2023-01-18 Nr. AB-1470-3-61-3-04259-2022-9 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-12-520/2023

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-04259-2022-9

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2023 m. sausio 18 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Gintaro Kryževičiaus ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo akcinės bendrovės Lietuvos automobilių kelių direkcijos (iki pertvarkymo 2023 m. sausio 2 d. – valstybės įmonė Lietuvos automobilių kelių direkcija) atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. spalio 10 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo akcinės bendrovės Lietuvos automobilių kelių direkcijos skundą atsakovui viešajai įstaigai Centrinei projektų valdymo agentūrai dėl sprendimų panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas akcinė bendrovė (toliau – ir AB) Lietuvos automobilių kelių direkcija (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti viešosios įstaigos (toliau – ir VšĮ) Centrinės projektų valdymo agentūros (toliau – ir Agentūra) sprendimą Nr. IT02 (gautas kartu su lydinčiaisiais dokumentais 2022 m. rugpjūčio 31 d.), 2022 m. rugpjūčio 30 d. sprendimą Nr. IT03, 2022 m. rugpjūčio 31 d. sprendimą Nr. IT05, 2022 m. rugsėjo 5 d. sprendimą Nr. IT02 bei 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimą Nr. IT04 (toliau – ir Sprendimai).

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. spalio 10 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą.

Teismas nustatė, kad Agentūra, atlikdama tyrimą dėl pareiškėjo galbūt padarytų pažeidimų ir vadovaudamasi Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 18 d. įsakymu Nr. 1K-316 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 312 punktu, priėmė Sprendimus, kuriais laikinai sustabdė lėšų išmokėjimą ar išlaidų pripažinimą tinkamomis finansuoti. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjas skunde iš esmės išdėstė nesutikimo su pažeidimais, nurodytais pranešimuose apie įtariamą pažeidimą, argumentus. Agentūra iki skundo teisme gavimo dienos nepriėmė jokių sprendimų dėl pareiškėjo galbūt padarytų pažeidimų ir poveikio priemonių už tai taikymo (Taisyklių 314 p.).

Teismas priėjo prie išvados, kad Sprendimai yra tarpiniai pažeidimo tyrimo procedūros sprendimai, kurie negali būti ginčo administracinėje byloje objektais, todėl atsisakė priimti skundą kaip nenagrinėtiną teismų Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

III. Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. spalio 10 d. nutartį ir klausimą išspręsti iš esmės – priimti skundą.

Pareiškėjas apžvelgia teisinį reguliavimą ir teismų praktiką, kurioje aiškinama teisė kreiptis į teismą, ir pabrėžia, jog šiuo atveju nėra akivaizdu, kad Sprendimai nesukelia jam jokių teisinių pasekmių. Nors tyrimas dėl pareiškėjo veiksmų dar nėra baigtas, Sprendimai sukelia jam tiesiogines neigiamas teisines pasekmes, nes tol, kol atliekamas tyrimas (neribotą laiką), yra sustabdytas įvairaus dydžio lėšų išmokėjimas. Sprendimai nelaikytini tarpiniais, nes jais savaime sukeliamos neigiamos finansinės pasekmės pareiškėjui. Teismas nesilaikė teisinio reglamentavo ir teismų praktikos, pagal kurią, sprendžiant dėl skundo priėmimo, neturi būti vertinama, ar asmens teisės iš tikrųjų yra pažeistos, ir negali būti atsisakoma priimti skundą tuo pagrindu, jog asmens teisės nėra pažeistos.

Pareiškėjas teigia, jog Taisyklių 312 punkte nurodytos priemonės savo tikslu primena reikalavimo užtikrinimo priemones administraciniame procese arba laikinąsias apsaugos priemones civiliniame procese, ir atkreipia dėmesį į tai, kad jis turėtų teisę kreiptis į teismą dėl jam pritaikytų, atitinkamai, reikalavimo užtikrinimo priemonių arba laikinųjų apsaugos priemonių (šiuo atveju galėtų būti taikoma analogija). Pareiškėjas paaiškina, kad Agentūra Sprendimuose nenurodė motyvų, pagrindžiančių laikiną lėšų sustabdymą, o argumentus pateikė tik pranešimuose apie įtarimus, todėl pareiškėjas savo skundo argumentais ir atsakė į pranešimuose apie įtarimus išdėstytus argumentus. Tačiau tokia aplinkybė nepaneigia, jog būtent Sprendimai sukelia jam tiesiogines neigiamas finansines pasekmes. Pareiškėjas tvirtina, jog teismas nesilaikė suformuotų precedentų, kurie sukūrė pareiškėjui tam tikrus teisėtus lūkesčius, kadangi Vilniaus apygardos administraciniame teisme jau yra nagrinėjamos bylos pagal pareiškėjo skundus dėl Agentūros sprendimų sustabdyti dalies lėšų finansavimą.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Apeliacijos dalykas – pirmosios instancijos teismo nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtintu pagrindu, pagrįstumas ir teisėtumas.

Teisėjų kolegija, tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad teisė kreiptis į teismą, įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų.

Viešojo administravimo srityje yra priimami įvairaus pobūdžio aktai, bet ne visų jų teisėtumas ir pagrįstumas gali būti tikrinami administraciniuose teismuose. Administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 23 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Vadovaujantis šiomis teisės normomis, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. lapkričio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-881-492/2016; kt.).

Administracinių teismų kompetencijai nepriskirtinas nagrinėjimas prašymų, kuriais siekiama ne pažeistų teisių (interesų) apgynimo, o tik tam tikrų juridinę reikšmę turinčių aplinkybių ar faktų konstatavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015; kt.); administraciniuose teismuose nėra nagrinėjami ginčai dėl viešojo administravimo subjektų priimtų konstatuojamojo pobūdžio aktų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1193-552/2015; kt.); skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1138-858/2015; kt.). Tuo atveju, kai sprendžiant dėl skundo priėmimo nagrinėti akivaizdu, jog skundžiamas aktas negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gruodžio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1370-624/2015; kt.).

Be to, akcentuotina, kad tarpiniai viešojo administravimo subjekto priimami dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialiųjų teisinių pasekmių nesukelia (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1138-858/2015; kt.).

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas ginčija Sprendimus, kuriais nuspręsta laikinai sustabdyti dalies projekto finansavimo lėšų sumos išmokėjimą ir dalies išlaidų, susijusių su įtariamu pažeidimu, tinkamumo nagrinėjimą ir tvirtinimą. Ginčijamuose 2022 m. rugpjūčio 30 d. sprendime Nr. IT03, 2022 m. rugpjūčio 31 d. sprendime Nr. IT05, 2022 m. rugsėjo 5 d. sprendime Nr. IT02 bei 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendime Nr. IT04 pateikta nuoroda į Taisyklių 311 punktą ir Europos Komisijos 2019 m. gegužės 14 d. sprendimą Nr. C(2019) 3452, kuriuo nustatomos su Sąjungos finansuotomis išlaidomis susijusių finansinių pataisų, kurias reikia atlikti dėl taikytinų viešųjų pirkimų taisyklių nesilaikymo, nustatymo gairės (toliau – ir Gairės), taip pat iš esmės nurodyta, kad, pagal Gaires, galbūt griežčiausia taikytina finansinė korekcija yra 25 proc. nuo atitinkamos pirkimo sutarties (Sprendimai priimti dėl skirtingų pirkimo sutarčių) vertės, tenkančios projektui, todėl sustabdytas išmokėjimas sumų bei nagrinėjimas ir tvirtinimas išlaidų, susijusių su įtariamu pažeidimu, kurios sudėjus yra lygios tokios finansinės korekcijos dydžiui. Ginčijamame sprendime Nr. IT02 (gautame 2022 m. rugpjūčio 31 d.) nurodyta, kad „stabdoma 5 proc. nuo kiekvienos pagal Sutartį tinkamų finansuoti išlaidų sumos, esančios PVM sąskaitoje faktūroje“.

Pirmosios instancijos teismas, apžvelgęs Taisyklių 312–314 punktų nuostatas ir ginčo aplinkybes, priėjo prie išvados, kad Sprendimai yra tarpiniai pažeidimo tyrimo procedūros sprendimai, kurie negali būti ginčo administracinėje byloje objektais.

Taisyklių 312 punkte (2016 m. gegužės 18 d. įsakymo Nr. 1K-184 redakcija) įtvirtinta, kad su įtariamu pažeidimu susijusių lėšų išmokėjimas ar išlaidų pripažinimas tinkamomis finansuoti laikinai, kol bus ištaisytas įtariamas pažeidimas ar bus baigtas įtariamo pažeidimo tyrimas ir priimtas (-i) Taisyklių 314 punkte nurodytas (-i) sprendimas (-ai) dėl pažeidimo, taip pat tais atvejais, kai įgyvendinančioji institucija gauna informacijos apie pradėtą ikiteisminį tyrimą, susijusį su projektu, sustabdomas, jei įgyvendinančioji institucija mano, kad jų išmokėjimas ar pripažinimas tinkamomis finansuoti gali padaryti žalą Europos Sąjungos ir (ar) Lietuvos Respublikos valstybės biudžetui arba turės neigiamos įtakos dėl nustatyto pažeidimo pripažintų netinkamomis finansuoti projekto išlaidų grąžinimui (sprendimas dėl lėšų išmokėjimo ar išlaidų pripažinimo tinkamomis finansuoti laikino sustabdymo yra rengiamas užpildant darbo grupės formą):

312.1. jei su įtariamu pažeidimu ar ikiteisminiu tyrimu susijusios lėšos projekto vykdytojui buvo išmokėtos, gali būti stabdomas dalies projekto finansavimo lėšų sumos išmokėjimas;

312.2. jei su įtariamu pažeidimu ar ikiteisminiu tyrimu susijusios lėšos projekto vykdytojui nebuvo išmokėtos, gali būti stabdomas dalies išlaidų tinkamumo finansuoti tikrinimas.

Pagal Taisyklių 313 punktą (2019 m. birželio 20 d. įsakymo Nr. 1K-195 redakcija), dėl šių Taisyklių 312 punkte numatytų veiksmų įgyvendinančioji institucija sprendžia atsižvelgdama į galimą pažeidimo finansinį poveikį, projekto įgyvendinimo laipsnį ir kitas svarbias aplinkybes bei turimą informaciją apie projektą ar projekto vykdytoją ir apie tokį sprendimą informuoja projekto vykdytoją per DMS (duomenų mainų svetainę) ir ministeriją.

Nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas nepagrindė savo išvados, kad Sprendimai yra tarpiniai konkrečios procedūros dokumentai, nesukeliantys pareiškėjui jokių materialiųjų teisinių pasekmių. Pirmosios instancijos teismas, nustatęs, jog Agentūra atlieka įtariamo pažeidimo tyrimą dėl pareiškėjo veiksmų vykdant viešųjų pirkimų procedūras, iš esmės tik deklaratyviai konstatavo, jog Sprendimai yra tarpiniai įtariamo pažeidimo tyrimo procedūros sprendimai, nesukeliantys pareiškėjui jokių materialiųjų teisinių pasekmių, nepaisant to, kad, kaip pabrėžta ir anksčiau aptartoje teismų praktikoje, tarpiniai sprendimai ne visada nesukelia suinteresuotiems asmenims materialiųjų teisinių pasekmių. Pirmosios instancijos teismas nepasisakė dėl pareiškėjo skunde išdėstytų argumentų šiuo aspektu, be kita ko, jog dėl Sprendimų priėmimo pareiškėjas patiria tiesiogines neigiamas teisines pasekmes, t. y. negauna dalies tinkamų finansuoti išlaidų.

Išanalizavus Taisyklių nuostatas, nėra pagrindo konstatuoti, kad su įtariamu pažeidimu susijusių lėšų išmokėjimo ar išlaidų pripažinimo tinkamomis finansuoti laikinas sustabdymas yra būtina pagalbinė, tarpinė įtariamo pažeidimo tyrimo procedūros dalis. Kaip matyti iš Sprendimų turinio, ginčijamais administraciniais sprendimais buvo išspręstas savarankiškas klausimas – ar laikinai sustabdyti lėšų išmokėjimą ar išlaidų pripažinimą tinkamomis finansuoti. Įgyvendinančioji institucija neprivalo visais atvejais, kai pradėtas įtariamo pažeidimo tyrimas, laikinai sustabdyti lėšų išmokėjimą ar išlaidų pripažinimą tinkamomis finansuoti, o tokį sprendimą priima: 1) manydama, kad jų (su įtariamu pažeidimu susijusių lėšų) išmokėjimas ar pripažinimas tinkamomis finansuoti gali padaryti žalą Europos Sąjungos ir (ar) Lietuvos Respublikos valstybės biudžetui arba turės neigiamos įtakos dėl nustatyto pažeidimo pripažintų netinkamomis finansuoti projekto išlaidų grąžinimui (Taisyklių 312 p.); ir 2) atsižvelgdama į galimą pažeidimo finansinį poveikį, projekto įgyvendinimo laipsnį ir kitas svarbias aplinkybes bei turimą informaciją apie projektą ar projekto vykdytoją (Taisyklių 313 p.). Taigi, įgyvenančiajai institucijai yra suteikta tam tikra diskrecijos teisė nuspręsti, ar laikinai sustabdyti lėšų išmokėjimą arba išlaidų pripažinimą tinkamomis finansuoti, taip pat nuspręsti dėl tokių lėšų ar išlaidų dydžio.

Atsižvelgiant į tai, kad Sprendimų priėmimas lėmė 3 606,28 Eur, 6 028,67 Eur, 8 076,71 Eur, 10 194,72 Eur ir kitų sumų laikiną (neapibrėžtą laike) neišmokėjimą pareiškėjui, darytina išvada, jog pareiškėjui buvo sukeltos tiesioginės neigiamos materialiosios pasekmės, bei konstatuotina, kad, priešingai nei vertino pirmosios instancijos teismas, nėra akivaizdu, jog Sprendimai negali būti ginčo administraciniame teisme objektais.

Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė proceso teisės normas, todėl nepagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtintu pagrindu. Atsižvelgiant į tai, pirmosios instancijos teismo nutartis panaikinama, skundo priėmimo klausimas perduodamas pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjas atskirajame skunde suformulavo prašymą apeliacinės instancijos teismui priimti skundą, tačiau šis prašymas negali būti tenkinamas, nes pagal ABTĮ 33 straipsnį skundo priėmimo klausimą sprendžia pirmosios instancijos teismas, o ne apeliacinės instancijos teismas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo akcinės bendrovės Lietuvos automobilių kelių direkcijos (iki pertvarkymo 2023 m. sausio 2 d. – valstybės įmonė Lietuvos automobilių kelių direkcija) atskirąjį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. rugsėjo 20 d. nutartį panaikinti ir perduoti pareiškėjo skundo priėmimo klausimą Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Artūras Drigotas

Gintaras Kryževičius

Dalia Višinskienė