2015-11-10 Nr. AB-21769-3-62-3-01581-2015-7 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS-1263-556/2015

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01581-2015-7

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2015 m. lapkričio 10 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (kolegijos pirmininkas), Romano Klišausko ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kilminė“ atskirąjį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 27 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kilminė“ skundą atsakovui Kauno rajono savivaldybės administracijai dėl įsakymo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Kauno apygardos administraciniame teisme 2015 m. rugpjūčio 20 d. gautas pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kilminė“ (toliau – ir pareiškėjas, UAB „Kilminė“) skundas atsakovui Kauno rajono savivaldybės administracijai, kuriuo prašoma panaikinti Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. birželio 18 d. įsakymą „Dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo“ Nr. ĮS-1102.

II. Kauno apygardos administracinis teismas 2015 m. rugpjūčio 27 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo UAB „Kilminė“ skundą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 37 str. 2 d. 1 p.). Teismas nutarė nutarčiai įsiteisėjus skundą su priedais ir 28 Eur žyminį mokestį grąžinti pareiškėjui.

Teismas konstatavo, kad, vadovaujantis ABTĮ 5 straipsnio 1 dalimi, 5 straipsnio 3 dalies 1 punktu, 22 straipsnio 1 dalimi, 15 straipsnio 1 dalies 1 punktu, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra ne kartą nurodęs, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje.

Tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, jog jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir patenkinus skundą, asmens teisių ir pareigų apimtis (jo teisių ir pareigų bei įstatymo saugomų interesų gynimo požiūriu) nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (pvz., žr.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009; 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010). Teismas nurodė, kad Kauno rajono savivaldybės administracijos direktorius 2015 m. birželio 18 d. įsakymu Nr. ĮS-1102 „Dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo“ pritarė planavimo iniciatorės pateiktam pasiūlymui inicijuoti (duomenys neskelbtini) dalies teritorijos, apimančios apie 23 ha ploto kvartalą, ribojamą Šakių plento, Sodų gatvės bei Kamšos miško, detaliojo plano – kompleksinio teritorijų planavimo dokumento rengimą.

Šiuo įsakymu Kauno rajono savivaldybės administracijos direktorius taip pat nurodė informuoti į planuojamą teritoriją patenkančių, kitiems asmenims privačios nuosavybės teise priklausančių, žemės sklypų savininkus apie planuojamą rengti detalųjį planą ir užtikrinti įsakymo viešinimą Teritorijų planavimo įstatymo 31 straipsnio 4 dalyje nustatyta tvarka. Teismas konstatavo, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 25 straipsnio 1 dalyje numatyta, jog detaliojo teritorijų planavimo procesą sudaro trys etapai: parengiamasis, rengimo ir baigiamasis.

Parengiamuoju etapu planavimo organizatorius pagal nustatytus planavimo tikslus numato planuojamą teritoriją, parengia ir patvirtina planavimo darbų programą, kurioje numatomi konkretūs planavimo uždaviniai, nurodoma, ar turi būti atliekami tyrimai, galimybių studijos, ar rengimo etapu bus rengiama teritorijos vystymo koncepcija (toliau – koncepcija) ir ar numatoma atlikti koncepcijos nepriklausomą profesinį vertinimą. Šiuo etapu planavimo organizatorius viešai paskelbia apie priimtą sprendimą dėl teritorijų planavimo dokumento rengimo pradžios, planavimo tikslų ir planavimo darbų programą (Įstatymo 25 str. 2 d.).

Taigi pareiškėjo ginčijamas įsakymas yra dokumentas, kuriuo yra tik pradedama (inicijuojama) teritorijų planavimo procedūra ir pareiškėjui sukelia tik procedūrines, bet ne materialiąsias teisines pasekmes. Materialinio pobūdžio teisines pasekmes pareiškėjui sukels detaliojo planavimo proceso galutinis rezultatas – būtent teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintas detalusis planas. Todėl pareiškėjo ginčijamo įsakymo teisėtumas negali būti vertinamas pagal atskirą reikalavimą, t. y. toks sprendimas negali būti savarankiškas administracinės bylos dalykas (pvz., žr.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. sausio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS756-868/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 23, 2012 m.). Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes, pareiškėjo UAB „Kilminė“ skundą dėl Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. birželio 18 d. įsakymo Nr. ĮS-1102 „Dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo“ panaikinimo atsisakyta priimti, kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

Atsisakius priimti pareiškėjos skundą, pareiškėjo prašymas dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo nespręstas.

III. Pareiškėjas atskiruoju skundu prašo pirmosios instancijos teismui sutinkant su pareiškėjo atskiruoju skundu, pačiam Kauno apygardos administraciniam teismui panaikinti 2015 m. rugpjūčio 27 d. nutartį ir klausimą išspręsti iš esmės – pareiškėjo skundą priimti; panaikinti Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 27 d. nutartį ir pareiškėjo skundo priėmimo klausimą perduoti iš naujo spręsti pirmosios instancijos teismui.

Pareiškėjas atskirąjį skundą grindžia tuo, kad sisteminė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikos, reglamentuojančios individualių teisės aktų sukeliamų procesinių ir materialinių pasekmių vertinimą, analizė, leidžia daryti išvadą, jog procedūrines teisines pasekmes sukelia dokumentai, kurie priimti vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, kuomet surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Materialines teisines pasekmes sukelia dokumentai, kuriais: a) įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra (LVAT 2015 m. liepos 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-987-492/2015), b) sprendžiami klausimai, tiesiogiai susiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu) (LVAT 2015 m. balandžio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-797-146/2015; 2015 m. vasario 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-410-556/2015; 2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010), c) suinteresuotiems asmenims objektyviai sukeliamos atitinkamos teisinės pasekmės, susijusios su šių asmenų teisių ar įstatymų saugomų interesų pažeidimu (LVAT 2013 m. sausio 23 d. nutartis administracinėje byloje AS602-25/2013).

Skundžiamas individualus teisės aktas (įsakymas) savo turiniu pareiškėjui sukelia ne procedūrinio, bet materialinio pobūdžio teisines pasekmes, o šio dokumento teisėtumo vertinimas sudaro savarankišką ginčo administracinės bylos nagrinėjimo objektą (dalyką). Skundžiamu teisės aktu įformintas galutinis (baigiamasis) administracinės procedūros sprendimas. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. sausio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS756-868/2012, kuria grindžiami skundžiamoje nutartyje išdėstyti motyvai, priimta remiantis administracinio ginčo metu galiojusiu teritorijų planavimo proceso teisiniu reglamentavimu, kuriame dar nebuvo įtvirtintas naujas teritorijų planavimo teisinio reguliavimo institutas – teritorijų planavimo iniciatyvos teisė. 2013 m. birželio 27 d. buvo priimtas Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymas, kuriuo Teritorijų planavimo įstatymas buvo išdėstytas nauja redakcija, įsigaliojusia 2014 m. sausio 1 d.

Naujojoje Įstatymo redakcijoje detaliojo planavimo teisinis reglamentavimas yra iš esmės pasikeitęs, vienas iš tokių pokyčių – įtvirtinta teritorijų planavimo dokumentų rengimo iniciatyvos teisė (Įstatymo 6 str. 3 d.). Naujos redakcijos Įstatyme buvo atsisakyta sklypinio planavimo principo, kai vienam sklypui būdavo rengiamas detalusis planas, todėl numatyta mažiausia planuojama teritorija yra kvartalas. Detalieji planai rengiami ne mažesnėms, kaip atskiro morfotipo teritorijoms arba kvartalams, apribotiems gatvėmis, o į planuojamą kvartalo teritoriją, kuriai atliekamas detalusis planavimas, patenka ne tik planavimo iniciatoriaus, bet ir kitiems asmenims nuosavybės teise priklausantys žemės sklypai.

Sisteminė Teritorijų planavimo įstatymo normų (6 str. 3 d., 2 str. 10 d., 25 str. 1 d., 2 d.) analizė leidžia daryti išvadą, jog Įstatymo 25 straipsnio 2 dalyje pateikiamas kompleksinio teritorijų planavimo dokumento rengimo parengiamojo etapo procedūrų sąrašas neapima Įstatymo 6 straipsnio 3 dalyje numatytų teritorijų planavimo proceso iniciavimo procedūrų. Teritorijų planavimo įstatymo 6 straipsnio 3 dalyje numatyta teritorijų planavimo proceso iniciavimo procedūra baigiama savivaldybės administracijos direktoriui ar kitam įstatymų nustatytam specialiojo teritorijų planavimo organizatoriui priėmus sprendimą dėl vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentų rengimo, keitimo ar koregavimo ir (ar) finansavimo arba motyvuotai atmesti pasiūlymą.

Tuo tarpu Įstatymo 25 straipsnio numatyta kompleksinio teritorijų planavimo proceso procedūros galutinis rezultatas – teisės aktų nustatyta tvarka parengtas ir patvirtintas detalusis planas. Skundžiamas įsakymas sukelia pareiškėjui ne procedūrines, bet materialaus teisines pasekmes, nes šiuo dokumentu buvo įformintas baigiamasis (galutinis) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (teritorijų planavimo organizatoriaus – Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus) sprendimas teritorijų planavimo iniciavimo klausimu, dėl kurio buvo pradėta atskira administracinė, Įstatymo 6 straipsnio 3 dalyje numatyta, teritorijų planavimo proceso iniciavimo proceso procedūra (žr.

LVAT 2015 m. liepos 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-987-492/2015; 2015 m. balandžio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-797-146/2015; 2015 m. vasario 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-410-556/2015; 2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). Skirtingai nei nurodyta skundžiamoje nutartyje, įsakymas nėra vientisos (vienos) Įstatymo 25 straipsnyje numatytos kompleksinio teritorijų planavimo procedūros, tiksliau – detaliojo plano rengimo procedūros, dalis (ši procedūra atliekama vėlesniuose administracinių procedūrų etapuose), o šiuo teisės aktu buvo išspręsti klausimai, tiesiogiai susiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu inicijuojant kompleksinio teritorijų planavimo dokumento rengimą, bet ne rengiant ši dokumentą.

Skundžiamu teisės aktu (įsakymu) įformintas galutinis (baigiamasis) administracinės procedūros sprendimas sukelia pareiškėjui tiesiogines teisines pasekmes. Pareiškėjo materialinis teisinis suinteresuotumas planuojamos teritorijos vystymu bei planavimu yra patvirtintas ir LVAT 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A662-1494/2011.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV. Atskiruoju skundu skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą, kadangi skundas nenagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

Iš ginčijamos nutarties matyti, jog pirmosios instancijos teismas pareiškėjo skundą priimti atsisakė iš esmės dėl to, kad pareiškėjo ginčijamas įsakymas yra dokumentas, kuriuo yra tik pradedama (inicijuojama) teritorijų planavimo procedūra ir pareiškėjui sukelia tik procedūrines, bet ne materialiąsias teisines pasekmes.

ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatyta, kad administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas (teismas) motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą), jeigu skundas (prašymas) nenagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka.

Taigi apeliacinės instancijos teismas turi patikrinti, ar pirmosios instancijos teismas tinkamai pritaikė minėtąją ABTĮ nuostatą, nepadarant procesinės teisės pažeidimų.

Iš pareiškėjo skundo ir prie jo pridėtų dokumentų matyti, kad pareiškėjas kreipėsi į teismą nesutikdamas su Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. birželio 18 d. priimtu įsakymu „Dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo“ Nr. ĮS-1102, kuriuo pritarta planavimo iniciatorės pateiktam pasiūlymui inicijuoti (duomenys neskelbtini) dalies teritorijos, apimančios apie 23 ha ploto kvartalą, ribojamą Šakių plento, Sodų gatvės bei Kamšos miško, detaliojo plano – kompleksinio teritorijų planavimo dokumento rengimą. Šiuo įsakymu Kauno rajono savivaldybės administracijos direktorius taip pat nurodė informuoti į planuojamą teritoriją patenkančių, kitiems asmenims privačios nuosavybės teise priklausančių, žemės sklypų savininkus apie planuojamą rengti detalųjį planą ir užtikrinti įsakymo viešinimą Teritorijų planavimo įstatymo 31 straipsnio 4 dalyje nustatyta tvarka.

Skundžiamas Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymas priimtas vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 2 punktu, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 6 straipsnio 3 dalimi, 24 straipsnio 5 dalimi, Pasiūlymų teikimo dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2013 m. gruodžio 18 d. nutarimu Nr. 1265 (toliau – ir Aprašas), 8, 9, 10 punktais, taip pat atsižvelgiant į UAB „Baltisches haus“ (planavimo iniciatorė) prašymą.

Teisėjų kolegija, įvertinusi Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus skundžiamame įsakyme nurodytas teisės aktų nuostatas, sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, jog pareiškėjo ginčijamas įsakymas priimtas teritorijų planavimo proceso inicijavimo etape pareiškėjui jokių tiesioginių teisinių pasekmių nesukelia.

Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 6 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad fiziniai asmenys, juridiniai asmenys ar jų padaliniai, kitos organizacijos ar jų padaliniai turi planavimo iniciatyvos teisę (toliau – planavimo iniciatoriai) ir gali Vyriausybės nustatyta tvarka ir sąlygomis tik savo valia ir sprendimu teikti savivaldybei ar kitų įstatymų nustatytiems specialiojo teritorijų planavimo organizatoriams pasiūlymus dėl vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentų rengimo, keitimo ar koregavimo ir (ar) finansavimo. Savivaldybės administracijos direktorius ar kitų įstatymų nustatyti specialiojo teritorijų planavimo organizatoriai per 10 darbo dienų privalo priimti sprendimą dėl pasiūlymo arba motyvuotai atmesti pasiūlymą.

Įstatymo 24 straipsnio 5 dalis numato, kad detalieji planai pradedami rengti savivaldybės administracijos direktoriui priėmus sprendimą dėl detaliojo plano rengimo pradžios ir planavimo tikslų. Detaliųjų planų rengimą organizuoja savivaldybės administracijos direktorius.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (Žin., 1995, Nr. 107-2391; 2013, Nr. 76-3824) 6 straipsnio 3, 4 ir 5 dalimis, Lietuvos Respublikos Vyriausybė nutarė patvirtinti Pasiūlymų teikimo dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo tvarkos aprašą.

Aprašo 9 punkte, kuriuo vadovautasi ir skundžiamame įsakyme, numatyta, kad planavimo organizatorius per 10 darbo dienų nuo pasiūlymo gavimo privalo priimti sprendimą dėl vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentų rengimo, keitimo ar koregavimo ir (ar) finansavimo arba motyvuotai atmesti pasiūlymą. <...>. Sprendimas atmesti pasiūlymą gali būti apskųstas Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka.

Nagrinėjamu atveju, kaip matyti, pareiškėjo ginčijamu teisės aktu pritarta planavimo iniciatorės pateiktam siūlymui dėl kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo. Tad pareiškėjo atskirojo skundo argumentai, susiję su teritorijų planavimo iniciatyvos teise, atmestini kaip nepagrįsti.

Įvertinus aptartas teisės aktų nuostatas, skundžiamo akto turinį, darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai pripažino, jog ginčijamas Kauno rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. birželio 18 d. priimtas įsakymas „Dėl teritorijų planavimo proceso inicijavimo“ Nr. ĮS-1102 yra dokumentas, kuriuo yra tik pradedama (inicijuojama) teritorijų planavimo procedūra ir pareiškėjui sukelia tik procedūrines pasekmes, jo teisėtumas negali būti vertinamas pagal atskirą reikalavimą, t. y. toks įsakymas negali būti savarankiškas administracinės bylos dalykas.

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi pagrįstai atsisakė priimti kaip nenagrinėtiną administraciniame teisme pareiškėjo skundą, todėl pirmosios instancijos teismo nutartis paliktina nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas atmestinas.

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kilminė“ atskirąjį skundą atmesti.

Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. rugpjūčio 27 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ramūnas Gadliauskas

Romanas Klišauskas

Arūnas Sutkevičius