2013-04-18 Nr. AB-1247-3-61-3-01946-2012-8 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A261-582/2013

Teisminio proceso numeris Nr. 3-61-3-01946-2012-8

Procesinio sprendimo kategorija 16.4.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. balandžio 18 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (pranešėjas), Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas) ir Virginijos Volskienės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 19 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. J. skundą atsakovui Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos dėl įsakymo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas A. J. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, kuriame prašė panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija, atsakovas) viršininko 2012 m. birželio 4 d. įsakymą Nr. 1P-186 „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo A. J.“.

Paaiškino, kad tarnybinė nuobauda jam paskirta už teisės aktuose nustatytais terminais neatliktą patikrinimą, ar įvykdyti reikalavimai pašalinti savavališkos statybos padarinius. Nurodė, kad įsakymas priimtas atsižvelgus tik į formalų termino nesilaikymą, visai neatsižvelgus į faktines aplinkybes. Pareiškėjas dar nesibaigus reikalavimų įvykdymo terminui, taip pat iš karto pasibaigus terminui, keletą kartų per savaitę skambindavo statytojams dėl būtinybės patikrinti, ar reikalavimai įvykdyti. Tai patvirtina esami rašytiniai įrodymai. Dėl nuolatinio statytojų užimtumo buvo neįmanoma atlikti patikrinimą, nes tam buvo būtina patekti į teritoriją ir į statinio vidų. Tarnybinio patikrinimo išvadoje nurodoma, kad nepaisant to, jog statytojai negalėjo dalyvauti, pareiškėjas privalėjo surašyti patikrinimo aktą ir tokią aplinkybę įrašyti pačiame akte. Tačiau tokia išvada neteisinga, nes pareiškėjui buvo būtina patekti į statinį, kadangi neteisėtos statybos metu buvo išgriauta išorinė namo siena ir tarp balkono kolonų suformuota nauja išorinė siena. Pareiškėjas atsižvelgė į sudėtingą statytojų situaciją, nes nurodytu statybos adresu jie nuolat negyvena, turi 5 mažamečius vaikus, neturėjo sąlygų atvykti dėl sunkių susisiekimo sąlygų žiemą, dėl vaikų ligų, o pareiškėjas nuolatos palaikė ryšį su statytojais, siekė įgyvendinti teisės aktų reikalavimus, vadovavosi teisingumo, padorumo, pagarbos žmogaus teisėms principais. Pareiškėjas rėmėsi Konstitucijos, Valstybės tarnautojų etikos taisyklių nuostatomis.

Nurodė, kad tarnybinio patikrinimo išvada parengta pažeidus nurodytus principus, neišsamiai ir neobjektyviai. Išvadoje neatskleista, kokiais rašytiniais dokumentais vadovautasi, neįvertinta informacija apie tarnybinių automobilių rezervavimą. Manė, kad žalingi padariniai nekilo ar galėjo nekilti, nes Inspekcija, kreipdamasi į teismą, turėjo pagrindą prašyti atnaujinti praleistą dėl objektyvių priežasčių terminą. Be to, statytojai gavo statybą leidžiantį dokumentą Nr. 181, jis Inspekcijoje gautas 2012 m. balandžio 27 d. Dėl to, kreipimasis į teismą iš viso prarado aktualumą. Išvadoje nepagrįstai nenurodytos lengvinančios pareiškėjo atsakomybę aplinkybės – pareiškėjas nuolatos siekė atlikti patikrinimą, apie rezultatus informuodavo skyriaus vedėją (Valstybės tarnybos įstatymo 301 str. 1 d. 1 p.). Teigė, kad pareiškėjo veiksmuose apskritai nėra tarnybinio nusižengimo sudėties.

Atsakovas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos atsiliepime (b. l. 31-38) su skundu nesutiko, prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Nurodė, kad pagal Inspekcijoje gautą informaciją, jog ieškinys buvo pateiktas teismui praleidus Statybos įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje nustatytą terminą, nes A. J. pavėluotai, t. y. tik 2012 m. sausio 20 d., patikrino, ar statytojams surašyti reikalavimai pašalinti savavališkos statybos padarinius (toliau – ir reikalavimai) yra įvykdyti, buvo pradėtas tarnybinio nusižengimo tyrimas. 2012 m. gegužės 4 d. Inspekcijos viršininkui pateikta tarnybinio nusižengimo tyrimo motyvuota išvada Nr. (2.33)-4D-1024 „Dėl A. J. tarnybinio nusižengimo“ (toliau – ir Išvada) su siūlymu pripažinti pareiškėją pažeidus Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 1, 4 ir 5 punktus, Valstybės tarnautojų veiklos etikos taisyklių, patvirtintų Vyriausybės 2002 m. birželio 24 d. nutarimu Nr. 968 (toliau – ir Etikos taisyklės), 2.3 ir 9.3 punktus. Remiantis šia išvada ir buvo priimtas pareiškėjo skundžiamas įsakymas.

Paaiškino, kad buvo nustatyti visi privalomi tarnybinio nusižengimo sudėties elementai, visi jie buvo išsamiai aptarti Išvadoje. Inspekcija vadovavosi Statybos įstatymo 28 straipsnio 3 ir 6 dalių, tuo metu galiojusio statybos techninio reglamento STR 1.09.06:2010 „Statybos sustabdymas. Savavališkos statybos padarinių šalinimas. Statybos pagal neteisėtai išduotą statybą leidžiantį dokumentą padarinių šalinimas“, patvirtinto aplinkos ministro 2010 m. rugsėjo 28 d. įsakymu Nr. D1-827 (toliau – ir Reglamentas), 39.2 punkto nuostatomis ir aiškino, kad nagrinėjamu atveju statytojams surašytų reikalavimų įvykdymo terminas buvo pratęstas iki 2011 m. spalio 25 d., todėl pareiškėjas privalėjo ne vėliau kaip per 5 darbo dienas, t. y. ne vėliau kaip iki 2011 m. lapkričio 3 d., patikrinti, ar reikalavimai yra įvykdyti, ir surašyti reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktus.

Šį terminą pareiškėjas ženkliai praleido, nes reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktus Nr. RPA-00-120120-00016 ir Nr. RPA-00-120120-00017 surašė tik 2012 m. sausio 20 d. Tuo metu jau buvo suėjęs Statybos įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje nustatytas terminas, per kurį Inspekcija galėjo kreiptis į teismą dėl statytojų įpareigojimo pašalinti savavališkos statybos padarinius. Reglamente nėra reikalavimo, kad tikrinant reikalavimų pašalinti savavališkos statybos padarinius įvykdymą privalomai turi dalyvauti statytojas. Jei statytojas (jo įgaliotas atstovas) arba statinio ar žemės sklypo naudotojas (jo įgaliotas atstovas) patikrinime nedalyvauja arba reikalavimo įvykdymo patikrinimo akto nepasirašo, apie tai šiame akte įrašoma nurodant priežastį.

Pareiškėjas, nepaisydamas to, kad statytojai neatvykdavo į planuojamus patikrinimus, turėjo teisės aktuose nustatytą pareigą aktyviai veikti ir iki nurodyto terminio, t. y. iki 2011 m. lapkričio 3 d., atlikti patikrinimus ir surašyti reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktus, juose pažymėdamas faktą, kad statytojai patikrinimuose nedalyvavo. Aptartą pareigą aktyviai veikti net ir statytojams nedalyvaujant patikrinimuose pareiškėjas vis dėlto įgyvendino, tačiau tai padarė tik 2012 m. sausio 20 d., surašęs reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktus, juose pažymėjęs, kad statytojai patikrinime nedalyvavo.

Taigi, pareiškėjas teisės aktuose nustatytą pareigą atlikti galėjo ir ją atliko (tačiau ne teisės aktų nurodytais terminais). Pareiškėjas taip ir nepaaiškino, kokiu būdu 2012 m. sausio 20 d. pateko į statytojų žemės sklypo teritoriją ir atliko patikrinimus statytojams nedalyvaujant, taip netiesiogiai pripažindamas, jog, nepaisant statytojų nedalyvavimo, atlikti patikrinimą nedalyvaujant statytojams buvo ne tik būtina, bet ir įmanoma. Be to, iš pareiškėjo statytojams 2011 m. sausio 24 d. ir 2011 m. sausio 25 d. surašytuose savavališkos statybos aktuose Nr. SSA-00-110124-00008 ir Nr. SSA-00-110125-00009 pateiktos informacijos („išgriauta išorinė siena ir tarp balkono kolonų įrengta nauja išorinė siena, pirmo aukšto patalpa padidėjo 7 kv. m.“) aišku, jog patekti į namo vidų, tam, kad būtų atliktas patikrinimas, nebuvo būtina.

Patikrinti, ar tokio pobūdžio savavališkos statybos padariniai yra pašalinti, įmanoma ir iš išorės.

Paaiškino, kad, atliekant tarnybinį tyrimą, buvo įvertinti visi surinkti dokumentai, tarp jų ir D. B. 2012 m. balandžio 26 d. pranešimas, Vilniaus skyriaus Statybos valstybinės priežiūros poskyrio vyriausiojo specialisto V. N. 2012 m. balandžio 25 d. tarnybinis pranešimas Nr. 4D-958, Vilniaus skyriaus vedėjo A. K. 2012 m. balandžio 26 d. tarnybinis raštas Nr. 4D-966, 2012 m. gegužės 2 d. tarnybinis raštas Nr. 4D-997. Tačiau šie dokumentai nepaneigia to, kad pareiškėjas turėjo galimybę Reglamente nustatytu terminu patikrinti, ar reikalavimai yra įvykdyti. Aplinkybė, kad statytojai ėmėsi aktyvių veiksmų įteisinti savavališkos statybos padarinius, nesusijusi su pareiškėjo netinkamu pareigų vykdymu ir jo atsakomybe už padarytą tarnybinį nusižengimą.

Inspekcijos lengvųjų automobilių naudojimo taisyklės, patvirtintos Inspekcijos viršininko 2009 m. liepos 30 d. įsakymu Nr. 1V-223 ir išdėstytos nauja redakcija Inspekcijos viršininko 2009 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. 1V-492 (toliau – ir Automobilių naudojimo taisyklės), nenumato tarnybinių automobilių rezervavimo tvarkos. Inspekcijos viršininko įsakymu pareiškėjui nėra priskirtas tarnybinis lengvasis automobilis, tarnybiniu automobiliu jis gali naudotis, suderinęs su Automobilių naudojimo taisyklių 5.1 punkte nurodytais asmenimis. Tokiu atveju tarnybinio lengvojo automobilio perdavimas įforminamas atitinkamo tarnybinio lengvojo automobilio naudojimo registracijos žurnale. Inspekcijoje nėra saugoma rašytinė informacija, iš kurios būtų galima nustatyti, kaip Automobilių naudojimo taisyklių 5.2 punkte nurodyti darbuotojai derina tarnybinio automobilio naudojimą su Automobilių naudojimo taisyklių 5.1 punkte nurodytais darbuotojais, įforminamas tik pats tarnybinio automobilio perdavimo faktas. Be to, tai, kad pareiškėjas rezervuodavo tarnybinį lengvąjį automobilį reikalavimų įvykdymui patikrinti, nepaneigia jo netinkamo pareigų vykdymo ir kaltės dėl netinkamo pareigų vykdymo. Reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktai buvo surašyti jau praėjus Statybos įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje nustatytam terminui, per kurį Inspekcija galėjo kreiptis į teismą dėl statytojų įpareigojimo pašalinti savavališkos statybos padarinius, todėl tik pareiškėjo netinkamas pareigų vykdymas nulėmė tai, kad ieškinys buvo pateiktas praleidus šį terminą.

Vilniaus skyriaus darbuotojų veiksmai, rengiant ieškinį dėl statytojų įpareigojimo pašalinti savavališkos statybos padarinius, nebuvo Išvados dalykas, todėl nėra ir šios bylos nagrinėjimo dalykas. Inspekcija, tirdama tarnybinius nusižengimus, neaptaria ir nevertina visų valstybės tarnautojų veiklos etikos principų. Ir Išvadoje, ir įsakyme, vadovaujantis Valstybės tarnybos įstatymo (toliau – ir VTĮ) 28, 29 ir 30 straipsniais ir Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 25 nutarimu Nr. 977, buvo nagrinėjamos tik tos teisinės nuostatos, kurios aktualios nagrinėjamai situacijai, dėl to aptarti tik tie valstybės tarnautojams privalomi veiklos etikos principai, kuriems pareiškėjas nusižengė. Inspekcija sutiko su pareiškėjo teiginiu, kad pavestų užduočių įgyvendinimas laikytinas tinkamu tada, kai valstybės tarnautojas geba derinti teisės aktų nuostatas ir visuomenės interesus, tačiau pastebėjo tai, jog skunde aptariamu atveju pareiškėjas akivaizdžiai painioja visuomenės ir atskirų individų interesus. Nagrinėjamojoje situacijoje pareiškėjas, veikdamas ne teisės aktų nustatytais terminais, statytojų interesus iškėlė aukščiau visuomenės interesų, nesilaikė imperatyviai nustatytos savavališkos statybos padarinių šalinimo tvarkos. Dėl netinkamo pareiškėjo pareigų vykdymo kilo neigiamų padarinių, t. y. Inspekcijos ieškinys dėl statytojų įpareigojimo pašalinti savavališkos statybos padarinius buvo pateiktas praleidus Statybos įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje nustatytą terminą, tuo buvo neoperatyviai vykdytos Inspekcijai priskirtos statybos valstybinės priežiūros funkcijos. Be to, Aplinkos ministerija gavo 2012 m. kovo 15 d. N. Š. skundą dėl netinkamo Inspekcijos tarnautojų pareigų vykdymo, tuo buvo padaryta žala Inspekcijos reputacijai.

Tarnybinė nuobauda pareiškėjui buvo paskirta laikantis Valstybės tarnybos įstatymo 29 straipsnio reikalavimų. Tarnybinio nusižengimo tyrimo metu pareiškėjo tarnybinę atsakomybę lengvinančių aplinkybių nenustatyta, kadangi pareiškėjas apskritai nepripažįsta, kad padarė tarnybinį nusižengimą. Tarnybinio nusižengimo tyrimo metu buvo nustatyta Valstybės tarnybos įstatymo 301 straipsnio 2 dalies 3 punkte nurodyta valstybės tarnautojo tarnybinę atsakomybę sunkinanti aplinkybė – per vienus metus nuo tarnybinės nuobaudos paskyrimo padarytas kitas tarnybinis nusižengimas (Inspekcijos viršininko 2011 m. birželio 20 d. įsakymu Nr. 1P-272 paskirta tarnybinė nuobauda – pastaba, 2011 m. gruodžio 7 d. įsakymu Nr. 1P-554 paskirta tarnybinė nuobauda – griežtas papeikimas (įsiteisėjusiu Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. balandžio 16 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I-1887-142/12 griežtas papeikimas pakeistas į papeikimą).

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 19 d. sprendimu pareiškėjo skundą patenkino. Panaikino Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos viršininkės 2012 m. birželio 4 d. įsakymą Nr. 1P-186 „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo A. J.“.

Teismas nustatė, kad pareiškėjas surašė 2011 m. sausio 24 d. savavališkos statybos aktą Nr. SSA-00-110124-00008 ir 2011 m. sausio 25 d. savavališkos statybos aktą Nr. SSA-00-110125-00009 (b. l. 12-15, 41-48), kuriuose užfiksavo statytojų D. B. ir T. B. įvykdytą vienbučio gyvenamojo namo (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), Vilniaus rajone, savavališką statybą. Pareiškėjas 2011 m. sausio 25 d. surašė reikalavimus Nr. REI-00-110125-00013 ir REI-00-110125-00014 (b. l. 16-17, 49-52) pašalinti savavališkos statybos padarinius (išardyti savavališkai perstatytas vienbučio gyvenamojo namo dalis) iki 2011 m. liepos 25 d. Pagal statytojų 2011 m. liepos 12 d. prašymą, reikalavimų įvykdymo terminas pratęstas iki 2011 m. spalio 25 d. Pagal Reglamento 39.2 punkto nuostatas pareiškėjas privalėjo ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo statytojams surašytų reikalavimų pašalinti savavališkos statybos padarinius įvykdymo termino pabaigos, t. y. ne vėliau kaip iki 2011 m. lapkričo 3 d. įskaitytinai (pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. gruodžio 13 d. nutarimą Nr. 1751, 2011 m. spalio 31 d. buvo poilsio diena), patikrinti, ar reikalavimai yra įvykdyti, ir surašyti reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktus. Nustatęs, kad reikalavimai neįvykdyti, inicijuoti kreipimąsi į teismą. Tokio patikrinimo terminas Reglamente apibrėžtas tam, kad Inspekcija galėtų tinkamai realizuoti Statybos įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje nustatytą pareigą ne vėliau kaip per mėnesį nuo įpareigojimo termino pabaigos kreiptis į teismą dėl statytojų įpareigojimo vykdyti reikalavimą tais atvejais, kai nustatoma, kad reikalavimas pašalinti savavališkos statybos padarinius neįvykdytas. To pareiškėjui nepadarius iki 2011 m. lapkričio 3 d. (pareiškėjas patikrino, ar reikalavimai yra įvykdyti, ir surašė reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktus tik 2012 m. sausio 20 d., b. l. 10-11, kreipimąsi į teismą iniciavo 2012 m. sausio 23 d., b. l. 55-56), buvo pažeistos Reglamento nuostatos. Taigi, pareiškėjo pažeidimo diena laikytina 2011 m. lapkričio 4 d.

Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje nustatytas bendrasis 6 mėnesių terminas skaičiuojamas nuo tarnybinio nusižengimo padarymo dienos, o jo praleidimas paskirtą nuobaudą savaime daro negaliojančia (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-241/2011; 2011 m. liepos 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-2662/2011; 2012 m. birželio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A520-2373/2012 ir kt.). Byloje nenustatyta Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje nurodytų išimtinių aplinkybių, kai tarnybinė nuobauda skiriama ne vėliau kaip per trejus metus nuo nusižengimo padarymo dienos.

Tas faktas, kad Inspekcijos Teisės ir bendrųjų reikalų departamento Teisės ir personalo skyriaus vyr. specialistas J. R. 2012 m. kovo 28 d. surašė tarnybinį pranešimą (b. l. 19, 39-40), negali būti prilyginamas tarnybiniam ar kitam kompetentingos institucijos patikrinimui (tai laikytina tik pagrindas tarnybiniam tyrimui pradėti). Šiuo tarnybiniu pranešimu tik pranešama apie galimą tarnybinį nusižengimą dėl N. Š. skunde nurodytų aplinkybių. Galimo tarnybinio nusižengimo tyrimas negali būti suprantamas kaip „kompetentingos institucijos atliekamas patikrinimas“ pagal Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalį.

Pareiškėjo vadovybei visą laiką buvo žinoma, kad pareiškėjas per Reglamente nustatytą terminą nepatikrino, ar reikalavimai įvykdyti (Vilniaus skyriaus vedėjo A. K. 2012 m. balandžio 26 d. tarnybinis raštas Nr. PA-84, b. l. 73-74). Todėl šiuo atveju skiriant tarnybinę nuobaudą turėjo būti laikomasi įstatyminės nuostatos, kad tarnybinė nuobauda negali būti skiriama, jei praėjo 6 mėnesiai nuo nusižengimo padarymo dienos. Kadangi pareiškėjui Inspekcijos viršininkė 2012 m. birželio 4 d. įsakymu Nr. 1P-186 skyrė tarnybinę nuobaudą už nusižengimą, kurį pareiškėjas padarė 2011 m. lapkričio 4 d., todėl tarnybinė nuobauda paskirta praleidus Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje nustatytą 6 mėnesių terminą.

Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje nustatytas 6 mėnesių terminas yra naikinimasis, jis negali būti sustabdomas, pratęsiamas ar atnaujinamas, išskyrus įstatyme numatytas išimtis. Byloje nebuvo pateikti duomenys, kad nagrinėjamu atveju turėtų būti taikoma išimtis. Nustatęs pakankamą paskirtos tarnybinės nuobaudos panaikinimo pagrindą, teismas toliau netikrino pareiškėjo ir atsakovo nurodomų aplinkybių dėl veikos, jos kvalifikavimo, tarnybinio nusižengimo sudėties elementų. Atsakovas, praleidęs įstatymo nustatytą tarnybinės nuobaudos skyrimo terminą, prarado galimybę taikyti drausminę atsakomybę, todėl nenagrinėtos ir nevertintos Išvadoje nurodytos aplinkybės apie nustatytą pareiškėjo pažeidimą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. liepos 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-2662/2011).

III. Atsakovas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 19 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti.

Apeliaciniame skunde (t. II, b. l. 10-12) nurodoma, kad:

1. Vilniaus apygardos administracinis teismas, priimdamas ginčijamą sprendimą, tarsi pripažino, kad pareiškėjas atliko jo kompetencijai priskirtus veiksmus, nesilaikydamas teisės aktų nustatyto termino, t. y. iš esmės konstatavo pareiškėjo tarnybinio nusižengimo faktą. Tačiau teismas, remdamasis Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalimi, reglamentuojančia, jog negalima skirti tarnybinės nuobaudos, jeigu nuo nusižengimo padarymo dienos praėjo 6 mėnesiai, išskyrus atvejus, kai tarnybinis nusižengimas nustatomas atliekant auditą, piniginių ar kitokių vertybių reviziją (inventorizaciją) arba kai Seimo kontrolierius atlieka tyrimą, taip pat kai atliekamas tarnybinis ar kitas kompetentingos institucijos patikrinimas, bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, sprendime konstatavo, jog buvo praleistas 6 mėnesių tarnybinės nuobaudos skyrimo terminas, kuris skaičiuojamas nuo tarnybinio nusižengimo padarymo dienos, ir kad jo praleidimas paskirtą nuobaudą savaime daro negaliojančia. Priešingai nei sprendime teigia teismas, Inspekcija neprilygino Inspekcijos Teisės ir bendrųjų reikalų departamento Teisės ir personalo skyriaus vyriausiojo specialisto 2012 m. kovo 28 d. tarnybinio pranešimo kompetentingos institucijos atliekamam patikrinimui pagal Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalį ir nelaikė nagrinėjamos situacijos išimtiniu atveju, kada taikomas 3 metų terminas, skaičiuojamas nuo nusižengimo padarymo dienos, tarnybinei nuobaudai paskirti.

2. Pirmosios instancijos teismas, priimdamas sprendimą, nepagrįstai neatsižvelgė į tai, jog pažeidėjo tarnybinis nusižengimas, už kurį jam buvo paskirta nuobauda, buvo tęstinio pobūdžio. Kaip teisingai nurodė pirmosios instancijos teismas, pareiškėjas turėjo pareigą surašyti reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktus ne vėliau kaip iki 2011 m. lapkričio 3 d. įskaitytinai, tačiau tai padarė tik 2012 m. sausio 20 d. Atsižvelgiant į tai, negalima sutikti su teismo išvada, kad pareiškėjo pažeidimo padarymo diena laikytina 2011 m. lapkričio 4 d. Pažymėtina, kad pareiškėjui teisės aktų nustatytu terminu (iki 2011 m. lapkričio 3 d. įskaitytinai) nesurašius reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktų, ši pareiga jam neišnyko, ir jis ją įvykdė tik 2012 m. sausio 20 d. Darytina išvada, kad pareiškėjo tarnybinių pareigų neatlikimas tęsėsi nuo 2011 m. lapkričio 4 d. iki 2012 m. sausio 19 d. įskaitytinai. Taigi, teismas ginčijamame sprendime nustatė tik tarnybinio nusižengimo pradžios datą (2012 m. lapkričio 4 d.) ir nepagrįstai šią datą laikė tarnybinio nusižengimo pabaigos data, neatsižvelgdamas į pareiškėjo pažeidimo tęstinį pobūdį.

3. Be to, pats pareiškėjas neneigia, jog laikotarpiu nuo 2011 m. lapkričio 4 d. iki 2012 m. sausio 19 d. suprato turįs pareigą veikti, t. y. įvykdyti patikrinimą, tačiau nors ir turėjo tam objektyvią galimybę, pareiškėjas pripažino vis atidėliojęs patikrinimą dėl, pareiškėjo teigimu, nepalankių aplinkybių (sudėtingos statytojų situacijos, negalėjimo patekti į namo vidų ir pan.).

4. Nustačius, jog valstybės tarnautojas tam tikru apibrėžtu laikotarpiu savo veiksmais ne kartą pažeidė Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 5 punkte įtvirtintus valstybės tarnautojų veiklos etikos principus ir taisykles ar tam tikru apibrėžtu laikotarpiu nevykdė priskirtų pareigų, konstatuotina, jog buvo padarytas tęstinis tarnybinis nusižengimas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. gegužės 27 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. Al0-593/2005, 2005 m. balandžio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A10-459/2005, 2011 m. birželio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-3079/2011 ir kt.). Jeigu pažeidimas yra tęstinis, t. y. jis vyksta kiekvieną dieną (asmuo neatlieka veiksmų, kuriuos privalo atlikti, ar atlieka veiksmus, kurių neturi teisės atlikti, ar nenutraukia kitokio pažeidimo), senaties terminas dėl veiksmų ar neveikimo, atliktų tą dieną, prasideda tą kiekvieną dieną (2005 m. lapkričio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A7-1701/2005). Nagrinėjamu atveju pareiškėjas, laikotarpiu nuo 2011 m. lapkričio 4 d. iki 2012 m. sausio 19 d. nevykdydamas savo tarnybinių pareigų, padarė tęstinį pažeidimą, iš esmės vertintiną kaip vieną tarnybinį nusižengimą, padarytą vieninga veika, kuri tik tęsėsi tam tikrą laikotarpį. Pripažinus, jog pareiškėjo A. J. tarnybinis nusižengimas buvo tęstinis, akcentuotina, kad senaties terminas tarnybinei nuobaudai paskirti skaičiuotinas ne nuo 2012 m. lapkričio 4 d., o nuo 2012 m. sausio 19 d. (2012 m. sausio 20 d. pareiškėjas A. J. atliko pareigą ir įvykdė patikrinimus). Tarnybinė nuobauda pareiškėjui A. J. buvo paskirta 2012 m. birželio 4 d., t. y. nepraėjus 6 mėnesiams nuo tęstinio tarnybinio nusižengimo padarymo pabaigos.

5. Vilniaus apygardos administracinis teismas nepagrįstai rėmėsi sprendime nurodytomis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartimis (2011 m. kovo 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-241/2011, 2011 m. liepos 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-2662/2011. 2012 m. birželio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A520-2373/2012). Šiose nutartyse nagrinėtos aplinkybės ir nagrinėjamoje administracinėje byloje nagrinėjamos aplinkybės nesutampa. Minėtose nutartyse valstybės tarnautojų tarnybiniai nusižengimai pasireiškė ne neveikimu, o buvo padaryti priimant neteisėtus sprendimus, todėl šie nusižengimai nebuvo tęstinio pobūdžio.

Pareiškėjas A. J. atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą prašo šį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime (t. II, b. l. 16-17) nurodoma, kad:

1. Pirmosios instancijos teismo sprendime teismas išsamiai aptarė ir nurodė, jog byloje nėra nustatyta išimtinai taikomo trejų metų termino nuobaudai skirti, todėl šiuo atveju taikytinas bendrasis šešių mėnesių terminas. Tuo tarpu atsakovas akivaizdžiai klaidingai suprato teismo sprendimą. Teismas, aiškindamas, kodėl netaikytinas išimtinis VTĮ 30 straipsnio 1 dalyje nurodytas terminas, neanalizavo atsakovo veiksmų ir motyvų 2012 m. birželio 4 d. įsakymu skiriant tarnybinę nuobaudą ir nekonstatavo, jog atsakovas nepagrįstai laikėsi būtent išimtinio termino. Teismas šioje vietoje darė išvadą tik ta apimtimi, jog nagrinėjamoje situacijoje nuobaudai skirti taikytinas bendrasis, o ne išimtinis VTĮ numatytas terminas.

2. Atsakovas netiksliai nustatė galimai neteisėtus pareiškėjo veiksmus ir nusižengimo sudėtį. Kiekvienu konkrečiu atveju, sprendžiant klausimą dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo, aiškinami visi tarnybinio nusižengimo sudėties elementai: pažeidimo padarymo faktas, jį padaręs valstybės tarnautojas, neteisėta veika, neigiami padariniai, priežastinis ryšys tarp neteisėtos veikos ir padarinių, taip pat valstybės tarnautojo kaltė. Siekiant nustatyti galimo pažeidimo dieną, būtina aiškiai išskirti ne tik pareiškėjo pareigą veikti, bet taip pat veiksmus kvalifikuoti laike, nurodyti, kada pareiga veikti pareiškėjui atsirado ir kiek truko, o tai reiškia, kad pasibaigus pareigos įvykdymo terminui, fiksuojamas pažeidimas. Sprendime tai aiškiai išdėstyta ir nurodyta, jog statytojams surašytų reikalavimų įvykdymo terminą pratęsus iki 2011 m. spalio 25 d., pareiškėjas Statybos reglamento 39.2 punkte numatytą pareigą patikrinti reikalavimų įvykdymą privalėjo atlikti iki 2011 m. lapkričio 3 d. įskaitytinai. Iki šios dienos pareigos neįvykdžius, 2011 m. lapkričio 4 d. nustatomas pažeidimas. Būtent ši data laikytina tariamo pažeidimo diena ir nuo jos skaičiuotinas tarnybinės nuobaudos paskyrimo šešių mėnesių terminas. Pareiškėjas dar nesibaigus pareigos patikrinti reikalavimų įvykdymą terminui, taip pat nuolat ir sistemingai po termino iki visiško pareigos įvykdymo informuodavo savo tiesioginį viršininką apie susiklosčiusią situaciją ir tai, jog įvykdyti pareigą teisės aktuose numatytu terminu galimybių nėra. Tai reiškia, jog inspekcijai ta aplinkybė, jog jos įgaliotas pareigūnas nepatikrino per nustatytą 5 darbo dienų terminą statybvietės ir ar reikalavimas įvykdytas, buvo žinoma. Jau nuo pat 2011 m. lapkričio 4 d. formalus pagrindas skirti tarnybinę nuobaudą buvo, o tokiu būdu senaties terminas tarnybinės nuobaudos skyrimui kaip tik ir skaičiuotinas nuo 2011 m. lapkričio 4 d. Taip pat atsakovo akcentuojamas esminis galimai neteisėtų pareiškėjo veiksmų sukeltas padarinys – galimybės kreiptis į teismą su reikalavimu pašalinti savavališkos statybos padarinius užkirtimas – kilo būtent 2011 m. lapkričio 4 d. Todėl esminės aplinkybės tarnybinės nuobaudos skyrimui kaip tik ir atsirado 2011 m. lapkričio 4 d., o ne 2012 m. sausio 19 d.

3. Klaidingą pareiškėjo poziciją pareiškėjo veiksmų atžvilgiu galimai nulėmė netinkamas ir neobjektyvus tarnybinio nusižengimo tyrimas. 2012 m. balandžio 4 d. Inspekcijos viršininko skyrimu galimą pareiškėjo tarnybinį nusižengimą tirti įpareigota Inspekcijos Teisės ir bendrųjų reikalų departamento Teisės ir personalo skyriaus vyriausioji specialistė A. M.. Tyrimą atliko ir išvadą dėl tarnybinio nusižengimo, kuri buvo pagrindas skundžiamam Įsakymui, parengė vėl Inspekcijos vyr. specialistė A. M.. Aplinkybę dėl galimai neobjektyvaus ir neišsamaus tyrimo pareiškėjas iškėlė dar skunde, į kurį atsiliepdama Inspekcija nurodė nesutinkanti su tokia pozicija ir konstatavo, jog išvadą surašiusi A. M. visapusiškai, išsamiai ir objektyviai išnagrinėjo pareiškėjo tarnybinio nusižengimo aplinkybes, pasiūlymas dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo pareiškėjui buvo pateiktas remiantis tyrimo metu surinktų duomenų visuma. Minėtą atsiliepimą į skundą surašė vėlgi ta pati A. M., kuri pati įvertino savo veiksmus ir padarė išvadą, jog tyrimas buvo atliktas tinkamai. Tai suponuoja subjektyvaus, neišsamaus ir neteisėto tyrimo pagrindus, dėl kurio neteisėtai skiriama tarnybinė nuobauda.

4. Tarnybinės nuobaudos neteisėtumą pagrindžia ne tik motyvuotas teismo sprendimas ir aukščiau išdėstyti argumentai, bet ir papildoma aplinkybė, jog atsakovo veiksmai, tiriant galimą pažeidimą bei skiriant tarnybinę nuobaudą, atlikti nesilaikant privalomų teisės aktuose numatytų tarnybinių nuobaudų skyrimo taisyklių 5 punkto reikalavimų (Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklių, patvirtintų 2002 m. birželio 25 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu Nr. 977) bei VTĮ 29 straipsnio 4 dalies reikalavimų. Pareiškėjui (kaip valstybės tarnautojui, galimai padariusiam tarnybinį nusižengimą) 2011 m. gruodžio 7 d. įsakymu Nr. lP-554 paskirta tarnybinė nuobauda, kuri sušvelninta į papeikimą buvo tik Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. balandžio 16 d. sprendimu. Todėl tuo metu, kai Inspekcijos sprendimu tyrimą dėl galimo pareiškėjo padaryto tarnybinio nusižengimo atlikti įpareigota Inspekcijos vyr. specialistė A. M., pareiškėjui per paskutinius dvylika mėnesių paskirta tarnybinė nuobauda – griežtas papeikimas – galiojo. Tokiu atveju galimo pažeidimo tyrimui atlikti buvo būtina sudaryti komisiją (ne mažiau kaip iš 3 asmenų). Tačiau tyrimas, atliktas vienasmeniškai vyr. specialistės A. M., yra neteisėtas, o tokiu būdu ir jo pagrindu padaryta išvada, ir ja paremtas skundžiamas įsakymas yra neteisėti.

5. Tarnybinė nuobauda paskirta ne tik neteisėtai – nesilaikant teisės aktuose įtvirtintų nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams nuostatų, bet taip pat paskirta ir nepagrįstai – neįvertinus visų faktinių aplinkybių, pareiškėjo nuolatinio bendravimo ir informavimo su jo tiesioginiu viršininku Inspekcijoje, neatsižvelgus, jog pareiškėjas siekė įgyvendinti teisės aktų reikalavimus, veikė vadovaudamasis esminiais valstybės tarnautojų veiklos etikos, pagarbos visuomenei, padorumo, teisingumo, proporcingumo ir kt. principais, kad formalų termino praleidimą lėmė ne pareiškėjo kaltė, kad dėl patikrinimo ypatumų jam buvo būtina patekti į namo vidų, o su statytojais jis palaikė nuolatinį ryšį, kad dėl tokių veiksmų jokių žalingų padarinių nekilo. Todėl šioje situacijoje įsakymu skirtai tarnybinei nuobaudai nebuvo nei faktinio, nei juridinio pagrindo.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV. Apeliacinės instancijos teismas, patikrinęs pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą, remdamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 136 straipsniu nustatytomis bylos nagrinėjimo ribomis, kad teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai ir jis privalo patikrinti visą bylą, daro išvadą, jog apeliacinis skundas nepagrįstas.

Pirmosios instancijos teismas pareiškėjo skundą patenkino, nustatęs, kad yra praleistas bendrasis 6 mėnesių terminas tarnybinei nuobaudai paskirti, skaičiuojamas nuo tarnybinio nusižengimo padarymo dienos.

Atsakovas, prašydamas panaikinti sprendimą ir priimti naują sprendimą, apeliacinį skundą grindžia tuo, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai vertino faktines aplinkybes bei netinkamai aiškino ir taikė ginčo santykiams taikytiną teisę.

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad tinkamas faktinių aplinkybių vertinimas bei teisės taikymas, sprendžiant ginčą, yra neatsiejamai susiję. Tik nustačius teisiškai reikšmingus faktus, kurie yra būtini tinkamam teisės taikymui, priimtas sprendimas gali būti pripažintas teisėtu ir pagristu. Todėl apeliacinio skundo argumentai dėl faktinių aplinkybių vertinimo ir teisės taikymo bei aiškinimo vertintini kartu.

Apeliacinės instancijos teismas, remdamasis ABTĮ 81 straipsniu nustatyta apimtimi, patikrinęs bylos faktinių aplinkybių nustatymo bei tyrimo objektyvumą, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nustatė visas bylai reikšmingas aplinkybes, būtinas teisingam padaryto pažeidimo kvalifikavimui. Todėl, remdamasis apeliacinės instancijos teismui suteiktomis teisėmis dėl instancinės teismų kontrolės apimties ir vadovaudamasis Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika, kad teismo pareiga pagrįsti priimtą spendimą neturėtų būti suprantama, kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą (žr. 1994 m. balandžio 19 d. sprendimas byloje van de Hurk v. Netherlands), o, atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams (žr. 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimas byloje Helle v. Finland), apeliacinės instancijos teismas pritaria ir nekartoja pirmosios instancijos teismo argumentų dėl faktinių aplinkybių vertinimo.

Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos viršininkės 2012 m. birželio 4 d. įsakyme Nr. 1P-186 „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo A. J.“, nurodoma, kad nuobauda skiriama dėl to, kad A. J. nevykdė pareigos ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo reikalavimų įvykdymo termino pabaigos statybvietėje, esančioje (duomenys neskelbtini) Vilniaus rajone (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)), patikrinti ar reikalavimai pašalinti savavališkos statybos padarinius įvykdyti (t. I, b. l. 6).

Tokiu būdu tarnybinio nusižengimo sudėties objektyviąją pusę sudaro neveikimas, kadangi pareiškėjas neįvykdė Reglamento 39.2 punkto (STR 1.09.06:2010, 2011 m. liepos 9 d. redakcija) reikalavimo ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo statytojams surašytų reikalavimų pašalinti savavališkos statybos padarinius įvykdymo termino pabaigos patikrinti, ar reikalavimai yra įvykdyti, ir surašyti reikalavimų įvykdymo patikrinimo aktus. Pareiškėjui tarnybinė nuobauda paskirta už konkretaus veiksmo tam tikru laiku neatlikimą, todėl nusižengimas vertintinas kaip baigtinis, kurio pabaiga pagal teismo nustatytas aplinkybes yra 2011 m. lapkričio 3 d. Kadangi tarnybinė nuobauda buvo paskirta 2012 m. birželio 4 d., pirmosios instancijos teismas pagrįstai pripažino, jog buvo praleistas Valstybės tarnybos įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje nustatytas 6 mėnesių terminas nuobaudai skirti, skaičiuojamas nuo tarnybinio nusižengimo padarymo dienos.

Pripažinus, jog nusižengimas baigtinis, teismas negali remtis apelianto nurodoma teismų praktika dėl nuobaudos skyrimo padarius tęstinį pažeidimą.

Remdamasi šiais argumentais, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai vertino teisės aktus, reguliuojančius ginčo santykius bei faktines ginčo aplinkybes, priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą, atitinkantį ABTĮ 86 straipsnio reikalavimus bei suformuotą teismų praktiką panašiose bylose. Todėl apeliacinis skundas netenkintinas, o pirmosios instancijos sprendimas paliekamas nepakeistas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 19 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Ričardas Piličiauskas

Virginija Volskienė