AS-502-824-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS502-824/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00608-2012-2

Procesinio sprendimo kategorija 70.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2012 m. gruodžio 12 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (pranešėjas), Ramūno Gadliausko ir Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų D. S., R. S. ir G. S. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 15 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų D. S., R. S. ir G. S. skundą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims J. S., A. L., L. L., M. K. (M. K.), J. K. ir Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl įsakymo dalies panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjai D. S., R. S. ir G. S. kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydami panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) 2012 m. vasario 10 d. įsakymo Nr. A30-472 „Dėl leidimo pradėti rengti žemės sklypo (duomenys neskelbtini) planą, prilyginamą detaliojo teritorijų planavimo dokumentui“ priedą dalyje dėl servitutų nustatymo sklypui Nr. 1 apie 255 kv. m. ploto, skirto susisiekimo ir inžinerinių tinklų koridoriams, ir sklypui Nr. 2 apie 25 kv. m. ploto, skirto susisiekimo ir inžinerinių tinklų koridoriams (sklypo unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), toliau – ir Žemės sklypas).

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 15 d. nutartimi bylą pagal pareiškėjų D. S., R. S. ir G. S. skundą nutraukė vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 101 straipsnio 1 punktu.

Teismas nurodė, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas) 25 straipsnio 1 dalyje inter alia numatyta, kad detaliojo teritorijų planavimo procesą sudaro parengiamasis etapas, teritorijų planavimo dokumento rengimo etapas, sprendinių pasekmių vertinimo etapas, baigiamasis etapas. Analogiškos nuostatos dėl detaliojo planavimo proceso etapų yra įtvirtintos ir Detaliųjų planų rengimo taisyklių, patvirtintų aplinkos ministro 2004 m. gegužės 3 d. įsakymu Nr. D1-239 (2010 m. rugsėjo 20 d. redakcija Nr. D1-771) (toliau – ir Taisyklės), 27 punkte. Vadovaujantis Taisyklių 27.1 punktu, planavimo tikslų nustatymas, koncepcijos rengimas yra detaliojo planavimo proceso parengiamasis etapas. Pažymėta, kad pareiškėjų ginčijamu 2012 m. vasario 10 d. įsakymu leistas pradėti rengti žemės sklypo planas, vadovaujantis Teritorijų planavimo įstatymo 21 straipsniu yra prilyginamas detaliojo teritorijų planavimo dokumentui. Leidimas rengti tokį žemės sklypo planą, reikalavimų bei tikslų nustatymas yra priskiriamas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. liepos 21 d. nutarimu Nr. 1124 patvirtinto Žemės sklypo plano, prilyginamo detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, rengimo, derinimo ir tvirtinimo miestų teritorijose tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) III dalyje įtvirtintiems Žemės sklypo plano parengiamiesiems darbams (Aprašo 14 p.).

Pareiškėjų ginčijamo įsakymo turinys patvirtina, kad šis parengiamojoje teritorijų planavimo proceso stadijoje išduotas dokumentas yra tik prielaida galutiniam dokumentui – teritorijų planavimo proceso metu parengtam detaliajam planui bei žemės sklypo planui, kuriais ir būtų įtakojamos pareiškėjų teisės. Tokias išvadas patvirtina ir Teritorijų planavimo įstatymo, Aprašo bei Taisyklių nuostatų analizė. Aprašo 16 punkte, reglamentuojančiame žemės sklypo ribų schemos rengimo tvarką, numatyta, kad šioje schemoje pažymimos siūlomos preliminarios Aprašo 4 punkte (šiame punkte nurodyti rengiant žemės sklypo planą atliekami veiksmai) nurodytais atvejais (išskyrus 4.2.4 punkte nurodytą atvejį) formuojamų ar pertvarkomų žemės sklypų ribos. Aprašo 20.2 punkte numatyta, kad plano rengėjas, rengdamas žemės sklypo planą, vietovėje patikslinti schemoje siūlomas preliminarias žemės sklypo ribas pagal žemės ūkio ministro ir aplinkos ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 3D-452/D1-513 „Dėl Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių patvirtinimo“ nustatytus žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo reikalavimus.

Administraciniu aktu Vyriausybės nustatyta tvarka pagal patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų sprendinius servitutai nustatomi išnuomotiems ar perduotiems neatlygintinai naudotis valstybinės žemės sklypams, taip pat savivaldybių ir privačios žemės sklypams, kai pagal teritorijų planavimo dokumentus numatomas servitutas, suteikiantis teisę tiesti centralizuotus (bendrojo naudojimo) inžinerinės infrastruktūros tinklus (požemines ir antžemines komunikacijas), kelius bei takus, jais naudotis ir juos aptarnauti (Žemės įstatymo 23 str. 1 d. 4 p.). Pažymėta, kad Žemės įstatymo 23 straipsnio 3 dalis numato, jog sprendimas nustatyti servitutą negali būti priimtas, jeigu iki teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo neišreikšta viešpataujančiuoju tampančio daikto savininko valia dėl servituto reikalingumo. Viešpataujančiuoju tampančio daikto savininkas savo valią išreiškia Nacionalinei žemės tarnybai pateikdamas prašymą dėl siūlomo servituto pagal parengtą teritorijų planavimo dokumentą nustatymo. Tuo atveju, kad numatoma centralizuotus (bendrojo naudojimo) inžinerinės infrastruktūros tinklus (požemines ir antžemines komunikacijas), kelius ir takus tiesti, prašymą dėl siūlomo servituto pagal teritorijų planavimo dokumentą nustatymo pateikia esamų statinių, prie kurių reikia prieiti ar privažiuoti, savininkai arba patikėjimo teisės subjektai. Jeigu viešpataujančiuoju tampančio daikto patikėtinis yra Nacionalinė žemės tarnyba, jo valia išreiškiama priimant sprendimą dėl servituto nustatymo.

Nagrinėjamu atveju ginčo servitutą siūloma nustatyti Žemės sklype, tačiau sprendimo dėl servituto nustatymo Nacionalinė žemės tarnyba nėra priėmusi.

Įvertinęs aptartą teisinį reguliavimą ir ginčijamo akto turinį, teismas padarė išvadą, kad ginčijamas įsakymas yra dokumentas, kuriuo pradedama (inicijuojama) teritorijų planavimo procedūra. Kadangi ginčijamas aktas tėra tik viena iš prielaidų pradėti teritorijų planavimo procedūrą, todėl pareiškėjams sukelia tik procedūrines, bet ne materialiąsias teisines pasekmes. Tuo tarpu konkrečias teisines pasekmes teritorijų planavimo srityje paprastai sukelia sprendimas dėl teritorijų planavimo dokumento tvirtinimo (Teritorijų planavimo įstatymo 25 str. 5 d. 2 p., Aprašo 39–41 p.). Taigi akivaizdu, kad pareiškėjų ginčijamas sprendimas tėra tarpinis (procedūrinis) dokumentas, t. y. tik vienas iš aptariamos administracinės procedūros (kurios pabaigoje paprastai priimamas konkrečias materialines teisines pasekmes sukeliantis sprendimas) metu priimamų dokumentų. Todėl šio sprendimo teisėtumas negali būti vertinamas pagal atskirą reikalavimą, t. y. tokie sprendimai negali būti savarankiškas administracinės bylos dalykas. Pareiškėjai, nesutikdami su tokio pobūdžio procedūriniu sprendimu (veiksmu), šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti įstatymų nustatyta tvarka ginčydami galutinį sprendimą šioje teritorijų planavimo procedūroje. Tokios pozicijos laikėsi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) 2011 m. gruodžio 16 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje A492-12/2011, kurioje inter alia buvo vertinti iš esmės tame pačiame teritorijų planavimo proceso etape (parengiamajame) priimtų aktų (sprendimų, kuriais buvo leista užsakyti detalųjį planą, nustatyti planavimo tikslai, nustatyta atlikti viešą svarstymą su visuomene ir apie rengiamą planavimą skelbti rajoninėje spaudoje, taip pat pateikti paruoštą planą tvirtinti savivaldybės tarybai) teisėtumas ir pagrįstumas.

III. Pareiškėjai D. S., R. S. ir G. S. pateikė atskirąjį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 15 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Paaiškina, kad teismas turi teisę nutraukti bylą tik konstatavęs procesinio pobūdžio aplinkybes, kurių sąrašas yra baigtinis (ABTĮ 101 str.). Iš pirmosios instancijos teismo logikos seka, jog pareiškėjai, nesutikdami su žemės sklypo plano rengimo reikalavimais, privalo atlikti visas derinimo procedūras, ir tik po to ginčyti galutinį sprendimą. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos 2012 m. vasario 10 d. įsakymo priedas dalyje dėl servitutų nustatymo žemės sklypams Nr. 1 ir 2 sukelia pareiškėjams materialiąsias pasekmes, todėl šį administracinį aktą pareiškėjai turi teisę ginčyti administraciniame teisme.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Atskirasis skundas tenkintinas.

Pagal ABTĮ 5 straipsnio 1 dalį, kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. Šio įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Vadovaujantis šiomis teisės normomis galima daryti išvadą, kad administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (pvz.: LVAT 2009 m. liepos 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009, 2010 m. balandžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010).

Įvertinusi Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 1 dalies ir Taisyklių 27.1 punkto nuostatas, teisėjų kolegija sprendžia, kad planavimo tikslų nustatymas, koncepcijos rengimas sudaro detaliojo planavimo proceso parengiamąjį etapą. Sprendimo leisti pradėti rengti žemės sklypo planą priėmimas, žemės sklypo plano rengimo reikalavimų (toliau – ir Reikalavimai) nustatymas priskiriami Aprašo III dalyje aptartiems žemės sklypo plano parengiamiesiems darbams (Aprašo 14 punktas). Vadovaujantis Aprašo 20.1 punktu žemės sklypo plano rengėjas privalo laikytis savivaldybės administracijos struktūrinio padalinio jam išduotų žemės sklypo plano rengimo reikalavimų, nes priešingu atveju negaus Reikalavimus išdavusio struktūrinio padalinio vadovo derinimo ir tai bus kliūtis teikti planą tvirtinti savivaldybės administracijos direktoriui (Aprašo 34.2, 38-41 p.).

Tikrinamos bylos faktinės aplinkybės rodo, kad šiuo atveju susiklostė specifinė situacija, kadangi atsakovo išduoti žemės sklypo plano rengimo reikalavimai (Administracijos 2012 m. vasario 10 d. įsakymo Nr. A30-472 priedas) tiesiogiai apriboja pareiškėjų galimybes žemės sklypo planą rengti jų pageidaujamomis sąlygomis. Pažymėtina, jog nagrinėjamoje situacijoje patys pareiškėjai D. S. ir G. S. 2010 m. rugpjūčio 16 d. prašymu kreipėsi į atsakovą, siekdami inicijuoti administracinę procedūrą, t. y. prašydami leisti pradėti rengti žemės sklypo planą, prilyginamą detaliojo teritorijų planavimo dokumentui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. lapkričio 2 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A662-3091/2011 iš dalies pakeistu Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. kovo 14 d. sprendimu buvo panaikintas Administracijos 2010 m. spalio 11 d. atsisakymas Nr. A-51-21706-(2.14.2.12-MP8) ir pareiškėjų prašymas dėl leidimo pradėti rengti Žemės sklypo planą, prilyginamą detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, perduotas Administracijai nagrinėti iš naujo), tačiau nesutinka su išduotais žemės sklypo plano rengimo reikalavimais dalyje dėl numatomų nustatyti servitutų (2012 m. vasario 10 d. įsakymo Nr. A30-472 priedo 8 p.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu) (žr., LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, publikuota biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 21, 2011 m.). Teisėjų kolegija daro išvadą, kad šiuo atveju žemės sklypo plano rengimo reikalavimai buvo išduoti užbaigus konkrečią administracinę procedūrą (pakartotinai išnagrinėjus pareiškėjų prašymą), todėl jie negali būti laikomi vien tarpiniu (procedūriniu) dokumentu, kaip 2012 m. spalio 15 d. nutartyje nurodė pirmosios instancijos teismas.

Teisėjų kolegijos įsitikinimu, šalių ginčas dėl galimybės formuoti žemės sklypus Nr. 1 ir 2 nesudarant teisinių prielaidų servitutų, skirtų susisiekimo ir inžinerinių tinklų koridoriams, nustatymui, turi būti išspręstas prieš pereinant į kitą detaliojo teritorijų planavimo proceso (teritorijų planavimo dokumento rengimo) etapą. Teismui pripažinus, kad Reikalavimų 8 punktas yra neteisėtas ir nepagrįstas, pareiškėjai įgytų teisę žemės sklypo planą rengti pageidaujamomis sąlygomis, kita vertus, sprendimu patvirtinus, kad Reikalavimai skundžiama apimtimi atitinka teisės aktų nuostatas, šiuo klausimu ateityje būtų išvengta naujų teisminių ginčų.

Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė ABTĮ normas, neteisėtai ir nepagrįstai nutraukė administracinę bylą pagal pareiškėjų skundą, todėl 2012 m. spalio 15 d. nutartis naikinama ir byla grąžinama tam pačiam teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjų D. S., R. S. ir G. S. atskirąjį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 15 d. nutartį panaikinti ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Artūras Drigotas

Ramūnas Gadliauskas

Dalia Višinskienė