2019-08-28 Nr. AB-16202-3-61-3-02319-2019-0 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-563-552/2019

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02319-2019-0

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.2.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2019 m. rugpjūčio 28 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Ramūno Gadliausko (pranešėjas) ir Virginijos Volskienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo sodininkų bendrijos „Paežerys“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. birželio 27 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo sodininkų bendrijos „Paežerys“ skundą atsakovui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl rašto panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas sodininkų bendrija „Paežerys“ (toliau – ir pareiškėjas, Bendrija) kreipėsi į teismą su skundu, kuriame prašė: 1) panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) 2019 m. gegužės 23 d. raštą Nr. 1SS-988-(5.59.E.) ir išspręsti klausimą iš esmės: panaikinti 2019 m. kovo 27 d. NŽT Vilniaus rajono skyriaus raštą Nr. 48SD-3656-(14.48.136 E.) „Dėl bendrojo naudojimo žemės sklypų nuomos nutraukimo“; panaikinti NŽT Vilniaus rajono skyriaus 2017 m. rugsėjo 22 d. raginimą Bendrijos pirmininkei nutraukti nuomos sutartis (toliau – ir NŽT raštai); 2) leisti Bendrijai sudaryti atlygintinės bendro naudojimo žemės nuomos sutartis su Bendrijos nariais, kai dėl sklypo dalies fizinių savybių jų negalima pritaikyti bendrai sodininkų bendrijos narių rekreacijai ir kai tokiai nuomos sutarčiai pritaria besiribojančių sklypų savininkai ir kai pritariama sodininkų bendrijos narių susirinkime.

Pareiškėjas nurodė, jog su Lietuvos valstybe, atstovaujama NŽT, sudarė valstybinės žemės sklypų pirkimo-pardavimo sutartis dėl 19 valstybinės žemės sklypų adresu (duomenys neskelbtini) pirkimo. Sudarydamas žemės pirkimo-pardavimo sutartis, pareiškėjas įsipareigojo naudoti žemę pagal pagrindinę tikslinę jos naudojimo paskirtį – „sodininkų bendrijų bendrojo naudojimo žemės sklypai“, tačiau dalis įsigytų sklypų buvo nepritaikomi bendriems narių poreikiams dėl savo fizinių savybių. Sklypams yra reikalinga nuolatinė priežiūra, todėl buvo nuspręsta tokius žemės sklypus išnuomoti besiribojančių žemės sklypų savininkams. NŽT Vilniaus rajono skyrius reikalauja, kad pareiškėjo sudarytos nuomos sutartys su Bendrijos nariais dėl bendrojo naudojimo ir / ar rekreacijai įsigytų lengvatinėmis sąlygomis iš valstybės sklypų būtų nutrauktos, todėl pareiškėjas kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti raštus, kuriais buvo nurodyta sudarytas nuomos sutartis nutraukti ir leisti sudaryti tokias žemės nuomos sutartis.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2019 m. birželio 27 d. nutartimi atsisakė priimti Bendrijos skundą kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka, išaiškino pareiškėjui, kad dėl reikalavimų panaikinti NŽT raštus ir leisti Bendrijai sudaryti atlygintines bendro naudojimo žemės nuomos sutartis su Bendrijos nariais, jis gali kreiptis į bendrosios kompetencijos teismą.

Teismas pažymėjo, kad administracinio ir bendrosios kompetencijos teismo jurisdikcijos atribojimo kriterijus yra ne tik vieno iš ginčijamo teisinio santykio subjekto ypatumai, statusas ar jo atliktų veiksmų formalioji išraiška, bet ir teisinio santykio, iš kurio kilo ginčas, prigimtis ir pobūdis (esmė). Teismas vadovavosi Specialiosios teisėjų kolegijos formuojama praktika ir nurodė, kad joje yra ne kartą konstatuota, jog valstybei nuosavybės teise priklausančios žemės pardavimo ir nuomos santykiai, nepaisant pardavimo ar nuomos subjektų teisinio statuso bei to, jog sutarties dalykas yra valstybinės žemės sklypas, yra reguliuojami privatinės, bet ne viešosios teisės normų. Be teisės aktais priskirtų valdžios, t. y. viešojo administravimo funkcijų, valstybė ir savivaldybės dalyvauja ir civiliniuose teisiniuose santykiuose kaip lygiateisiai šių teisinių santykių subjektai įgyvendinantys atitinkamas turtines teises bei pareigas, susijusias su valstybei, kaip civilinės teisės subjektui, priklausančiu nekilnojamuoju turtu. Dalyvaudama šiuose santykiuose, valstybė ir savivaldybė atlieka veiksmus, kurie vertintini kaip juridiniai faktai, sukuriantys, pakeičiantys ar panaikinantys atitinkamas subjektines civilines teises ir pareigas. Taigi, viešojo administravimo institucijų veikla šioms institucijoms dalyvaujant civiliniuose teisiniuose santykiuose, nėra viešasis administravimas.

Teismas nurodė, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas siekia, jog jam būtų leista sudaryti, lengvatinėmis sąlygomis įsigytų valstybinės žemės sklypų, nuomos sutartis su Bendrijos nariais. Teismas sprendė, jog pagrindinis pareiškėjo reikalavimas yra civilinio teisinio pobūdžio, nes yra susijęs su valstybinės žemės, įsigytos lengvatinėmis sąlygomis, nuoma. Teismas nurodė, jog nors byloje reiškiami ir administracinio teisinio pobūdžio reikalavimai dėl NŽT raštų, kuriais Bendrija įpareigota nutraukti sudarytas nuomos sutartis su Bendrijos nariais, panaikinimo, tačiau šioje byloje vyrauja civilinio pobūdžio reikalavimai, kurie nulemia bylos teismingumą bendrosios kompetencijos teismui. Teismas konstatavo, kad ginčas turi būti sprendžiamas bendrosios kompetencijos teisme.

III. Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. birželio 27 d. nutartį ir priimti nagrinėti pareiškėjo skundą.

Pareiškėjas pažymi, kad teismo nutartis yra nepagrįsta, nes joje vadovaujamasi teismų praktika priimta bylose, kurių faktinės aplinkybės iš esmės skiriasi nuo nagrinėjamos bylos, t. y. kuriose sprendžiami valstybei nuosavybės teise priklausančios žemės pardavimo ir nuomos santykiai. Pareiškėjas pabrėžia, kad nagrinėjamu atveju nuomojamų žemės sklypų savininkas yra ne valstybė, o pareiškėjas, todėl negalima taikyti teismų praktikos, suformuotos sprendžiant visiškai kitokio tipo bylas.

Pareiškėjas nurodo, kad valstybinės žemės sklypus įsigijo 2014–2017 m. laikotarpiu nuosavybės teise ir dėl pirkimo-pardavimo teisinių santykių niekada nebuvo ir nėra ginčo. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad ginčas kilo dėl to, kad pareiškėjo nuosavybes teise turimų žemės sklypų naudojimą riboja ir varžo viešojo administravimo funkcijas atliekantis subjektas – NŽT. Pareiškėjas teigia, kad nagrinėjamu atveju pareiškėją ir NŽT akivaizdžiai sieja administracinio pobūdžio santykiai, kuriems būdingas pavaldumo elementas ir tai lemia ginčo teismingumą administraciniams teismams. Pareiškėjas pabrėžia, kad NŽT, nurodydama pareiškėjui nutraukti su Bendrijos nariais sudarytas nuomos sutartis dėl Bendrijos nuosavybės teise valdomų žemės sklypų, veikia ne kaip civilinių teisinių santykių dalyvis, o kaip privalomo pobūdžio nurodymus duodantis viešojo administravimo subjektas. Pareiškėjo vertinimu, nagrinėjamu atveju dominuoja pavaldumo požymių turintys santykiai, dėl to vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 17 straipsnio 1 dalimi, ginčas teismingas administraciniams teismams.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamos administracinės bylos dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. birželio 27 d. nutarties, kuria teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą kaip nenagrinėtiną administracinio proceso tvarka, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas, nustatęs, jog nors byloje reiškiami ir administracinio teisinio pobūdžio reikalavimai dėl NŽT raštų, tačiau pagrindinis pareiškėjo reikalavimas yra civilinio teisinio pobūdžio, nes yra susijęs su valstybinės žemės, įsigytos lengvatinėmis sąlygomis, nuoma, todėl sprendė, jog ginčas turi būti nagrinėjamas bendrosios kompetencijos teisme. Pareiškėjas su tokiu pirmosios instancijos teismo vertinimu nesutinka ir atskirajame skunde teigia, jog tarp jo ir NŽT dominuoja pavaldumo požymių turintys santykiai, todėl ginčas teismingas administraciniam teismui.

Teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėjas, reikšdamas savarankišką reikalavimą panaikinti NŽT raštus, siekia inicijuoti teisminį ginčą dėl NŽT, kaip viešojo administravimo subjekto, veiklos, t. y. teisės aktuose įtvirtintų viešojo administravimo subjekto funkcijų neatlikimo ir / ar netinkamo atlikimo, įgaliojimų viršijimo. Pirmosios instancijos teismas šio skundo reikalavimo detaliau neanalizavo.

Nagrinėjamu atveju pagrindinis ginčas kilo dėl NŽT raštų, kuriais Bendrijai nurodyta nutraukti bendrojo naudojimo žemės sklypų nuomos sutartis, sudarytas su Bendrijos nariais. Ginčui aktualius teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 36 straipsnis, numatantis, kad žemės naudojimo valstybinę kontrolę pagal Vyriausybės patvirtintus nuostatus organizuoja ir vykdo Nacionalinė žemės tarnyba, o koordinuoja Vyriausybės įgaliota institucija. Žemės naudojimo valstybinės kontrolės metu sistemingai tikrinama, ar žemę naudojantys asmenys savo veikla nepažeidė žemės naudojimo tvarkos, kurią nustato įstatymai ir Vyriausybės nutarimai. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. gruodžio 12 d. nutarimu Nr. 1244 patvirtinti Žemės naudojimo valstybinės kontrolės nuostatai reglamentuoja, kad Nacionalinės žemės tarnybos pareigūnai vykdydami žemės naudojimo valstybinę kontrolę, atlieka planinius ir neplaninius žemės naudojimo patikrinimus. Apie tokius patikrinimus pranešama suinteresuotiems asmenims, o jų rezultatai įforminami Nacionalinės žemės tarnybos vadovo nustatytos formos patikrinimo akte, jame išdėstomi atitinkamai nustatyti faktai ir pateikiamos išvados. Žemės naudojimo valstybinės kontrolės metu, nustačius žemės naudojimo tvarkos pažeidimų, žemės naudojimo valstybinę kontrolę vykdantys asmenys, vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodeksu, pradeda administracinio nusižengimo teiseną. Duomenų, kad nagrinėjamu atveju buvo surašytas žemės naudojimo patikrinimo aktas ir pradėta administracinio nusižengimo teisena, nėra pateikta.

Administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 22 straipsnio 1 dalį, yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Remiantis šiomis teisės normomis, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008, 2009 m. liepos 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009).

NŽT raštais, kuriuos pareiškėjas prašo panaikinti, pareiškėją informavo apie jos manymu nustatytą pažeidimą (bendro naudojimo žemės sklypai perleisti naudotis besiribojančių žemės sklypų savininkams nuomos sutarties pagrindu) ir nurodė galimą minėto pažeidimo pašalinimo būdą (Bendrijos sudarytos nuomos sutartys su Bendrijos nariais turi būti nutrauktos).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje akcentuojama, kad nėra teisinių kliūčių žemės naudojimo valstybinę kontrolę atliekančioms institucijoms informuoti suinteresuotus subjektus apie nustatytas faktines aplinkybes ir raginti juos pašalinti pažeidimą, tačiau toks informavimas ir raginimas savaime jokių teisinių pasekmių nesukelia (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A848-2638/2011, 2010 m. rugsėjo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-1049/2010).

Taip pat pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, pažymėjo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Tačiau šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu.

Teisėjų kolegijos vertinimu, skundžiami NŽT raštai laikytini tarpinio pobūdžio dokumentais, nesukeliančiais konkrečių materialinių teisinių pasekmių. Tokios pasekmės pareiškėjui atsirastų, jei jis būtų traukiamas administracinėn atsakomybėn. Skundžiamuose raštuose suformuluotas reikalavimas neturi privalomojo pobūdžio. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, skundžiamos pirmosios instancijos teismo nutarties motyvai atitinkamai keistini, nurodant, kad pareiškėjo skundo reikalavimą dėl NŽT raštų panaikinimo, kaip tarpinio pobūdžio dokumentų, nesukeliančių konkrečių materialinių teisinių pasekmių ir negalinčio būti ginčo administraciniame teisme objektu, atsisakytina priimti pagal ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą.

Pareiškėjas skundo antruoju reikalavimu taip pat prašė leisti Bendrijai sudaryti atlygintinės bendro naudojimo žemės nuomos sutartis su Bendrijos nariais. Teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, jog šis pareiškėjo reikalavimas yra civilinio teisinio pobūdžio, todėl pirmosios instancijos teismas visiškai pagrįstai rėmėsi skundžiamoje nutartyje nurodytomis Specialiosios teisėjų kolegijos nutartimis, kuriose konstatuota, jog viešojo administravimo institucijų veikla šioms institucijoms dalyvaujant civiliniuose teisiniuose santykiuose, nėra viešasis administravimas. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pareiškėjo atskirojo skundo argumentas, jog pirmosios instancijos teismas skundžiamoje nutartyje vadovavosi netinkama teismų praktika, atmestinas kaip nepagrįstas.

Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad nors pirmosios instancijos teismas dalį skundžiamos nutarties motyvavo netinkamai, tačiau iš esmės priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą – pareiškėjo skundą atsisakė priimti kaip nenagrinėtiną administracinio proceso tvarka (ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktas), todėl pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo sodininkų bendrijos „Paežerys“ atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. birželio 27 d. palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Ramūnas Gadliauskas

Virginija Volskienė