklamai skleisti skirtų statinių įrengimo, kai jų įrengimą nustato Lietuvos Respublikos statybos įstatymas ir kiti norminiai teisės aktai, reglamentuojantys statybą. Statybos įstatyme ir anksčiau aptartuose aplinkos ministro įsakymuose, reglamentuojančiuose statinių tinkamos priežiūros reikalavimus, nėra nuostatų, įgalinančių nustatyti Taisyklių 7.3 ir 7.4 punkte įpareigojimus statinio naudotojui ar bendrojo naudojimo objektų valdytojui. Atsakovas ir teismo posėdyje nepaaiškino, kokį teisės aktą įgyvendindamas jis priėmė Taisyklių 7.3 ir 7.4 punktus. Pačios Tarybos priimtos Išorinės reklamos įrengimo taisyklės negali išplėsti ar pakeisti Tarybai suteiktos kompetencijos, reglamentuojant statinių naudojimo priežiūros sritį. Negali būti laikomas teisėtas aktas (ar jo dalis), kuris grindžiamas tik prevenciniu siekiu apsaugoti asmenų teisėtus interesus ir jų turtą nuo žalos padarymo. Savivaldybės tarybai suteikti tik tokie įgaliojimai, priimant norminius teisės aktus, kurie reikalingi įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti.

Atsakovo teiginiai, kad ginčijamų Taisyklių 7.5 punktas įtvirtintas kaip prevencinė priemonė tiek grafičius be leidimo ir nenustatytoje vietoje piešiantiems asmenims, tiek statinių savininkams ir/ar naudotojams, teisiškai nereikšmingi, nes toks siekis, kaip minėta anksčiau, negali suteikti Tarybai tokių įgalinimų, kurie nenustatyti įstatyme ar jį įgyvendinančiame teisės akte, o Privalomų reikalavimų priede nurodytame Daugiabučių namų techninės priežiūros pagrindinių darbų sąraše nenurodytas reikalavimas nuvalyti ar uždažyti grafičius, užtikrinti estetiškai tvarkingą fasadų išvaizdą.

Civilinio kodekso 4.83 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad buto ir kitų patalpų savininkas (naudotojas) neprivalo apmokėti išlaidų, dėl kurių jis nėra davęs sutikimo ir kurios nesusijusios su įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytais privalomaisiais statinių naudojimo ir priežiūros reikalavimais arba dėl kurių nėra priimta administratoriaus ar butų ir kitų patalpų savininkų susirinkimo sprendimo šio kodekso 4.84 ir 4.85 straipsniuose nustatyta tvarka. Taigi, sprendimus dėl namo atnaujinimo priemonių, kurios nesusijusios su privalomaisiais statinių naudojimo ir priežiūros reikalavimais, gali priimti tik butų ir kitų patalpų savininkai balsų dauguma, pagal Civilinio kodekso 4.85 straipsnyje nustatytą sprendimų priėmimo tvarką. Teismas sutiko su pareiškėjo nuomone, kad Taisyklių 7.1, 7.3–7.5 punktuose įtvirtinti reikalavimai statinių naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams nėra susiję su privalomaisiais statinių naudojimo ir priežiūros reikalavimais ir, kai dėl Taisyklių 7.5 punkto reikalavimų nėra priimta Civilinio kodekso 4.84 ir 4.85 straipsniuose nustatyta tvarka administratoriaus ar butų ir kitų patalpų savininkų susirinkimo sprendimo, galimai būtų pažeidžiamos statinių naudotojo teisės, neteisėtai reikalaujant iš jų kompensuoti išlaidas. Išorinės reklamos įrengimo taisyklių 29 punkte nustatyta, kad išorinės reklamos įrengimo, eksploatavimo, skleidimo ir išardymo savivaldybės teritorijoje reikalavimų laikymosi kontrolę pagal kompetenciją atlieka savivaldybės administracijos direktoriaus įgalioti asmenys, o pagal Tvarkymo ir švaros taisyklių 48 punktą jų laikymosi kontrolę užtikrina savivaldybės administracijos ir Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato atsakingi pareigūnai. Taigi, už taisyklių kontrolę yra atsakingi savivaldybės administracijos ir Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato įgalioti asmenys, o šiuo atveju statinio naudotojui ar bendrojo naudojimo objektų valdytojui nepagrįstai iš esmės perduota ir kontrolės funkcija, vykdant Taisyklių 7.3 ir 7.4 punktuose nustatytus įpareigojimus.

Visos anksčiau išdėstytos aplinkybės patvirtina, kad Taisyklės priimtos, pažeidžiant įstatymo viršenybės principą. Atsakovo atstovė teismui konkrečiai nenurodė, kokiais įstatymais ar juos įgyvendinančiais teisės aktais remiantis buvo priimti ginčijami Taisyklių punktai, todėl teismas sutiko su pareiškėjo pareiškimu, kad minėti punktai prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto bei 6 straipsnio 2 dalies nuostatoms, todėl Taisyklių 7.1, 7.3, 7.4 ir 7.5 punktai turi būti panaikinti. Kaip nustatyta anksčiau, nei Konstitucija, nei Vietos savivaldos įstatymas, nei Statybos įstatymas ar anksčiau aptarti aplinkos ministro įsakymai tokios teisės Tarybai nesuteikia. Tik tuo atveju, jei aukštesnės galios norminiais teisės aktais, savivaldybei būtų suteikta tokia kompetencija, ji galėtų leisti norminius teisės aktus, reguliuojančius atitinkamus teisinius santykius.

Atsižvelgęs į tai, teismas padarė išvadą, kad viešojo administravimo subjektams suteikta teisė leisti norminius administracinius aktus pagal jiems suteiktus įgalinimus, reikalingus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti. Šiuo atveju atsakovas nepagrindė, kokį įstatymą ar kitą teisės aktą įgyvendindamas priėmė Taisyklių ginčijamus punktus. Savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto, t. y. savivaldybės tarybos, nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, taip pat teisėtumo principo. Taigi, viešojo administravimo subjektai savo veikloje privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus (Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 p.)

Pagal viešojoje teisėje galiojantį teisėtumo principą, viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik neviršijant įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribų, o veikimas viršijant kompetencijos ribas, yra pagrindas ginčijamus Taisyklių punktus pripažinti neteisėtais. Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas taip pat yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).

Teismas, remdamasis išdėstytomis aplinkybėmis, konstatavo, kad Taryba, priimdama ginčijamus Taisyklių 7.1, 7.3, 7.4, 7.5 punktus, pažeidė Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 6 straipsnio 2 dalies reikalavimus, o pripažinus prieštaraujančiais, šie Taisyklių punktai panaikinti.

III. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba (toliau – ir apeliantas) apeliaciniu skundu (b. l. 59-62) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. kovo 4 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo pareiškimą atmesti.

Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

1. Pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvuojamoji dalis neatitinka įstatyme numatytų reikalavimų teismo sprendimui: pirmosios instancijos teismas neteisingai nustatė ir kvalifikavo ginčo Taisyklėmis reglamentuojamus teisinius santykius, todėl nepagrįstai ginčui taikė statinių techninę priežiūrą reglamentuojančius teisės aktus.

2. Pareiškėjo šioje byloje ginčijamos Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. gruodžio 14 d. sprendimu Nr. 1-354 patvirtintos Statinių tinkamos priežiūros taisyklės buvo priimtos be kita ko vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto, 6 straipsnio 21 dalies, 16 straipsnio 2 dalies 36 punkto, ATPK 5, 158 ir 161 straipsnių nuostatomis. Nesutinka su teismo išvada, kad atsakovas pažeidė Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punktą, įtvirtinantį įstatymų viršenybės principą, bei 6 straipsnio 2 dalį, numatančią, jog tik viešojo administravimo institucijos turi teisę priimti norminius administracinius aktus, reikalingus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti.

3. Skundžiamame sprendime pirmosios instancijos teismas itin plačiai analizavo teisės aktuose įtvirtintas statinių techninės priežiūros sąvokas, normas ir taisykles, tačiau visiškai nekreipė dėmesio į tai, kad statinių techninės priežiūros (kaip tai įtvirtinta Statybos įstatyme), nagrinėjamoje byloje ginčijamos Taisyklės nereglamentuoja. Pažymėtina, kad statinių techninės priežiūros tvarka, už kurios pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė ATPK 1893 straipsnio („Statinių techninės priežiūros taisyklių nesilaikymas“) pagrindu, yra įtvirtinta ne ginčijamose Taisyklėse, bet Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gruodžio 30 d.

įsakymu patvirtintose Statinių naudojimo priežiūros taisyklėse. Tuo tarpu šioje byloje buvo ginčijamos Taisyklių nuostatos, kurios įtvirtina reikalavimus ne statinių techninei priežiūrai, bet statinių tinkamam naudojimui, taip, kaip tą suponuoja ATPK 158, 161 straipsnių normų dispozicijos. Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktas numato, jog taisyklių, už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė, ir kitų taisyklių tvirtinimas priskiriamas išimtinei savivaldybių tarybos kompetencijai. ATPK 5 straipsnis įtvirtina, jog savivaldybių tarybos tvirtina taisykles (nuostatus), už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė pagal šio kodekso 424 straipsnio trečiąją dalį, 1245, 1246, 158, 161, 1611, 162, 166, 167, 185 straipsnius, 1851 straipsnio pirmąją dalį ir 2141 straipsnio trečiąją dalį.

Minėtas ATPK 158 straipsnis numato administracinę atsakomybę už gyvenamųjų ir bendrojo naudojimo patalpų naudojimo taisyklių pažeidimą, ATPK 161 straipsnis – atsakomybę už miestų ir gyvenamųjų vietovių statinių tinkamos priežiūros taisyklių nesilaikymą. Taigi, patvirtinusi nagrinėjamoje administracinė byloje ginčijamas Taisykles, Vilniaus miesto savivaldybės taryba įgyvendino išimtinę kompetenciją tvirtinti taisykles, už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė ATPK 158 ir 161 straipsnių pagrindu.

Tuo tarpu pirmosios instancijos teismas, spręsdamas, kad atsakovas, priimdamas Taisykles (ginčijamas nuostatas) viršijo savo įgaliojimus, taikė bylai neaktualius teisės aktus, ir visiškai nepagrįstai nusprendė, kad Taryba Taisyklėmis patvirtino reikalavimus, kurie nenumatyti statinių techninę priežiūrą reglamentuojančiuose teisės aktuose. Teismas nepagrįstai laikėsi pozicijos, jog statinių naudojimo priežiūra reiškia statinių techninę priežiūrą, t. y. teismas nepagrįstai rėmėsi Statybos įstatymo 4 straipsniu, 40 straipsnio 1 dalimi, 41 straipsnio 5 dalimi.

Šiuo konkrečiu atveju yra vertintinos Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. gruodžio 14 d. sprendimu Nr. 1-354 patvirtintos Taisyklės, reglamentuojančios ne statinių techninę priežiūrą, o statinių naudojimo priežiūrą, kaip tai numatyta ATPK 158 straipsnyje ir ATPK 161 straipsnyje. Netinkamai taikydamas ginčui aktualius teisės aktus ir siedamas savivaldybių tarybų teisę nustatyti tvarką tik dėl privalomųjų statinių naudojimo ir priežiūros reikalavimų (siejamų iš esmės su statinių technine priežiūra), nors kaip minėjome aukščiau, savivaldybių tarybos gali nustatyti ir kitas statinių naudojimo priežiūros taisykles, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai pripažino ginčo Taisyklių prieštaravimą ir Civilinio kodekso 4.83 straipsnio 4 dalies nuostatoms.

4. Skundžiamame sprendime pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nurodė, kad ginčo Taisyklių nuostatomis atsakovas įtvirtino perteklinį reguliavimą, kadangi analogiškus reikalavimus statinių naudojimui (išorinei reklamai) numato kiti atsakovo priimti aktai. Su tokia išvada sutikti negalima, nes aptariamu atveju ginčo Taisyklių ir Tvarkymo ir švaros taisyklių bei Išorinės reklamos įrengimo taisyklių santykis yra toks, kad šie teisės aktai vienas kitą papildo ir konkretizuoja bendro naudojimo statinių tinkamo naudojimo tvarką.

Minėtose Tarybos sprendimais patvirtintose taisyklėse įtvirtinami įpareigojimai skirtingiems subjektams ir objektams, t. y. nustatoma kita reguliavimo apimtis: Tvarkymo ir švaros taisyklių 15.4 punktas draudžia „tvirtinti skelbimus ant medžių, krūmų, kelio ženklų, šviesoforų, informacinių nuorodų, skulptūrų, paminklų, atminimo lentų ir su jais susijusių įrenginių, stulpų, pastatų ir statinių bei kitose šiam tikslui nenumatytose vietose“; pagal Tvarkymo ir švaros taisyklių 7.6 punktą asmenys tvarkomose teritorijose privalo „nuimti ir nuvalyti skelbimus nuo medžių, stulpų, tvorų, suoliukų, šiukšlių dėžių, kelio ženklų, šviesoforų, informacinių nuorodų, skulptūrų, paminklų, atminimo lentų ir su jais susijusių įrenginių“.

Ginčijamų Taisyklių 7.1 punkte buvo įtvirtintas analogiškas įpareigojimas (nuimti ir nuvalyti skelbimus) statinių naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams, tačiau numačius, kad nuimti ir nuvalyti skelbimus privaloma ir nuo bendrojo naudojimo objektų, negalima teigti, kad reglamentavimas yra tapatus, kadangi ginčo Taisyklėse yra nustatyti įpareigojimai, kurie nebuvo apibrėžti ir nustatyti tiems objektams, kurie neišvardyti Tvarkymo ir švaros taisyklėse. Tvarkymo ir švaros taisyklių 15.4 punktas draudžia „rašinėti, braižyti, piešti, teršti ar kitaip terlioti ant skulptūrų, paminklų, atminimo lentų ir su jais susijusių įrenginių, taip pat pastatų, tvorų ir kitų statinių ar atskirų jų dalių (sienų, durų, langų ir kt.), išskyrus Savivaldybės administracijos direktoriaus nustatytas vietas“.

Atsižvelgiant į tai, ginčijamų Taisyklių 7.5. punkte yra įtvirtinta statinio naudotojo, bendrojo naudojimo objektų valdytojo pareiga tvarkyti, valyti, remontuoti, dažyti ir prižiūrėti statinių fasadus, nuvalyti ar uždažyti grafičius, užtikrinti estetiškai tvarkingą fasadų išvaizdą. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai neatsižvelgė į tai, kad šio Taisyklių punkto taikymo praktika patvirtina, jog šis punktas buvo įtvirtintas kaip prevencinė priemonė tiek grafičius be leidimo ir ne nustatytoje vietoje piešiantiems asmenims, tiek statinių savininkams ir/ar naudotojams.

Taigi ginčo Taisyklių 7.5 punktas koreliuoja su Tvarkymo ir švaros taisyklių nuostatomis taip pat su ATPK 158, 161 straipsniais, suteikiančias įgalinimus savivaldybių taryboms nustatyti tokį reglamentavimą, kuris užtikrintų tinkamą gyvenamųjų ir bendrojo naudojimo patalpų ir statinių naudojimą ir priežiūrą.

5. Pirmosios instancijos teismo vertintų Išorinės reklamos įrengimo taisyklių 13 punkte nustatyta, kad draudžiama skleisti išorinę reklamą: neturint leidimo įrengti išorinę reklamą, patikrinto ir patvirtinto reklamos projekto ar kito Išorinės reklamos įrengimo taisyklių 12 punkte nurodyto dokumento arba pasibaigus šių dokumentų galiojimo laikui; neturint žemės, statinių ar kitų objektų, ant kurių įrengiama reklama, savininko ar teisėto valdytojo sutikimo, išskyrus atvejus, numatytus 15 punkte. Negalime sutikti, kad ginčo Taisyklėmis atsakovas nustatė perteklinį reguliavimą, kadangi tais atvejais, kai asmenys ant statinio įrengia išorinę reklamą, kuri nustatyta tvarka nesuderinta su Savivaldybės administracija ir pastato savininkais, pažeidžiami statinių savininkų interesai ir dažnai padaroma žala pačiam pastatui, todėl ginčo Taisyklių 7.3. punkte yra nustatyta, kad statinio naudotojas (bendrojo naudojimo objektų valdytojas) privalo neleisti įrengti išorinės reklamos, jei nepateikiamas Savivaldybės administracijos išduotas ir galiojantis leidimas įrengti išorinę reklamą, ir nedelsiant informuoti Savivaldybės administraciją, jei asmenys įrengia išorinę reklamą, nepateikę Savivaldybės administracijos išduoto ir galiojančio leidimo įrengti išorinę reklamą. Taigi nėra pagrindo teigti, kad Savivaldybės taryba, įgyvendindama savo kompetenciją tvirtinti Taisykles, viršijo įgaliojimus ir nustatė perteklinį ir teisiškai nepagrįstą reguliavimą, kadangi būtent ginčo teisiniu reguliavimu yra įgyvendinama tokia tvarka, kuri atitinka savivaldybės tarybos pareigą reguliuoti statinių priežiūrą, tiek, kiek tai numatyta teisės aktuose.

6. Visiškai nepagrįstas pirmosios instancijos teismo teiginys, kad statinio naudotojui ar bendrojo naudojimo objektų valdytojui nepagrįstai iš esmės perduota ir kontrolės funkcija, vykdant Taisyklių 7.3 ir 7.4 punktuose nustatytus įpareigojimus. Sistemiškai aiškinant visas ginčo Taisyklių nuostatas, akivaizdu, jog šioje byloje ginčijamomis Taisyklėmis nėra perkeliama savivaldybės administracijos įgaliotų asmenų funkcija kitiems subjektams, priešingai – ginčijamomis Taisyklėmis yra konkretizuojama šių asmenų įgaliojimų įgyvendinimo tvarka, t. y. nustatomas būdas ir tvarka įgaliotiems pareigūnams vykdyti statinių naudojimo priežiūrą ir kontrolę.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje pateikė atsiliepimą į atsakovo apeliacinį skundą (b. l. 67-72), kuriame prašo šį skundą atmesti kaip nepagrįstą ir palikti galioti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. kovo 4 d. sprendimą.

Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:

1. Nėra aišku, kodėl atsakovas mano, kad statinių tinkama priežiūra yra tik statinių naudojimo priežiūra, kuri pasak atsakovo, nėra susijusi su statinio technine priežiūra. Atsakovas teigia, kad teisinius santykius, susijusius su statinių naudojimo priežiūra, yra įteisinęs Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 30-1928 patvirtintose Statinių naudojimo priežiūros taisyklėse, todėl kyla klausimas, kokio tikslo siekia atsakovas aiškindamas, kad ginčo objektas – Taisyklės, taip pat iš esmės reglamentuoja statinių naudojimo priežiūrą (kaip, beje, ir atsakovo patvirtintos Statinių naudojimo priežiūros taisyklės). Pareiškėjas neginčija, kad Taisyklėse gali būti reguliuojami teisiniai santykiai, susiję su statinio priežiūra, apimančia tiek statinio naudojimo priežiūrą, tiek ir statinio techninę priežiūra, tačiau, pabrėžtina, kad Taisyklėse nustatytas ginčijamas reglamentavimas nėra susijęs nei su viena iš išvardintų statinių priežiūros rūšimi.

2. Lietuvos Respublikos statybos įstatymo 2 straipsnis apibrėžia pagrindines su statinio naudojimu ir priežiūra susijusias sąvokas, t. y. nustato, kad statinio naudojimas yra esminių statinio reikalavimų pagrindu sukurto statinio savybių panaudojimas naudotojo poreikiams tenkinti (2 str. 72 d.), statinio naudotojas yra statinio savininkas arba kitas fizinis ar juridinis asmuo, kuris naudoja statinį (jo dalį) Lietuvos Respublikos įstatymų, administracinių aktų, sutarčių ar teismo sprendimų pagrindu (2 str. 73 d.), statinio priežiūra yra šio ir kitų įstatymų bei kitų teisės aktų nustatytų techninių, organizacinių ir viešojo administravimo priemonių visuma, vykdant statinio techninę priežiūrą ir statinio naudojimo priežiūrą (2 str. 74 d.), statinio techninė priežiūra – statinio naudotojo organizuojama šio ir kitų įstatymų bei kitų teisės aktų nustatytų techninių, organizacinių priemonių visuma, užtikrinanti šio Įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje nustatytus statinio esminius reikalavimus per visą statinio ekonomiškai pagrįstą naudojimo trukmę (2 str. 75 d.), statinio naudojimo priežiūra – viešojo administravimo subjekto atliekama kontrolė, kurios tikslas – nustatyti, ar statinio techninė priežiūra atitinka šio ir kitų įstatymų bei kitų teisės aktų, taip pat normatyvinių statybos techninių dokumentų reikalavimus (2 str. 76 d.).

Aplinkos ministerijos nuomone (2012 m. rugsėjo 25 d. raštas Nr. (13-l)-D8-8272), statinių tinkamą priežiūrą reikėtų suprasti kaip priežiūrą pagal teisės aktų nustatytas taisykles. Aiškinant minėtas Statybos įstatyme numatytas sąvokas, galima daryti išvadą, kad statinių priežiūra apima tiek įvairių priemonių visumą, turinčią užtikrinti Statybos įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje nustatytus statinio esminius reikalavimus (statinio techninius parametrus), tiek ir viešojo administravimo subjekto kontrolę, tikrinant, ar tinkamai atliekama statinio techninė priežiūra, todėl statinio priežiūra (techninė ir naudojimo) iš esmės yra susijusi tik su statinio techninių reikalavimų atitikimo teisės aktams priežiūra.

Atsižvelgiant į tai, kad statinių tinkama priežiūra yra statinio techninė priežiūra ir viešojo administravimo subjekto atliekama statinio techninė priežiūros kontrolė, ginčijamos Taisyklės iš esmės turėtų būti reglamentuojamos elgesio normos, susijusios su statinio techninės priežiūros tinkamu vykdymu, o ne kitais reikalavimais statinių naudotojams ir valdytojams, kurie yra nepagrįsti jokiais įstatymais.

3. Atsakovas, neigdamas pirmosios instancijos teismo išsamią (tai pripažįsta ir atsakovas) teisės normų analizę ir iš to sekančią išvadą, nepateikia jokių teismo sprendimą paneigiančių argumentų. Atsižvelgiant į jau minėtą teisės aktų normų analizę, manytina, kad pirmosios instancijos teismas, priešingai, nei teigia atsakovas, teisingai ir tinkamai taikė teisės normas šioje byloje ir priėmė pagrįstą išvadą dėl statinių tinkamos priežiūros turinio reikalavimų.

4. Kitos Vilniaus miesto savivaldybėje priimtos taisyklės (pvz., Tvarkymo ir švaros taisyklės, Išorinės reklamos įrengimo taisyklės ir pan.) nėra šios bylos nagrinėjimo objektas. Šioje byloje nėra svarbu ir tai, ar ginčo Taisyklėmis sprendžiamas kitų taisyklių papildymo klausimas (ko neturėtų būti). Nagrinėjamoje byloje aktualu – ar ginčijamas norminis teisės aktas atitinka aukštesnės galios teisės aktų reikalavimus, tuo pačiu galimai įvertinant, ar iš ATPK 161 straipsnio kylanti atsakomybė už Taisyklių nesilaikymą Taisyklėse nustatytiems asmenims yra pagrįsta įstatyminiais pagrindais.

Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punktas įtvirtina, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalis numato, kad viešojo administravimo institucijos turi teisę priimti norminius administracinius aktus, reikalingus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, o 6 straipsnio 4 dalis įtvirtina, kad privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai.

Tačiau atsakovas Taisyklėse nustatyto teisinio reglamentavimo nepagrindė įstatymo normomis, todėl, darytina išvada, kad ginčijamos Taisyklių nuostatos nėra pagrįstos įstatymais ir tokiais veiksmais Taryba viršijo savo kompetenciją, nustatydama neteisėtas elgesio taisykles, net ir nebūtinas įstatymams ar kitiems teisės aktams įgyvendinti. Nepagrįstas ir atsakovo teiginys, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai neatsižvelgė į tai, kad šio Taisyklių punkto taikymo praktika patvirtina, jog šis punktas buvo įtvirtintas kaip prevencinė priemonė tiek grafičius be leidimo ir ne nustatytoje vietoje piešiantiems asmenims, tiek ir statinių savininkams ir/ar naudotojams, taigi ginčo Taisyklių 7.5 punktas koreliuoja su Tvarkymo ir švaros taisyklių nuostatomis taip pat su ATPK 158, 161 straipsniais, suteikiančiais įgalinimus savivaldybių taryboms nustatyti tokį reglamentavimą, kuris užtikrintų tinkamą gyvenamųjų ir bendrojo naudojimo patalpų ir statinių naudojimą ir priežiūrą.

Pirmosios instancijos teismas neprivalėjo atsižvelgti į norminio teisės akto realizavimo prielaidas ar analizuoti kitų savivaldybės priimtų taisyklių nuostatų, nes nagrinėjamoje byloje yra sprendžiama konkretaus norminio teisės akto atitiktis aukštesnės galios teisės aktų reikalavimams.

5. Grafičių uždažymo reikalavimas yra susijęs su statinio fasado estetiniam vaizdui keliamu reikalavimu, kuris nepatenka į statinių techninių parametrų reikalavimų sąrašą. Šiuo metu galiojantys teisės aktai nereglamentuoja estetinių (vaizdo) reikalavimų, susijusių su statinio fasado išvaizda, todėl Taryba, nustatydama Taisyklėse privalomuosius reikalavimus Taisyklėse išvardintiems asmenis uždaryti grafičius, viršijo savo kompetenciją. Be to, visiškai nelogiškas yra atsakovo teiginys, kad nustatyta pareiga uždažyti grafičius yra kaip prevencinė priemonė teik grafičių piešėjams, tiek ir statinių savininkams, nes pagal nustatytą ginčijamą reglamentavimą asmuo, kurio nuosavybė yra grafičiais nudažytas objektas, yra baudžiamas du kartus – pirmą, patirdamas žalą dėl kitų asmenų neteisėtų veiksmų, pasikėsinus į jo nuosavybę (ją sugadinus), ir įgydamas finansinę ir laiko riziką atstatyti savo lėšomis objekto ankstesnę būseną, o antrą – kyla reali grėsmė patraukti šį asmenį administracinėn atsakomybėn vien dėl to, kad jis nesiima pašalinti kitų asmenų neteistais veiksmais padarytų pažeidimų. Pastebi, kad grafičių šalinimas yra problemiška sritis dėl įvairių priežasčių: pirma, tai brangu; antra, uždažius grafičius, pastato spalva dažnai net nesutampa su uždažytąja spalva (dėl pasikeitusios (išblukusios) viso pastato spalvos ir statinio fasadas nesukuria estetinio vaizdo, kaip tikėtasi; trečia, nėra garantijos, kad imantis priemonių pašalinti grafičius ir tai atlikus, vėl nepasikartos analogiškas pažeidimas (dažniausiai tai daroma niekam nepastebint, pvz., naktį) ir pan. Todėl nėra logiška teigti, kad ši atsakovo nustatyta priemonė yra skirta prevencijai prieš grafičius, nes pagal šį reglamentavimą baudžiami ne tie asmenys, kurie padarė pažeidimą, o tie, nuo kurių net nepriklauso tokių pažeidimų padarymas.

6. Atsakovas teigia, kad, kai asmenys ant statinio įrengia išorinę reklamą, kuri nustatyta tvarka nesuderinta su Savivaldybės administracija ir pastato savininkais, pažeidžiami statinių savininkų interesai ir dažnai padaroma žala pačiam pastatui, todėl ginčo Statinių tinkamos priežiūros taisyklių 7.3 punkte yra nustatyta, kad statinio naudotojas (bendrojo naudojimo objektų valdytojas) privalo neleisti įrengti išorinę reklamą, ir nedelsiant informuoti Savivaldybės administraciją, jei asmenys įrengia išorinę reklamą, nepateikę savivaldybės administracijos išduoto ir galiojančio leidimo įrengti išorinę reklamą. Iš šio teiginio nėra aiški atsakovo pozicija: ar norima ginti savininko teises, ar jį bausti, nes už Taisyklėse nustatytos prievolės nevykdymą Taisyklėse nurodytiems asmenims gresia administracinė atsakomybė. Pagal išorinės reklamos įrengimo įstatyminį ir jį įgyvendinančių teisės aktų reglamentavimą, pastatų, ant kurių norima įrengti išorinę reklamą, savininkų sutikimas turi būti dar iki savivaldybės administravimo subjektų išduodamo leidimo įrengti išorinę reklamą momento. Teisės aktai nereikalauja iš Taisyklėse nurodytų asmenų imtis veiksmų tikrinti, ar įrengiantis reklamą subjektas turi tam leidimą. Tad jei savininkas nebus davęs sutikimo išorinei reklamai įrengti, jis gali (bet neprivalo) ginčyti tokios reklamos įrengimą ant jam nuosavybės teise priklausančio objekto ir taip ginti savo teisę į nuosavybę. Tačiau nepagrįsta intervencija į konkrečiam asmeniui suteiktas teises, nustatant jam atitinkamus įstatymais nepagrįstus reikalavimus, neturi būti aiškinama ir suprantama kaip statinių savininkų interesų ir jų nuosavybės objektams daromos žalos gynimas.

7. Lietuvos Respublikos reklamos įstatymo 17 straipsnis nustato, kad šio įstatymo nustatytų reklamos naudojimo draudimų ir reikalavimų įgyvendinimą kontroliuoja Valstybinė vartotojų teisių apsaugos tarnyba, Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba, savivaldybės vykdomosios institucijos, Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos, saugomos teritorijos direkcija arba regiono aplinkos apsaugos departamentas, kai saugomoje teritorijoje nėra įsteigtos saugomos teritorijos direkcijos, bei Vyriausybės įgaliotos institucijos.

Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2000 m. gruodžio 1 d. įsakymu Nr. 405 patvirtintų Išorinės reklamos įrengimo tipinių taisyklių 19 punktas taip pat reglamentuoja, jog savivaldybės teritorijoje išorinės reklamos įrengimo reikalavimų laikymosi kontrolę pagal kompetenciją atlieka savivaldybės vykdomoji institucija, Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos, saugomos teritorijos direkcija arba regiono aplinkos apsaugos departamentas, kai saugomoje teritorijoje nėra įsteigtos saugomos teritorijos direkcijos. Pagal Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. kovo 16 d. sprendimu Nr. 1-2068 patvirtintų Išorinės reklamos įrengimo taisyklių 29 punktą vykdyti išorinės reklamos įrengimo, eksploatavimo, skleidimo ir išardymo savivaldybės teritorijoje reikalavimu laikymosi kontrole yra pavedama kaip tik savivaldybės administracijos direktoriaus įgaliotiems asmenims.

Nors atsakovas neigia pirmosios instancijos teismo argumentą kad statinio naudotojui ar bendrojo naudojimo valdytojui nepagristai iš esmės perduota ir kontrolės funkcija, vykdant Taisyklių 7.3 ir 7.4 punktuose nustatytus įgaliojimus, nurodydamas, kad ginčijamomis Taisyklėmis nėra perkeliama savivaldybės administracijos įgaliotų asmenų, funkcija kitiems subjektams, <...> priešingai – ginčijamomis Taisyklėmis yra konkretizuojama šių asmenų įgaliojimų įgyvendinimo tvarka, t. y. nustatomas būdas ir tvarka įgaliotiems pareigūnams vykdyti statinių naudojimo priežiūrą ir kontrolę, tačiau iš šių teiginių matyti, kad atsakovas prieštarauja pats sau (t. y. nesutinka, kad kontrolės funkcija perkeliama gyventojams, bet kartu teigia, kad šios taisyklės konkretizuoja priežiūrą vykdyti turinčių pareigūnų įgaliojimus).

Akivaizdu, kad ginčijamas reglamentavimas perkelia išorinės reklamos įrengimo kontrolę Taisyklėse išvardintiems asmenims, kartu numatant jiems ir atsakomybę už šių reikalavimų nesilaikymą, o ne detalizuoja administravimo subjektų, atsakingų už reklamos įrengimo kontrolę, įgaliojimus.

8. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra pasisakoma, kad savivaldybės teisėkūros srityje yra ypatingai reikšmingas teisėtumo principo taikymas, akcentuojant, kad teisėtumo principas reikalauja, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų ir kad jų sprendimai būtų pagrįsti teisės normomis, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus. Pažymėtina, kad administravimo įgaliojimai turi būti įgyvendinami tik siekiant tų tikslų, dėl kurių jie buvo suteikti atitinkamais įstatymais (žr. pvz., 2008 m. vasario 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A39-276/2008). Tačiau atsižvelgiant į ginčijamas Taisyklių nuostatas, matyti, kad nustatytas teisinis reglamentavimas yra dviprasmiškas ir keliantis abejonių dėl šių nuostatų siekiamų tikslų. Konstitucinis Teismas taip pat yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymo leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Bylos ginčas yra dėl savivaldybės administravimo subjekto norminio administracinio akto teisėtumo.

Pirmosios instancijos teismas pripažino Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. gruodžio 14 d. sprendimu Nr. 1-354 patvirtintų Statinių tinkamos priežiūros taisyklių 7.1, 7.3, 7.4, 7.5 punktus prieštaraujančiais Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir 6 straipsnio 2 daliai ir juos panaikino bei įpareigojo Vilniaus miesto savivaldybę, įsiteisėjus teismo sprendimui, paskelbti sprendimą vietos spaudoje.

Apeliantas, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo sprendimu, apeliacinį skundą grindžia teisės aiškinimo bei taikymo nesutikimo argumentais.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, išnagrinėjusi atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą ir patikrinusi pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą bei pagrįstumą, remdamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 136 straipsnyje nustatytomis bylos nagrinėjimo ribomis, kad teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai ir jis privalo patikrinti visą bylą, daro išvadą, jog teismas iš esmės bylą išsprendė teisingai.

Pirmosios instancijos teismas teisingai taikė bei aiškino teisės aktus, reglamentuojančius ginčo santykius, todėl apeliacinės instancijos teismas nekartoja pateikto vertinimo, o tik papildo pirmosios instancijos teismo išvadas, atsižvelgdamas į apeliacinio skundo argumentus.

Remiantis ABTĮ 3 straipsniu, administracinis teismas, spręsdamas ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje, nevertina ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus.

Pirmosios instancijos teismas pripažino, kad atsakovas šio ginčo atveju viršijo savo kompetenciją, t. y. nepaisė įstatymo viršenybės principo, numatyto Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte, kuriuo nustatyta, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus.

Teismas nepaneigė atsakovo teisės, remiantis Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto, 6 straipsnio 21 dalies, 16 straipsnio 2 dalies 36 punkto nuostatomis, priimti norminius teisės aktus ir pagrįstai akcentavo, kad savivaldybė savo teises ir pareigas turi realizuoti, remdamasi Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalimi, pagal kurią turi teisę priimti norminius administracinius aktus ir tik tuos, kurie būtini įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti.

Apeliacinės instancijos teismas sutinka su šia išvada ir pažymi, kad įstatymo viršenybės principas šiuo atveju turėjo būti realizuotas ta linkme, kad administravimo subjekto sprendimas būtų pagrįstas atitinkamais teisės aktais suteiktais administravimo įgaliojimais ir tikslais, dėl kurių įgaliojimai buvo suteikti.

Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad atsakovas, patvirtindamas statinių priežiūros reikalavimus 2011 m. gruodžio 14 d. sprendimu Nr. 1-354 patvirtintų Statinių tinkamos priežiūros taisyklių 7.1, 7.3, 7.4, 7.5 punktais, nustatė reguliavimą, kuris nėra pagrįstas teisės aktais.

Minėtų Taisyklių sąvokų aprašyme statinio priežiūra yra įvardinta kaip Lietuvos Respublikos statybos ir kitų įstatymų bei kitų teisės aktų nustatytų techninių, organizacinių ir viešojo administravimo priemonių visuma, vykdant statinio techninę priežiūrą ir statinio naudojimo priežiūrą.

Lietuvos Respublikos statybos įstatymu nustatytas statinio priežiūros turinys. Šio įstatymo 2 straipsnio 74 punktu nustatyta, kad statinio priežiūra – šio ir kitų įstatymų bei kitų teisės aktų nustatytų techninių, organizacinių ir viešojo administravimo priemonių visuma, vykdant statinio techninę priežiūrą ir statinio naudojimo priežiūrą, o įstatymo 2 straipsnio 76 punkte statinio naudojimo priežiūra – viešojo administravimo subjekto atliekama kontrolė, kurios tikslas – nustatyti, ar statinio techninė priežiūra atitinka šio ir kitų įstatymų bei kitų teisės aktų, taip pat normatyvinių statybos techninių dokumentų reikalavimus.

Taisyklių bendrųjų nuostatų skirsnis patvirtina, kad atsakovas, priimdamas Taisykles, rėmėsi teisės aktais, kurie nustato statinių techninę priežiūrą ir normatyvinių statybos techninių reikalavimų atitikimo kontrolę. Taisyklėse nenurodoma, kurie teisės aktų straipsniai ar punktai statinių priežiūros srityje suteikia teisę savivaldybei nustatyti pareigas statinio naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams, todėl, vertindamas ginčijamų punktų teisėtumą, teismas įvertino bendrą statinių priežiūros teisinį reguliavimą ir nustatė, kad atsakovas, pagal savo kompetenciją vykdydamas statinio priežiūros ar jo naudojimo priežiūrą, gali atlikti veiksmus tik pagal jam suteiktą kompetenciją ir teisės aktų, nustatančių statinių priežiūrą, ribose. Tačiau ginčo atveju Taisyklėse nurodyti teisės aktai nesuteikė atsakovui galių nustatyti Taisyklių 7.1, 7.3, 7.4, 7.5 punktuose numatytas pareigas, o atsakovas savarankiškai pagal savo kompetenciją negalėjo nustatyti daugiau pareigų statinio naudotojams ir bendrojo naudojimo objektų valdytojams, nei nustatyta minėtais aukštesnės galios teisės aktais. Todėl daroma išvada, kad atsakovo pasirinktas Taisyklių teisinis pagrindas prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir 6 straipsnio 2 daliai.

Apeliacinės instancijos teismas taip pat pažymi, kad, remiantis ABTĮ 117 straipsnio nuostatomis, administracinio teismo sprendimas dėl norminio administracinio akto pripažinimo neteisėtu ir jo panaikinimo visais atvejais turi būti skelbiamas „Valstybės žiniose“ taip pat ir kitame spaudos leidinyje, kuriame oficialiai toks aktas buvo paskelbtas.

Remdamasi šiais argumentais, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą, atitinkantį ABTĮ 86 straipsnio reikalavimus bei suformuotą teismų praktiką panašiose bylose. Todėl apeliacinis skundas netenkintinas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. kovo 4 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Romanas Klišauskas

Dalia Višinskienė