2024-08-28 Nr. AB-12230-3-64-3-00359-2024-1 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-295-463/2024

Teisminio proceso Nr. 3-64-3-00359-2024-1

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2024 m. rugpjūčio 28 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono (kolegijos pirmininkas), Jolantos Malijauskienės (pranešėja) ir Beatos Martišienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo A. P. D. atskirąjį skundą dėl Regionų administracinio teismo 2024 m. balandžio 3 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. P. D. skundą atsakovams Šiaulių miesto savivaldybei ir Šiaulių miesto savivaldybės administracijai (tretieji suinteresuoti asmenys – 5-oji metalinių garažų eksploatavimo bendrija Radviliškio g. 84a ir Nacionalinės žemės tarnybos prie Aplinkos ministerijos Šiaulių skyrius) dėl akto dalies panaikinimo ir pakeitimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas A. P. D. (toliau – ir pareiškėjas) su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas:

1) panaikinti Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2022 m. liepos 7 d. sprendimą Nr. T-285 (toliau – ir Sprendimas): patvirtinti Žemės nuomos mokesčio ir priedo už valstybinės žemės nuomą ir naudojimą apskaičiavimo, mokėjimo ir apskaitos tvarkos aprašo, patvirtinto Sprendimu (toliau – ir Aprašas) dalį „(Įsigijus metalinius garažus 2-oje, 5-oje, 6-oje, 7-oje, 8-oje metalinių garažų eksploatavimo bendrijose, nuomos mokestį privaloma mokėti iki atskiro Savivaldybės administracijos ar Nacionalinės žemės tarnybos Šiaulių skyriaus sprendimo atlaisvinti žemę.)“;

2) pataisyti Aprašą ar atskiru sprendimu tinkamai reglamentuoti metalinių garažų bendrijų naudojamos valstybinės žemės nuomos mokesčio apskaičiavimą ir mokėjimą.

II. Regionų administracinis teismas 2024 m. balandžio 3 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą.

Teismas, išanalizavęs pareiškėjo skundo argumentus ir skunde pareikštus reikalavimus, nurodė, jog pareiškėjas siekia, kad būtų panaikintas Sprendimas bei pataisytos Aprašo nuostatos. Remdamasis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) nuostatomis dėl administracinių sprendimų ir norminių administracinių aktų apibrėžimo bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, teismas nusprendė, jog Aprašas yra norminis administracinis aktas, o pareiškėjas teismo prašo ne tik įpareigoti pataisyti Aprašo nuostatas, bet kartu panaikinti Sprendimą, kuriuo Aprašas buvo patvirtintas, tačiau Sprendimas, kuriuo patvirtintas Aprašas, taip pat yra norminis administracinis aktas, todėl tai yra ne du atskiri teisės aktai, o vienas teisės aktas. Įvertinęs Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme (toliau – ir ABTĮ) nustatytą norminių administracinių aktų teisėtumo kontrolės tvarką, teismas padarė išvadą, kad šiuo atveju pareiškėjas nepatenka į ABTĮ 112 ir 113 straipsniuose įtvirtintą subjektų, turinčių teisę su prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, ratą, taip pat nėra duomenų, kad teisme būtų nagrinėjama konkreti byla dėl pareiškėjo teisių pažeidimo, kurioje iškilo abejonė dėl byloje taikytino norminio administracinio akto teisėtumo. Dėl šių priežasčių teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.)

III. Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Regionų administracinio teismo 2024 m. balandžio 3 d. nutartį ir perduoti klausimą Regionų administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjas teigia, jog pirmosios instancijos teismas netinkamai įvertino ginčijamų aktų (Sprendimo ir Aprašo) teisinį pobūdį. Pareiškėjo vertinimu, jis turi teisę paduotame skunde prašyti pradėti tyrimą dėl šių aktų teisėtumo, nes anksčiau administraciniuose teismuose buvo sprendžiami pareiškėjo paduotų skundų priėmimo klausimai, o šiuo atveju paduotame skunde pareiškėjas kelia ne abstraktų klausimą dėl norminio administracinio akto, o dėl konkretaus akto (Aprašo) teisėtumo. Pareiškėjas teigia, kad Aprašas yra taikomas ir pažeidžia jo teises. Be to, pareiškėjo nuomone, pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti nagrinėti pareiškėjo skundą netinkamu pagrindu, o ABTĮ nedetalizuoti pagrindai, kai skundas nenagrinėtinas teismų, taip pat pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nenurodė pareiškėjui, kaip pašalinti aplinkybes, kliudančias priimti skundą (ABTĮ 33 str. 3 d.). Pareiškėjas nurodo anksčiau administraciniuose teismuose nagrinėtų pareiškėjo skundų priėmimo eigą, remiasi priimtuose procesiniuose sprendimuose išdėstytais teiginiais.

Pareiškėjas taip pat Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateikė du papildomus procesinius dokumentus dėl ginčo esmės, kuriuose, pareiškėjo vertinimu, dėstomos naujai paaiškėjusios aplinkybės, į kurias jis prašo teismo atsižvelgti nagrinėjant atskirąjį skundą. Pareiškėjas kartu nurodo, jog Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2024 m. birželio 6 d. sprendimu Nr. T-262 Sprendimas buvo išdėstytas nauja redakcija, patvirtinant Žemės nuomos mokesčio ir priedo už valstybinės žemės nuomą ir naudojimą apskaičiavimo, mokėjimo ir apskaitos taisykles.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Atskirojo skundo dalykas – pirmosios instancijos teismo nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.), pagrįstumas ir teisėtumas.

Pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą kaip nenagrinėtiną teismų ABTĮ nustatyta tvarka, nusprendęs, jog pareiškėjas skunde ginčija norminius administracinius aktus (Sprendimą ir Aprašą), tačiau pagal proceso teisės taisykles pareiškėjas neturi teisės teisme tiesiogiai ginčyti tokio pobūdžio aktų (ABTĮ 112 ir 113 str.).

Pareiškėjas, nesutikdamas su šia pirmosios instancijos teismo nutartimi, atskirajame skunde iš esmės laikosi pozicijos, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai vertino ginčijamų aktų teisinį pobūdį ir nepagrįstai nusprendė, jog pareiškėjas neturi teisės teismui paduoti skundą dėl šių aktų.

Teisėjų kolegija, tikrindama skundžiamos pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, jog teisė kreiptis į teismą yra viena pagrindinių asmens teisių, tačiau ši teisė gali būti įgyvendinta tik laikantis įstatymuose nustatytų kreipimosi į teismą sąlygų bei reikalavimų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. gegužės 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-288-502/2024). Dėl to teismas, spręsdamas skundo priėmimo klausimą, visų pirma turi patikrinti, ar nėra neigiamų procesinių prielaidų, kurioms esant ginčo nagrinėjimas teisme apskritai yra negalimas, t. y. ar konkrečiu atveju nėra atsisakymo priimti skundą pagrindų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. balandžio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-126-520/2024).

ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra įtvirtintas sąrašas aplinkybių, kurioms esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jeigu teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą), nustato esant bent vieną iš šių aplinkybių, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Viena tokių aplinkybių – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (1 p.).

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas padavė pirmosios instancijos teismui skundą, iš esmės prašydamas panaikinti Sprendimą, kuriuo buvo patvirtintas Aprašas ir jo 8.2 punktas „(Įsigijus metalinius garažus 2-oje, 5-oje, 6-oje, 7-oje, 8-oje metalinių garažų eksploatavimo bendrijose, nuomos mokestį privaloma mokėti iki atskiro Savivaldybės administracijos ar Nacionalinės žemės tarnybos Šiaulių skyriaus sprendimo atlaisvinti žemę.)“, su kuriuo pareiškėjas nesutinka.

Vertindama pirmosios instancijos teismo išvadą dėl pareiškėjo ginčijamų aktų norminio pobūdžio, teisėjų kolegija pažymi, jog pareiškėjas atskirajame skunde nekvestionuoja šios teismo išvados, todėl pripažintina, kad apeliacinės instancijos teisme nėra ginčo dėl to, jog pareiškėjas kreipėsi į teismą dėl norminių administracinių aktų panaikinimo. Kita vertus, šią išvadą taip pat patvirtina Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, šiam teismui 2023 m. birželio 14 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-87-1047/2023 pripažinus Aprašo 8.2 punkto norminį pobūdį. Atitinkama išvada darytina ir dėl neatskiriamai su Aprašu susijusio Sprendimo, kuriuo buvo patvirtintas Aprašas ir suteiktas jam (Aprašui) norminis pagrindas (žr., pvz., 2009 m. kovo 20 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-12/2009, taip pat Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, aiškinant ir taikant norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimą reglamentuojančias teisenos taisykles, apibendrinimo, patvirtinto Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų 2019 m. birželio 12 d. pasitarime, 174 p.).

Kadangi pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti skundą, nusprendęs, jog pareiškėjas tiesiogiai ginčija norminius aktus neturėdamas tam teisės, pažymėtina, jog administraciniame procese teisės akto priskyrimas prie norminių administracinių aktų kategorijos suponuoja specialią šių aktų teisėtumo tyrimo procesinę tvarką, be kita ko, susijusią su skirtinga kreipimosi į teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo tvarka, reglamentuota ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmajame skirsnyje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. kovo 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-141-525/2024).

ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmojo skirsnio normos nustato dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšis: abstrakčią (ABTĮ 112 str.) ir konkrečią, t. y. susijusią su individualiąja byla (ABTĮ 113 str.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. vasario 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-77-520/2024; kt.).

ABTĮ 112 straipsnio 1 dalyje be kita ko įtvirtinta, jog kreiptis į administracinį teismą prašydami ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, žvalgybos kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, valstybės kontrolierius, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas. Pagal to paties straipsnio 2 dalį kad būtų ištirta, ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, su pareiškimu į administracinį teismą turi teisę kreiptis ir savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai.

Pareiškėjas nepatenka į ABTĮ 112 straipsnyje nurodytų subjektų, turinčių teisę kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, ratą, todėl pirmosios instancijos teismo išvada šiuo aspektu pripažintina pagrįsta.

ABTĮ 113 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. Pagal ABTĮ 23 straipsnio 1 dalį skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto teisės akto ar veiksmo (neveikimo), taip pat dėl viešojo administravimo subjekto vilkinimo atlikti veiksmus turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės tarnautojus ir pareigūnus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti.

Vadovaujantis ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 2 punktu, administraciniai teismai sprendžia bylas dėl savivaldybių administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų (neveikimo) teisėtumo, taip pat dėl šių subjektų vilkinimo atlikti veiksmus. ABTĮ 20 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatyta, kad netaikant išankstinio nagrinėjimo ne teismo tvarka procedūros, apygardos administracinis teismas, kaip pirmosios instancijos teismas, nagrinėja bylas dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė teritoriniai ar savivaldybių administravimo subjektai, teisėtumo.

Siekiant inicijuoti savivaldybės administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumo kontrolę, vadovautinasi ABTĮ 113 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta taisykle, pagal kurią ABTĮ 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai (šiuo atveju – pareiškėjas) turi teisę prašyti pradėti norminio administracinio akto teisėtumo kontrolę, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. birželio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-287-1047/2023).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas formuluotę „nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo“, savo praktikoje yra konstatavęs, kad tam, jog būtų pradėta norminio administracinio akto teisėtumo patikros byla, turi būti nustatyta, kad šis norminis teisės aktas realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą asmens teisių pažeidimą. Galimas, hipotetinis pareiškėjo teisių pažeidimas ir ginčijamo akto pritaikymas ateityje nesudaro pagrindo konstatuoti, kad norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra susijęs su asmens teisių ar saugomų interesų pažeidimu. Administracinio teismo jurisdikcijos pripažinimas tokiu atveju kaip šis reikštų nukrypimą nuo norminio administracinio akto teisėtumo patikra siekiamo tikslo ir tai, kad būtų nepaisoma kitų sąlygų, kurios suponuoja, jog turi egzistuoti individualus ginčas (o ne ginčas dėl norminio akto), kurio išsprendimui yra reikalinga ištirti byloje taikytino norminio administracinio akto teisėtumą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. balandžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-217-822/2023).

Įvertinus tai, jog iš bylos medžiagos nematyti, kad teisme būtų nagrinėjama individuali byla, susijusi su Aprašo 8.2 punkto taikymu pareiškėjui, pripažintina, kad jis neturi teisės teisme tiesiogiai pareikšti reikalavimo dėl ginčijamų norminių administracinių aktų teisėtumo. Pažymėtina, jog šiuo aspektu pareiškėjo procesiniuose dokumentuose akcentuojamose administracinėse bylose buvo sprendžiami pareiškėjo paduotų skundų priėmimo klausimai, tačiau nenustatyta, jog pagal atitinkamą skundą būtų buvusi iškelta individuali byla dėl jo teisių pažeidimo.

Vertindama atskirojo skundo argumentus, teisėjų kolegija pažymi, jog nors pareiškėjas teigia, kad jis yra suinteresuotas ginčijamų aktų panaikinimu, nes šis aktas jam sukelia neigiamas pasekmes, ši aplinkybė negali paneigti taisyklės, jog asmenys, suinteresuoti norminiame administraciniame akte įtvirtintu teisiniu reguliavimu, turi teisę kreiptis į administracinį teismą dėl atitinkamo akto panaikinimo tik laikantis specialios, šioje nutartyje aptartos norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo tvarkos, t. y. tai negali paneigti ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmajame skirsnyje nustatyto teisinio reguliavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. gegužės 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-194-520/2024).

Šiuo aspektu kartu pažymėtina, kad administracinis teismas skundo priėmimo stadijoje nevertina, ar asmens teisės iš tikrųjų yra pažeistos, nes šioje stadijoje sprendžiami klausimai yra procesinio teisinio pobūdžio ir vertinama, ar teisę kreiptis į teismą asmuo realizuoja laikydamasis ABTĮ nustatytos tvarkos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. birželio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-248-520/2024).

Spręsdama dėl kitų atskirojo skundo argumentų, teisėjų kolegija pažymi, jog pareiškėjas nepagrįstai teigia, kad šiuo atveju pirmosios instancijos teismas pirma turėjo pareiškėjui pasiūlyti pašalinti trūkumus (ABTĮ 33 str. 1 d.), nes kreipimasis į teismą dėl norminio akto teisėtumo nesilaikant ABTĮ nustatytos teisėtumo tyrimo tvarkos yra pagrindas atsisakyti priimti skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. balandžio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-167-415/2024).

Kartu pažymėtina, jog pareiškėjas nepagrįstai teigia, kad šiuo atveju pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą netinkamu pagrindu, nes situacijose, kai asmuo kreipiasi į teismą su reikalavimu, kuriuo tiesiogiai ginčija norminį administracinį aktą, kai teisme nėra nagrinėjama individuali byla dėl šio asmens teisių pažeidimo, skundą atsisakoma priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. kovo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-140-415/2024).

Dėl pareiškėjo antrojo skundo reikalavimo pataisyti Aprašą ar atskiru sprendimu reglamentuoti ginčo teisinius santykius pažymėtina, kad administracinis teismas, vykdydamas teisingumą, neatlieka ir iš esmės negali perimti viešojo administravimo funkcijų bei išspręsti klausimą, kurį pagal kompetenciją priklauso nagrinėti viešojo administravimo institucijai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. spalio 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS602-647/2012; 2023 m. sausio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-40-624/2023), todėl reikalavimas pakeisti norminį aktą ir jį išdėstyti pareiškėjo nurodytu būdu yra nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka pagal ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. vasario 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-77-520/2024).

Kiti pareiškėjo atskirojo skundo argumentai ir Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateikti papildomi dokumentai yra susiję su ginčo esme, t. y. bylos nagrinėjimo iš esmės dalyku, todėl skundo priėmimo stadijoje nėra nagrinėjami. Kartu pažymėtina tai, jog aplinkybė, kad Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2024 m. birželio 6 d. sprendimu Nr. T-262 ginčo aktai buvo išdėstyti nauja redakcija, patvirtinant Žemės nuomos mokesčio ir priedo už valstybinės žemės nuomą ir naudojimą apskaičiavimo, mokėjimo ir apskaitos taisykles, neturi reikšmės nagrinėjamoje byloje, kurioje sprendžiamas iki pasikeitusio teisinio reguliavimo pareiškėjo teismui paduoto skundo dėl Sprendimo ir Aprašo pagal tuo metu galiojusį teisinį reguliavimą klausimas.

Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog šiuo atveju pirmosios instancijos teismas tinkamai įvertino bylos faktines aplinkybes ir taikė proceso teisės normas, pagrįstai ir teisėtai pripažindamas, jog pareiškėjas kreipėsi į teismą neturėdamas teisės teisme tiesiogiai ginčyti norminių administracinių aktų, todėl jo skundas yra nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.). Įvertinus tai, pareiškėjo atskirasis skundas yra atmetamas, o skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo A. P. D. atskirąjį skundą atmesti.

Regionų administracinio teismo 2024 m. balandžio 3 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Arūnas Dirvonas

Jolanta Malijauskienė

Beata Martišienė