2026-01-07 Nr. AB-387-3-61-3-02983-2021-0 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-775-492/2026

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02983-2021-0

Procesinio sprendimo kategorija 41

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2026 m. sausio 7 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Rasos Ragulskytės-Markovienės, Dalios Višinskienės ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą dėl Regionų administracinio teismo 2025 m. kovo 26 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės Nepriklausoma tyrimų laboratorija skundą atsakovui Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) Nepriklausoma tyrimų laboratorija kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Ministerija) 2021 m. rugpjūčio 12 d. sprendimą „Dėl pieno tyrimų atsiskaitymo tikslais“ (toliau – ir Raštas); 2) įpareigoti Ministeriją iš naujo nagrinėti prašymą įgalioti pareiškėją atlikti pieno tyrimus, pagal kurių rezultatus būtų atsiskaitoma su pieno pardavėjais.

2. Pareiškėjas nurodė, kad 2015 m. birželio 25 d. įsigaliojo Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (toliau – ir Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas). Šis įstatymas vėliau buvo pakeistas ir papildytas Seimo 2015 m. gruodžio 22 d. priimtu Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo Nr. XII-1907 2, 3, 5, 6, 13 straipsnių pakeitimo ir Įstatymo papildymo 71 straipsniu įstatymu, taip pat pakeistas Seimo 2018 m. gegužės 31 d. priimtu Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo Nr. XII-1907 2, 3, 5, 6 ir 14 straipsnių pakeitimo įstatymu (toliau – ir Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai). 2018 m. gegužės 31 d. Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymu buvo pakeista 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto formuluotė, nurodant, kad žalio pieno pirkėjui draudžiama pirkti žalią pieną iš Lietuvos Respublikoje registruoto žalio pieno pardavėjo, parduodančio savo gamybos žalią pieną, kurio sudėtis ir kokybė nėra įvertinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro nustatyta tvarka juridiniame asmenyje – valstybės valdomoje akredituotoje laboratorijoje.

3. Pareiškėjas pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas), 2020 m. vasario 6 d. išnagrinėjęs konstitucinės justicijos bylą Nr. 11/2016, priėmė nutarimą (toliau – ir Nutarimas), kuriuo pripažino, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas pagal priėmimo tvarką prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 5 straipsnio 2, 3 dalims, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams. Nutarime Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, kad nors Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas bus nebegaliojantis, Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymų atitiktis Konstitucijai pagal priėmimo tvarką nebuvo tyrimo dalykas šioje konstitucinės justicijos byloje, todėl nurodė, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai lieka galioti. Konstitucinis Teismas atidėjo Nutarimo paskelbimą ir nurodė, kad Nutarimas Teisės aktų registre turi būti paskelbtas 2020 m. liepos 1 d., o tai reiškia, kad būtent nuo šios datos Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas nebegali būti taikomas. Po Konstitucinio Teismo 2020 m. vasario 6 d. nutarimo priėmimo buvo registruoti du įstatymo projektai, kurių tikslas – pakartotinai priimti naujos redakcijos Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymą, tačiau jie nebuvo priimti, todėl susidarė situacija, jog liko galioti tik Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai.

4. Pareiškėjas teigė, kad 2021 m. birželio 22 d. kreipėsi į Ministeriją, prašydamas įgaliojimo tirti pieno mėginius, siekiant nustatyti pieno sudėties ir kokybės rodiklius, pagal kuriuos supirkėjai moka gamintojams už parduotą pieną. Ministerija 2021 m. rugpjūčio 12 d. Raštu pareiškėjo prašymą atmetė, nurodydama, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkte yra įtvirtinta centralizuota pieno tyrimų sistema, be to, 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos Reglamentas (EB) Nr. 853/2004, nustatantis konkrečius gyvūninės kilmės maisto produktų higienos reikalavimus (toliau – Reglamentas Nr. 853/2004), nurodo, kas gali atlikti patikrinimus, bet nenustato konkrečios pieno tyrimo sistemos tvarkos, todėl kiekviena valstybė narė gali pasirinkti jai tinkamiausią tvarką, kuri nustatoma nacionaliniais teisės aktais.

5. Pareiškėjo vertinimu, minėtas Raštas jam sukelia teisines pasekmes, apriboja jo teises ir ūkinę veiklą. Pareiškėjas pažymėjo, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 5 punktas de facto neteko galios ir negali būti taikomas Konstituciniam Teismui priėmus Nutarimą.

6. Pareiškėjas atkreipė dėmesį į tai, kad Konstitucinis Teismas pažymėjo, jog panaikinus Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymą, tačiau palikus galioti šio įstatymo pakeitimus, teisinis reguliavimas taptų nenuoseklus, neapibrėžtas ir nedarnus. Siekiant išvengti tokių pasekmių Konstitucinis Teismas manė esant reikalinga atidėti Nutarimo paskelbimą. Pareiškėjas laikė, kad nesant keičiamo pagrindinio įstatymo, o draudimui egzistuojant teisės akte, kuris neturi visų įstatymams būdingų komponentų, konstitucinių teisių ribojimas nėra nei aiškus, nei darnus, todėl neaiškiai įtvirtintas draudimas (jeigu jis apskritai egzistuoja) negali sudaryti prielaidų riboti ūkinę veiklą. Pareiškėjo vertinimu, Konstituciniam Teismui priėmus Nutarimą ir jį viešai paskelbus, galiojantys įstatymo pakeitimai ir papildymai de facto nebegali būti taikomi. Dėl šios priežasties jie negalėjo būti taikomi nagrinėjant pareiškėjo prašymą, o Ministerija neturėjo teisinio pagrindo atsisakyti išduoti įgaliojimą pareiškėjui teikti įgaliotos laboratorijos paslaugas.

7. Pareiškėjas akcentavo, kad Ministerijos Raštas pažeidžia Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalį, nes taip privilegijuojamas vienas ūkio subjektas, kuriam suteikiama teisė teikti įgaliotos laboratorijos paslaugas.

8. Pareiškėjas teigė, kad skundžiamame Rašte ignoruojama Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto neatitiktis Reglamento Nr. 853/2004 nuostatoms, kas lemia Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) 288 straipsnio pažeidimą, taip pat neužtikrinamas Reglamento Nr. 853/2004 tiesioginis taikymas, taip pažeidžiant SESV 288, 56, 49 ir 106 straipsnius. Pareiškėjas laikė, kad monopolio sukūrimas, iš esmės eliminuojant galimybes gauti paslaugas kitose valstybėse narėse bei kitų valstybių narių subjektams jas teikti Lietuvoje, yra iš esmės neproporcingas siekiamam tikslui ir negali pateisinti nustatytų apribojimų. Pareiškėjas pažymėjo, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkte nustatyta priemonė yra taikoma nevienodai priklausomai nuo to, kokiems pirkėjams žalias pienas yra parduodamas, todėl yra diskriminacinė žalio pieno pardavėjų (t. y. paslaugos gavėjų ir asmenų, kurių interesų užtikrinimo siekiama) atžvilgiu. Diskriminacinį priemonės pobūdį demonstruoja tai, kad įpareigojimas pieno tyrimus atlikti valstybės valdomoje akredituotoje laboratorijoje yra nustatytas tik Lietuvoje registruotam žalio pieno pirkėjui perkant pieną iš Lietuvoje registruoto žalio pieno pardavėjo. Pareiškėjas laikė, kad ribojimas taip pat pažeidžia SESV įtvirtintas laisvą asmenų ar paslaugų judėjimą įtvirtinančias taisykles.

9. Pareiškėjas laikėsi pozicijos, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkte įtvirtintas valstybinis monopolis prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio 4 daliai, nes yra tiesiogiai draudžiama bet kokiems kitiems tretiesiems asmenims teikti žalio pieno kokybės ir sudėties nustatymo paslaugas, tokių ūkio subjektų tyrimų (net jeigu jie kokybine prasme būtų tikslesni ar labiau kokybiški) nepripažįstant. Tai reiškia, kad spręsdama dėl pareiškėjo pateikto prašymo suteikti įgaliotos laboratorijos statusą Ministerija negalėjo vadovautis tokiomis įstatymo nuostatomis, kurios prieštarauja Konstitucijai.

10. Pareiškėjas pažymėjo, kad Konstitucinis Teismas Nutarimu nepatvirtino poreikio žalio pieno laboratorinius tyrimus atlikti tik valstybės kontroliuojamoje laboratorijoje arba aptariamo valstybinio monopolio teisėtumo, o šiame Nutarime analizuoti aspektai nėra aktualūs nagrinėjamu atveju.

11. Pareiškėjas nurodė, kad laboratorinių tyrimų, kuriais vertinama pieno sudėtis ir kokybė, bei be kurių negalima parduoti žalio pieno, atlikimas yra ūkinė veikla. Reglamento Nr. 853/2004 bei 2019/627 sukurta pieno kokybės užtikrinimo sistema yra grindžiama prielaida, kad žalio pieno supirkimo kokybė yra tinkamai užtikrinama kokybės patikrinimus vykdant visoms Reglamento Nr. 853/2004 įvardintoms asmenų grupėms. Reglamento Nr. 853/2004 IX skirsnio III skyriaus 2 dalyje nurodoma, kad patikrinimus gali atlikti:

a) pieno gamintojas;

b) surenkantis pieną arba jį perdirbantis maisto tvarkymo subjektas;

c) grupė maisto tvarkymo subjektų; arba d) nacionalinės arba regioninės kontrolės sistemos asmenys, o valstybės institucijoms – atliekant jau atliktų tyrimų kontrolinius patikrinimus. Tokia žalio pieno kokybės užtikrinimo sistema (kurioje nėra kalbama apie valstybės kontroliuojamas laboratorijas) ipso facto leidžia teigti, kad UAB „Pieno tyrimai“ atliekama veikla nėra siejama su valstybės funkcijų įgyvendinimu. Tai yra veikla, kurią Reglamento Nr. 853/2004 ir 2019/627 požiūriu įprastai turėtų atlikti privatūs rinkos dalyviai, prižiūrint valstybės institucijoms.

Reikalavimus laboratorijai bei laboratorinių tyrimų atlikimo tvarką reglamentuoja Pieno supirkimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2001 m. gegužės 9 d. įsakymu Nr. 146 „Dėl Pieno supirkimo taisyklių patvirtinimo“ (toliau – ir Pieno supirkimo taisyklės), o jose nėra teisinių ar techninių reikalavimų, kurių negalėtų įgyvendinti privačios tyrimus atliekančios laboratorijos, todėl nėra pagrindo netenkinti Prašymo vien tik remiantis Pieno supirkimo taisyklėse nurodytomis nuostatomis. Pareiškėjas atkreipė dėmesį į tai, kad viešojo administravimo subjektų sistemai gali būti priskirti tik specialios teisinės formos juridiniai asmenys, kuriems teisinė forma – UAB nėra priskiriama, o tai, kad pertvarkius iš VĮ į UAB „Pieno tyrimai“ ji nebegalės vykdyti viešojo administravimo įgaliojimų, 2018 m. aiškinamajame rašte pripažino ir Ministerija, teikdama Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimus.

Pareiškėjas pažymėjo, kad jeigu valstybė matė poreikį ginti ūkininkus, kurie neturi derybinės galios ir manė, kad valstybinių laboratorijų egzistavimas kažkuo prisideda prie tokios teisių gynybos (nors loginio ryšio šiuo aspektu nėra), absoliutus rinkos monopolizavimas deklaruojamus tikslus peržengia. Europos Sąjungos požiūriu kontrolė yra pakankama, kai valstybė ne pati atlieka tyrimus, bet imasi priemonių, užtikrinančių kokybės kontrolės sistemos veikimą, pasiekiant tai inter alia per atliekamus kontrolinius tyrimus.

Pareiškėjas nurodė, kad Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija bei Konkurencijos taryba, vertindamos 2020 m. pasiūlytą Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo projektą, pažymėjo, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkte įtvirtintas reguliavimas, monopolizuojant rinką, yra nepagrįstas ir nepateisinamas. Poreikis užtikrinti tinkamą žalio pieno supirkimo kokybę nėra proporcinga priemonė, galinti pateisinti ūkinės veiklos laisvės apribojimą.

12. Atsakovas Ministerija atsiliepime į skundą prašė pareiškėjo skundą atmesti.

13. Atsakovas nurodė, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnyje yra nustatyta, kad ūkio subjektui draudžiama atlikti šiuos nesąžiningus veiksmus: <...> 5) pirkti žalią pieną iš Lietuvos Respublikoje registruoto žalio pieno pardavėjo, parduodančio savo gamybos žalią pieną, kurio sudėtis ir kokybė nėra įvertinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro nustatyta tvarka juridiniame asmenyje – valstybės valdomoje akredituotoje laboratorijoje. Ministerija atkreipė dėmesį, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas buvo pakeistas ir papildytas Lietuvos Respublikos Seimo 2015 m. gruodžio 22 d. ir 2018 m. gegužės 31 d. priimtais Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymais. Taigi, įsigaliojus Konstitucinio Teismo Nutarimui, šie Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai liko galioti, nepaisant to, kad minėtame įstatyme nustatytas teisinis reguliavimas nėra visiškai nuoseklus. Atsakovas pažymėjo, kad Konstitucinis Teismas Nutarime pripažino, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 ir 5 straipsniai neprieštarauja Konstitucijai.

14. Atsakovas laikėsi pozicijos, kad Pieno supirkimo taisyklių 21 punkte yra nustatyti reikalavimai būti nešališka ir akredituota pagal Lietuvos standarto LST EN ISO/IEC 17025:2005 „Tyrimų, bandymų ir kalibravimo laboratorijų kompetencijai keliami bendrieji reikalavimai“ tyrimų įstaiga, turinčia juridinio asmens statusą. Ji privalo būti akredituota visiems Reglamente Nr. 853/2004 ir šiose taisyklėse nurodytiems pieno sudėties ir kokybės tyrimams. Iš Ministerijai pateiktų dokumentų darytina išvada, kad pareiškėjas turi akreditaciją tik žalio pieno riebalų ir baltymų kiekiui ir somatinių ląstelių skaičiui nustatyti, nors pagal Reglamentą Nr. 853/2004 ir Pieno supirkimo taisykles žaliame piene privaloma tirti dar ir bendrą bakterijų skaičių, inhibitorines medžiagas, taip pat pieno užšalimo temperatūrą. Kadangi pareiškėjas neturi akreditacijos visiems Reglamente Nr. 853/2004 ir Pieno supirkimo taisyklėse nurodytiems pieno sudėties ir kokybės tyrimams, atsakovo 2021 m. rugpjūčio 12 d. Raštas yra pagrįstas ir motyvuotas teisės aktų nuostatomis.

15. Atsakovas atkreipė dėmesį į tai, kad Reglamente Nr. 853/2004 įtvirtinta, kas gali atlikti patikrinimus, bet nenustato konkrečios pieno tyrimo sistemos tvarkos, todėl kiekviena šalis narė pasirenka jai tinkamiausią, kuri nustatoma nacionaliniais teisės aktais. Lietuvoje pasirinkta centralizuota pieno tyrimų sistema, kai pieno mėginius atsiskaitymo už pieną tikslais tiria valstybės valdoma įmonė. Ši sistema tenkina pieno gamintojus, ji teigiamai vertinama Europos Komisijos audituose.

16. Atsakovas laikė, kad vadovaujantis Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto nuostatomis, jo priimtas Raštas yra pagrįstas faktinėmis aplinkybėmis bei atitinka teisės aktų nuostatas, todėl naikinti jo nėra teisinio pagrindo.

II. 17. Regionų administracinis teismas 2025 m. kovo 26 d. sprendimu pareiškėjo UAB Nepriklausoma tyrimų laboratorija skundą tenkino ir panaikino Ministerijos 2021 m. rugpjūčio 12 d. Raštą ir įpareigojo atsakovą iš naujo išnagrinėti pareiškėjo prašymą.

18. Teismas pažymėjo, kad Konstitucinis Teismas 2020 m. vasario 6 d. priėmė Nutarimą, kuriuo pripažino, kad: Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas pagal priėmimo tvarką prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalims, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams; kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnis (2015 m. gruodžio 22 d. redakcija; TAR, 2015-12-29, Nr. 20903) (su 2018 m. gegužės 31 d. pakeitimu; TAR, 2018-06-11, Nr. 9729), 5 straipsnis (2018 m. gegužės 31 d. redakcija; TAR, 2018-06-11, Nr. 9729) neprieštarauja Konstitucijai. Byloje nėra ginčo, jog iki Rašto priėmimo Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas ar atskiros jo nuostatos nebuvo priimtos, todėl susidarė situacija, jog liko galioti tik Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai.

19. Teismas nustatė, kad 2021 m. birželio 22 d. pareiškėjas kreipėsi į Ministeriją, prašydamas jį įgalioti tirti pieno mėginius, siekiant nustatyti pieno sudėties ir kokybės rodiklius, pagal kuriuos supirkėjai moka gamintojams už parduotą pieną, tačiau Ministerija Raštu pareiškėjo prašymą atmetė, nurodydama, kad vadovaujasi Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio nuostata, pagal kurią ūkio subjektui draudžiama pirkti žalią pieną iš Lietuvos Respublikoje registruoto žalio pieno pardavėjo, parduodančio savo gamybos žalią pieną, kurio sudėtis ir kokybė nėra įvertinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro nustatyta tvarka juridiniame asmenyje – valstybės valdomoje akredituotoje laboratorijoje. Rašte konstatuota, kad, įsigaliojus Konstitucinio Teismo Nutarimui, Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai liko galioti, nepaisant to, kad šiame įstatyme nustatytas teisinis reguliavimas nėra visiškai nuoseklus (liko galioti šio įstatymo 2, 3 ir 5 straipsniai, 6 straipsnio 1 dalis, 71 ir 14 straipsniai). Rašte taip pat nurodyta, kad Reglamente Nr. 853/2004 yra nustatyti konkretūs gyvūninės kilmės maisto produktų higienos reikalavimai, nurodyta, kas gali atlikti patikrinimus, bet nėra nustatytos konkrečios pieno tyrimo sistemos tvarkos, todėl kiekviena šalis narė pasirenka jai tinkamiausią, kuri nustatoma nacionaliniais teisės aktais. Rašte nurodyta, kad Lietuva pasirinko centralizuotą pieno tyrimų sistemą bei paaiškinta, kad Ministerija gali įgalioti tik tą valstybės valdomą laboratoriją, kuri atitinka Pieno supirkimo taisyklių V skyriuje nurodytus reikalavimus, keliamus laboratorijai iki veiklos pradžios, taigi taisyklėse yra nustatyti kvalifikaciniai reikalavimai.

20. Vadovaudamasis Konstitucinio Teismo jurisprudencija, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 1 ir 2 dalimis, 14 straipsnio 3 dalimi, teismas pažymėjo, kad nagrinėjamu atveju susiklostė situacija, kad paskelbus Konstitucinio Teismo Nutarimą, kuriuo buvo pripažinta, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (visas) prieštarauja Konstitucijai dėl priėmimo tvarkos, neliko taikytino pagrindinio (pirminio) įstatymo, reglamentuojančio ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimą, ir liko galioti tik šį pirminį (negaliojantį) įstatymą vėliau keitę ir papildę įstatymai, kuriais buvo pakeisti Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 2, 3 ir 5 straipsniai, 6 straipsnio 1 dalis, 14 straipsnis, ir Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas papildytas 71 straipsniu.

21. Teismas atkreipė dėmesį, kad tokia situacija lėmė, jog (tebe)galiojantis teisinis reglamentavimas aiškiai ne(be)atitiko pirmiau aptartų teisėkūros principų nuoseklumo, tikslumo, aiškumo ir sistemiškumo aspektais, nes turinio prasme reglamentavimas tapo fragmentiškas: liko galioti straipsnis, kuriame įtvirtintos įstatymo sąvokos, ūkio subjektų nesąžiningų veiksmų draudimas, reikalavimas pagrįsti žalio pieno pirkimo kainos mažinimą, dalis reglamentavimo dėl nesąžiningų veiksmų kontrolės institucijų, inspektorių teisės ir pareigos. Paskelbus Nutarimą neliko taikytinų straipsnių, kurie reglamentavo įstatymo paskirtį ir taikymą, reikalavimo nurodyti žalio pieno kilmės šalį, nesąžiningų veiksmų kontrolės institucijas, jų teises ir pareigas, atsakomybės taikymą ir kt.

22. Vertindamas straipsnių, kurie paskelbus Nutarimą nebegali būti taikomi, svarbą, teismas atkreipė dėmesį į tai, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pirmasis straipsnis „Įstatymo paskirtis ir taikymas“ nebuvo keistas, taigi, neliko taikytinos normos, kuri leistų identifikuoti įstatymo taikymo apimtį ir įstatymų leidėjo tikslą, todėl neįmanoma apibrėžti subjektų ir santykių, kuriems įstatymas taikomas, taip pat spręsti dėl jame nurodytų priemonių proporcingumo, t. y. atitikties siekiamam tikslui.

23. Teismas pažymėjo, kad reglamentavimui keliami aiškumo, tikslumo, sistemiškumo ir nuoseklumo reikalavimai yra ypatingai svarbūs reguliavimui, kuris yra susijęs su tam tikrų draudimų ar ribojimų nustatymu. Iš Konstitucijos kylantis reikalavimas asmens teisių ir laisvių įstatymu neriboti labiau, negu reikia teisėtiems ir visuomenei svarbiems tikslams pasiekti suponuoja ir tai, kad reguliavimas, kuriuo nustatomi tam tikri draudimai ir (ar) ribojimai, privalo, be kita ko, turėti aiškų apibrėžtą tikslą.

24. Teismas akcentavo, kad nagrinėjamu atveju atsakovas Rašte vadovavosi Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio („Ūkio subjektų nesąžiningų veiksmų draudimas“) 3 dalies 5 punktu, kuriame įtvirtintas draudimas žalio pieno pirkėjui pirkti žalią pieną iš Lietuvos Respublikoje registruoto žalio pieno pardavėjo, parduodančio savo gamybos žalią pieną, kurio sudėtis ir kokybė nėra įvertinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro nustatyta tvarka juridiniame asmenyje – valstybės valdomoje akredituotoje laboratorijoje. Tai yra atsakovas taikė draudimą ir ribojimą nustatančią normą, nesant reglamentavimo sistemiškumo ir nesant nei nustatyto įstatymo tikslo, nei įstatymo taikymo apimties. Teismo vertinimu, be šių elementų problemišku tampa ne tik klausimas, ar ginčo santykiams aptariama teisės norma gali būti taikoma, bet ir tai, ar taikytina priemonė apskritai begali būti laikoma proporcinga, jei nebėra įstatyme apibrėžto tikslo, kurio ja yra (buvo) siekiama.

25. Teismas atkreipė dėmesį ir į tai, kad nagrinėjamoje situacijoje taikant Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punktą, kuris buvo pakeistas Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo įstatymu, todėl liko galiojantis, šio straipsnio taikymo sritį ir tikslą apibrėžiant pagal pirminio Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 1 straipsnio nuostatas, susidarytų situacija, kai faktiškai yra paneigiamas Nutarimas, kuriuo visas pirminis Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (kartu ir jo 1 straipsnis) pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai ir todėl nebegali būti taikomas. Šios aplinkybės, teismo vertinimu, jas vertinant Konstitucinio Teismo jurisprudencijos kontekste, suponuoja išvadą, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai, nors formaliai tebėra galiojantys, bet jose įtvirtintos normos nagrinėjamu atveju de facto nebegali būti taikomos, nes nebėra sistemos, kurios dalimi jos yra (buvo), o trūkstamos reglamentavimo dalys yra būtinos tinkamam normų taikymui, siekiant išvengti nepagrįsto asmenų teisių ribojimo.

26. Teismas, pasirėmęs Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika dėl individualaus administracinio sprendimų motyvavimo, pažymėjo, jog motyvų nurodymas teismo proceso metu neturi būti vertinamas ir nedaro įtakos nemotyvuoto viešojo administravimo subjekto priimto sprendimo teisėtumui. Todėl atsakovo atsiliepime nurodytus papildomus Rašto priėmimo argumentus vertina kaip neturinčius teisinės reikšmės sprendžiant dėl jo pagrįstumo ir teisėtumo. Tai savo ruožtu reiškia, kad Raštas negali būti laikomas atitinkančiu Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo reikalavimus.

27. Teismas konstatavo, kad panaikinus Raštą dėl jo neatitikimo Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo nuostatoms, Europos Sąjungos teisės taikymo ir aiškinimo klausimų nekilo, todėl nėra pagrindo kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą (toliau – ir ESTT) dėl prejudicinio sprendimo. Taip pat teismas sprendė, kad nagrinėjamu atveju teismui ginčo santykiams netaikant Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymo nuostatų, nėra pagrindo spręsti dėl jų atitikties Konstitucijai.

III. 28. Atsakovas Ministerija apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų administracinio teismo 2025 m. kovo 26 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti.

29. Atsakovas pažymi, kad nors pirminis Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas buvo pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai dėl priėmimo tvarkos, tačiau atskiri jo straipsniai, kurie buvo pakeisti ar papildyti vėliau priimtais Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimų įstatymais nėra tiesiogiai pripažinti prieštaraujančiais Konstitucijai, todėl jie gali ir turi būti taikomi ir jais turi būti vadovaujamasi priimant atitinkamus sprendimus. Remiantis teisės aktų hierarchija ir teisėkūros principais, kiekvienas atskiras teisės akto pakeitimas ar papildymas yra savarankiškas teisės aktas, kuris turi būti vertinamas atskirai, nebent yra aiškiai nurodyta, kad jis netenka galios kartu su pagrindiniu įstatymu.

30. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad reikalavimai laboratorijai yra numatyti Pieno supirkimo taisyklėse. Reglamentas Nr. 853/2004, nustatantis konkrečius gyvūninės kilmės maisto produktų higienos reikalavimus, nurodo, kas gali atlikti žalio pieno patikrinimus, bet nenustato konkrečios žalio pieno tyrimų sistemos tvarkos. Kiekviena šalis narė pasirenka jai tinkamiausią tvarką, kuri nustatoma nacionaliniais teisės aktais. Lietuva pasirinko nacionalinę centralizuotą pieno tyrimų sistemą, kas atitinka Reglamento Nr. 853/2004 III priedo IX skirsnio I skyriaus III dalies 2 d) punkte pateiktą variantą.

31. Atsakovo vertinimu, išvada, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimai negali būti taikomi dėl jų sistemiškumo trūkumo ir pirminio įstatymo negaliojimo, neatitinka teisės tęstinumo principo ir teisėkūros logikos bei paneigia Lietuvos Respublikos Seimo, kaip įstatymų leidėjo, valią, kad įstatymai būtų galiojantys ir taikomi.

32. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas buvo keičiamas ir papildomas atskirais teisės aktais, t.y. atskirais įstatymais, todėl net jei pirminis įstatymas buvo pripažintas negaliojančiu, vėliau priimti pakeitimai išlieka galioti, jei jie nėra aiškiai panaikinti ar pripažinti netekusiais galios. Atsakovas mano, kad jei įstatymų leidėjas būtų laikęs, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimų įstatymai ar atskiros jų nuostatos nebegali būti taikomos, būtų priimtas aiškus teisės aktas, panaikinantis tas nuostatas arba jas įtraukiantis į kitą įstatymą, o taip pat Lietuvos Respublikos Seimas nebūtų keitęs Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimų įstatymų po Konstitucinio Teismo priimto Nutarimo įsigaliojimo.

33. Atsakovo vertinimu, pirmosios instancijos teismas, priimdamas sprendimą, negalėjo ignoruoti galiojančių teisės aktų (įstatymų) vien dėl to, kad jų sistema yra nebevientisa. Jei būtų laikomasi teismo sprendime išdėstytos pozicijos, susidarytų teisinė spraga, nes nebeliktų jokio įstatyminio reguliavimo pieno supirkimo klausimais. Atsakovas mano, kad tokia situacija prieštarautų teisinio aiškumo ir teisėtų lūkesčių principams. Konstitucinis Teismas yra ne kartą pabrėžęs, kad teisinio reguliavimo spragos negali būti pagrindas atsisakyti taikyti egzistuojančias teisės aktų nuostatas, jei jos išlieka aiškios ir gali būti pritaikytos praktikoje.

34. Atsakovas pabrėžia, kad Lietuvos teismų praktikoje yra buvę atvejų, kai buvo taikomos atskiros įstatymo nuostatos, nepaisant to, kad pats įstatymas buvo pripažintas negaliojančiu dėl formalių priežasčių. Atsižvelgiant į tai darytinos išvados, kad reguliavimo tęstinumas yra esminis teisės principas, teismas turėtų vertinti ne tik įstatymo priėmimo aplinkybes, bet ir jo turinio aiškumą bei taikymo galimybę.

35. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad teismas akcentavo, jog teisinis reguliavimas turi būti proporcingas ir aiškus, tačiau nėra pateikta įrodymų, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto taikymas pažeidžia proporcingumo principą.

36. Ministerijos vertinimu, teisės aktai gali išlikti taikytini net ir fragmentiškoje sistemoje, jei jų turinys aiškus ir jie gali būti taikomi atskirai.

37. Pareiškėjas UAB Nepriklausoma tyrimų laboratorija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo atsakovo apeliacinį skundą atmesti.

38. Pareiškėjas pažymi, kad atsakovas apeliaciniu skundu peržengia apeliacijos ribas: apeliacija administraciniame procese yra ribota, ji skirta ne bylos nagrinėjimui iš naujo, o pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo patikrinimui. Atsakovas apeliaciniame skunde kartoja pirmosios instancijos teismo nagrinėtus argumentus, siekdamas pakartotinio bylos nagrinėjimo, niekaip nepagrįsdamas, kaip jo nurodyti teiginiai pagrindžia pirmosios instancijos teismo sprendimo nepagrįstumą ir neteisėtumą.

39. Pareiškėjo įsitikinimu, atsakovas neįrodė, kad pirmosios instancijos teismo sprendime padaryta išvada, jog Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto nuostata yra netaikytina, yra nepagrįsta. Principas ex iniuria ius non oritur (iš neteisės nekyla teisė) reiškia, kad neteisėtai priimto teisės akto pakeitimai taip pat netenka prasmės. Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimai, kurie yra negaliojančiu pripažinto įstatymo pakeitimai, negali būti laikomi teisiškai veiksmingi. Su Lietuvos pieno sektoriumi susiję teisiniai santykiai negali būti reguliuojami nenuosekliais, teisinės sistemos darnos neužtikrinančios Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymais.

40. Pareiškėjas laikosi pozicijos, jog atsakovo apeliacinio skundo argumentai, kad Lietuvos Respublikos teisėkūros ir teismų praktikoje yra buvę atvejų, kai atskiri įstatymo straipsniai ar dalys buvo pripažinti prieštaraujančiais Konstitucijai, tačiau likusios įstatymo nuostatos toliau galiojo (pvz., Miškų įstatymo ar Mokesčių administravimo įstatymo atvejai), nėra reikšmingi nagrinėjamai bylai. Atsakovo nurodomi pavyzdžiai, susiję su kitų teisės aktų panaikinimu, nėra aktualūs nagrinėjamai bylai, kadangi nagrinėjamoje byloje, priešingai nei atsakovo pateiktuose pavyzdžiuose, susidarė teisinio vakuumo situacija, kurios neįmanoma išspręsti sistemiškai taikant teisės aktų nuostatas.

k o n s t a t u o j a:

IV. 41. Nagrinėjamoje byloje kilo ginčas pagal pareiškėjo UAB Nepriklausoma tyrimų laboratorija skundą dėl Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos 2021 m. rugpjūčio 12 d. Rašto pagrįstumo ir teisėtumo.

42. Išplėstinė teisėjų kolegija, nagrinėdama apeliacinio skundo, atsiliepimo į apeliacinį skundą argumentus bei tikrindama pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).

43. Pirmosios instancijos teismas tenkindamas pareiškėjo skundą nustatė, jog UAB Nepriklausoma tyrimų laboratorija kreipėsi į Ministeriją prašydama ją įgalioti tirti pieno mėginius, tačiau Ministerija tokį prašymą ginčo Raštu atmetė vadovaudamasi Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punktu bei nurodydama, jog pagal šiuo metu galiojančią šalies pieno tyrimo ir kontrolės sistemą pieno mėginiai atsiskaitymo už pieną tikslais tiriami valstybės valdomoje akredituotoje laboratorijoje. Teismas konstatavo, jog skundžiamas atsakovo Raštas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) nuostatų dėl motyvavimo, nes teisės aktas (Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai), kuriuo remtasi priimant skundžiamą Raštą, nors formaliai buvo galiojantis, bet nagrinėjamu atveju teisės normos de facto nebegalėjo būti taikomos, nes nebeliko sistemos, kurios dalimi jos yra (buvo), o trūkstamos reglamentavimo dalys yra būtinos tinkamam normų taikymui, siekiant išvengti nepagrįsto asmenų teisių ribojimo.

44. Apeliantas – Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo sprendimu, nurodo, jog Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai ginčo atveju galiojo ir privalėjo būti taikomi, nes ginčui taikyta Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto nuostata pakankamai savarankiška ir aiški, kas atitinka teismų praktiką bylose, kuriose Konstituciniam Teismui panaikinus įstatymą dėl formalių priežasčių jo atskiros nuostatos buvo taikomos.

45. Iš to, kas išdėstyta, matyti, kad byloje nesutarimo dėl faktinių aplinkybių tarp ginčo šalių nėra, o atsakovas kvestionuoja pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą tik Regionų administracinio teismo atliktu Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo ir jo pakeitimo bei papildymo įstatymų vertinimu ir (ne)taikymu ginčo santykiui. Tad, neperžengdama apeliacinio skundo ribų, bei nebekartodama pirmosios instancijos teismo nustatytų faktinių bylos aplinkybių, išplėstinė teisėjų kolegija pirmiausia pasisakys paminėtuoju aspektu.

Dėl Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymų nuostatų taikymo

46. 2015 m. birželio 25 d. priimtas Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių-parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas Nr.XII-1907 (TAR, 2015-07-09, Nr. 11209). Šis įstatymas buvo pakeistas ir papildytas Seimo 2015 m. gruodžio 22 d. priimtu Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo Nr. XII-1907 2, 3, 5, 6, 13 straipsnių pakeitimo ir Įstatymo papildymo 71 straipsniu įstatymu Nr.XII-2230, taip pat Seimo 2018 m. gegužės 31 d. priimtu Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo Nr. XII-1907 2, 3, 5, 6 ir 14 straipsnių pakeitimo įstatymu Nr.XIII-1214 (toliau – Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai).

47. Konstitucinis Teismas, išnagrinėjęs pagal Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės prašymą užvestą konstitucinės justicijos bylą Nr. 11/2016, 2020 m. vasario 6 d. priėmė nutarimą Nr. KT22-N1/2020 „Dėl Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“, kuriuo nutarė: „1. Pripažinti, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (2015 m. birželio 25 d. redakcija; TAR, 2015-07-09, Nr. 11209) pagal priėmimo tvarką prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalims, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams. 2. Pripažinti, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnis (2015 m. gruodžio 22 d. redakcija; TAR, 2015-12-29, Nr. 20903) (su 2018 m. gegužės 31 d. pakeitimu; TAR, 2018-06-11, Nr. 9729), 5 straipsnis (2018 m. gegužės 31 d. redakcija; TAR, 2018-06-11, Nr. 9729) neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai. 3. Šis Konstitucinio Teismo nutarimas Teisės aktų registre turi būti oficialiai paskelbtas 2020 m. liepos 1 d.“.

48. Konstitucinis Teismas minėtame nutarime, be kito ko, nurodė, jog Konstitucinis Teismas turi konstitucinius įgaliojimus nustatyti ir vėlesnę savo nutarimo, kuriuo tam tikras teisės aktas (jo dalis) buvo pripažintas prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktams, inter alia (ir pirmiausia) Konstitucijai, oficialaus paskelbimo (taigi ir įsigaliojimo) datą tais atvejais, kai tą Konstitucinio Teismo nutarimą oficialiai paskelbus iškart po jo priėmimo teisės sistemoje galėtų susidaryti teisinio reguliavimo vakuumas ar kitos neapibrėžtys, dėl kurių galėtų būti iš esmės pakenkta kurioms nors Konstitucijoje įtvirtintoms, jos ginamoms ir saugomoms vertybėms (Nutarimo 45 p.).

Todėl, jeigu Konstitucinio Teismo nutarimas šioje byloje būtų oficialiai paskelbtas iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, atsirastų Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatyme (su vėlesniais pakeitimais ir papildymu) nustatyto teisinio reguliavimo spragų, neapibrėžtumo ir nebūtų užtikrinta šio teisinio reguliavimo vidinė darna. Dėl to galėtų būti sutrikdyti ūkio subjektų santykiai perkant ir parduodant žalią pieną, draudžiamų nesąžiningų veiksmų perkant ir parduodant žalią pieną kontrolė ir atsakomybės už šiuos veiksmus taikymas (Nutarimas 47 p.).

Vienas iš reikalavimų, iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių įstatymų leidėjui ir kitiems teisėkūros subjektams, yra tai, kad turi būti užtikrinamas teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad, pripažinus Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymą pagal priėmimo tvarką prieštaraujančiu Konstitucijai, įstatymų leidėjui kyla pareiga, laikantis Konstitucijoje ir jai neprieštaraujančiuose įstatymuose, Seimo statute nustatytos įstatymų priėmimo tvarkos, imtis teisėkūros veiksmų Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatyme (su vėlesniais pakeitimais ir papildymu) nustatyto teisinio reguliavimo spragoms, neapibrėžtumui pašalinti ir šio teisinio reguliavimo vidinei darnai užtikrinti (Nutarimo 48 p.).

Atsižvelgiant į tai, kad minėtoms Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatyme (su vėlesniais pakeitimais ir papildymu) nustatyto teisinio reguliavimo spragoms, neapibrėžtumui pašalinti ir šio teisinio reguliavimo vidinei darnai užtikrinti reikalingas tam tikras laikas, šis Konstitucinio Teismo nutarimas Teisės aktų registre oficialiai skelbtinas 2020 m. liepos 1 d. (Nutarimo 49 p.).

49. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog pagal Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalį teisės aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo sprendimas, kad tas teisės aktas (ar jo dalis) prieštarauja Konstitucijai. Taigi, Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas, kuris pacituotu Nutarimu pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai, negalėjo būti taikomas nuo 2020 m. liepos 1 d., ir dėl to ginčo nėra.

50. Minėtame Nutarime Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, jog Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas buvo pakeistas ir papildytas Seimo 2015 m. gruodžio 22 d. ir Seimo 2018 m. gegužės 31 d. priimtais įstatymais, kurių atitiktis Konstitucijai pagal priėmimo tvarką nebuvo tyrimo dalykas šioje konstitucinės justicijos byloje. Taigi nurodyti Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai lieka galioti (Nutarimo 47 p.).

51. Byloje skųstas Ministerijos Raštas priimtas motyvuojant jį iš esmės vienu teisiniu pagrindu – Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto nuostata, kuri teisiniame reguliavime atsirado 2018 m. gegužės 31 d. priimtu Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimu Nr.XIII-1214. Tad pagal byloje buvusį nagrinėjimo dalyką, t. y. Ministerijos 2021 m. rugpjūčio 12 d. Rašto teisėtumą ir pagrįstumą, pirmosios instancijos teismas, spręsdamas ginčą, tinkamai koncentravosi į šios normos analizę byloje nagrinėjamiems teisiniams santykiams įvertinti.

52. Pirmosios instancijos teismas, vadovaudamasis jau cituoto Konstitucinio Teismo Nutarimo išaiškinimais, priėjo išvadą, jog paskelbus Konstitucinio Teismo Nutarimą neliko taikytino pagrindinio (pirminio) įstatymo, reglamentuojančio ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo, ir liko galioti tik šį pirminį (negaliojantį) įstatymą vėliau keitę ir papildę įstatymai. Pirmosios instancijos teismas, išanalizavęs teisėkūros aspektus, konstatavo, jog „įstatymai, nors formaliai tebėra galiojantys, bet jose įtvirtintos normos nagrinėjamu atveju de facto nebegali būti taikomos, nes nebėra sistemos, kurios dalimi jos yra (buvo), o trūkstamos reglamentavimo dalys yra būtinos tinkamam normų taikymui, siekiant išvengti nepagrįsto asmenų teisių ribojimo“. Kitaip tariant, teismas konstatavo, jog Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto nuostatos taikymui ginčo atveju nebuvo reikiamų sąlygų, atsakovas apeliaciniame skunde tvirtina priešingai, t. y. jog aptariama norma savarankiška, aiški ir turėjo būti taikoma.

53. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog taikoma tik galiojanti norma. Tad pirmiausia nustatytina, ar Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo ginčo nuostata (t. y. 3 straipsnio 3 dalies 5 punktas) atsakovui priimant Raštą galiojo ir galėjo būti taikoma ginčo santykiui.

54. Pagal teisės doktriną teisės normos galiojimas reiškia, jog teisės norma yra teisės sistemos dalis, ji priimta kompetentingo subjekto, įsigaliojusi ir nepanaikinta. Tuo tarpu teisės normos taikymas – tai kompetentingo subjekto veikla, kuria galiojanti teisės norma pritaikoma konkrečiai faktinei situacijai, sukeliant individualias teisines pasekmes.

55. Išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į tai, jog Konstitucinio Teismo Nutarime padaryta išvada, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai lieka galioti (Nutarimo 47 p.), įrašyta į Nutarimo konstatuojamosios dalies VII dalį pavadinimu „Dėl Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo“. Šioje dalyje aptarti aspektai dėl Nutarimo teisinio poveikio ribų ir laiko, jo įsigaliojimo pasekmių, tad pateiktas teiginys dėl Nesąžiningų veiksmų draudimo pakeitimo ir papildymo įstatymų galiojimo nelaikytinas sprendimu dėl šių pakeitimų konstitucingumo ar norminiu jų galiojimo įtvirtinimu. Konstitucinis Teismas Nutarime tik atkreipė dėmesį į tai, jog iki Nutarimo oficialaus paskelbimo Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai, kaip ir pats Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas, lieka galioti. Priešinga interpretacija reikštų Konstitucinio Teismo kompetencijos peržengimą. Konstitucinis Teismas neturi kompetencijos pripažinti vieno ar kito teisės akto negaliojančiu, jis sprendžia, ar atitinkamas teisės aktas neprieštarauja Konstitucijai (Konstitucijos 102 straipsnio 1 dalis, Konstitucinio Teismo įstatymo 71 straipsnio 1 dalis). Tad Konstitucinio Teismo Nutarime padaryta išvada, jog „nurodyti Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai lieka galioti“, reiškia, jog teismas nesprendė dėl Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymų prieštaravimo Konstitucijai, tik apibrėžė teisinę situaciją, kylančią iš Nutarimo tyrimo apimties, ir nurodė skirtį dėl Nutarimo taikymo toms Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo normoms, kurios pripažintos prieštaraujančiomis Konstitucijai.

56. Taigi, tais atvejais, kai kyla konkretus ginčas dėl to, ar tam tikra nuostata išliko galiojanti po Konstitucinio Teismo nutarimo, sprendimą priima tas subjektas, kuris vykdo teisės aktų taikymą (pvz., administracinės institucijos, teismai ir kt.), t. y. būtent jis aiškina ir nustato teisinį poveikį konkrečiu atveju.

57. Šiuo atveju Konstituciniam Teismui 2020 m. vasario 6 d. Nutarime pripažinus Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymą (2015 m. birželio 25 d. redakcija; TAR, 2015-07-09, Nr. 11209) pagal priėmimo tvarką prieštaraujančiu Konstitucijai, nuo 2020 m. liepos 1 d. jis nustojo galios. Tai reiškia, jog minėtas įstatymas buvo eliminuotas iš galiojančios teisės sistemos ir jokiomis aplinkybėmis nebegali būti taikomas (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2020 m. gruodžio 7 d. nutarimą). Tokiu atveju neliko galiojančio „pagrindinio“ teisės akto, kurį būtų galima keisti. Teisėkūros logika lemia, kad pakeitimo įstatymas yra priklausomas nuo keičiamo teisės akto, pakeitimai kaip techninės įstatymo redakcijos dalys neegzistuoja savarankiškai, o tik modifikuoja galiojantį tekstą. Dar daugiau – atsakovo taikyta ginčo norma (Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punktas) teisiniame reguliavime atsirado Seimo 2018 m. gegužės 31 d. priimtu Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių–parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo Nr. XII-1907 2, 3, 5, 6 ir 14 straipsnių pakeitimo įstatymu Nr.XIII-1214, kurio 2 straipsnis skelbė: „Pakeisti 3 straipsnio 3 dalies 5 punktą ir jį išdėstyti taip: 5) pirkti žalią pieną iš Lietuvos Respublikoje registruoto žalio pieno pardavėjo, parduodančio savo gamybos žalią pieną, kurio sudėtis ir kokybė nėra įvertinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro nustatyta tvarka juridiniame asmenyje – valstybės valdomoje akredituotoje laboratorijoje.“ Tai yra tik punkto pakeitimas, net be pačios normos hipotezės, kas apkritai neleidžia nustatyti nei subjektų, kuriems taikytina minėta norma, nei pačių visuomeninių santykių esmės.

58. Taigi, Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai (taip pat atsakovo taikyta ginčo norma), keitę Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymą, kuris pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai dėl priėmimo tvarkos, negalėjo būti taikomi, kai po Konstitucinio Teismo nutarimo įsigaliojimo nebegalėjo būti taikomas Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas.

59. Konstitucinio Teismo Nutarime įrašyta įstatymų leidėjui kylanti pareiga, laikantis Konstitucijoje ir jai neprieštaraujančiuose įstatymuose, Seimo statute nustatytos įstatymų priėmimo tvarkos, imtis ginčo situacijoje teisėkūros veiksmų, nei iki Nutarime nurodytos datos (jo paskelbimo), nei priimant atsakovui ginčijamą Raštą nebuvo įvykdyta, tad tokiai situacijai susiklosčius, Ministerija, priimdama Raštą, negalėjo vadovaujantis vien tik Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto nuostata išnagrinėti pareiškėjo prašymą bei tinkamai kvalifikuoti visuomeninius santykius.

60. Ginčyto Ministerijos Rašto priėmimo metu galiojusio VAĮ nuostatos įtvirtino, jog: administraciniai sprendimai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais (3 str.); privalomus reikalavimus asmenims nustato tik teisės aktų pagrindu priimti administraciniai sprendimai (10 str. 2 d.); administraciniame sprendime turi būti nurodyta administracinio sprendimo teisinis ir faktinis pagrindas ar kitos administraciniam sprendimui įtakos turėjusios aplinkybės (10 str. 5 d.), administracinio sprendimo motyvai (10 str. 6 d.). Taigi, apibendrinant tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija daro išvadą, jog skundžiamas Ministerijos Raštas priimtas remiantis netaikytina Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 5 punkto nuostata, todėl pripažintinas neteisėtu ir nepagrįstu, neatitinkančiu VAĮ reikalavimų.

61. Atsakovas apeliaciniame skunde teigia, jog teismų praktikoje ne kartą yra buvę atvejų, kai buvo taikomos (paliktos galioti) atskiros įstatymo nuostatos, nepaisant to, kad pats įstatymas buvo pripažintas negaliojančiu dėl formalių priežasčių ir kaip pavyzdį mini Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 16 d. nutarimą dėl Mokesčių administravimo įstatymo ir Konstitucinio Teismo 2019 m. balandžio 16 d. nutarimą dėl Miškų įstatymo.

62. Nagrinėjamu aspektu pasakytina, jog 2006 m. sausio 16 d. nutarime Konstitucinis Teismas sprendė dėl Baudžiamojo proceso kodekso normų, kur joks prieštaravimas Konstitucijai apskritai nebuvo konstatuotas. 2019 m. balandžio 16 d. nutarime Konstitucinis Teismas, skirtingai nei 2020 m. vasario 6 d. Nutarime, pripažino prieštaraujančiu Konstitucijai tik Miškų įstatymo pakeitimo įstatymą, tačiau pats bazinis įstatymas nebuvo pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai ir galėjo būti taikomas. Tad atsakovo minimo 2019 m. nutarimo pagrindu atsirado kitos pasekmės (prieštaraujančiomis Konstitucijai pripažintas tik Miškų įstatymą iš dalies keičiantis įstatymas, šios bylos atveju visas įstatymas pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai), todėl analogijos nėra ir apelianto argumentai atmestini kaip nepagrįsti.

Dėl prašymo kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą

63. Pareiškėjas pirmosios instancijos teisme reiškė prašymą kreiptis į Konstitucinį Teismą tvirtindamas, jog egzistuoja du savarankiški kreipimosi pagrindai: pirma, Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymai prieštarauja Konstitucijos viršenybės ir teisinės valstybės principams (Konstitucijos 7 straipsnis ir 107 straipsnis); antra, Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymais (arba Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo 3 str. 3 d. 5 p.) įtvirtintas valstybinis monopolis prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio 4 daliai.

64. ABTĮ 4 straipsnio 2 dalis įtvirtina, jog jeigu yra pagrindas manyti, kad įstatymas ar kitas teisės aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai, teismas sustabdo bylos nagrinėjimą ir, atsižvelgdamas į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo kompetenciją, kreipiasi į jį su prašymu spręsti, ar tas įstatymas ar kitas teisės aktas atitinka Konstituciją.

65. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymo pakeitimo ir papildymo įstatymų normos byloje netaikytos. Konstitucinis Teismas nėra abstraktaus normų teisėtumo vertinimo institucija teismų iniciatyva, o konstitucinės justicijos procedūra negali būti naudojama hipotetiniams ar su konkrečia byla nesusijusiems klausimams spręsti. Tad, įvertinusi pareiškėjo prašymo dėl kreipimosi į Konstitucinį Teismą argumentus, nustatytas bylos faktines aplinkybes, byloje kilusio ginčo pobūdį, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai atmetė tokį prašymą.

Dėl prašymo kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą priimti prejudicinį sprendimą

66. Pareiškėjas pirmosios instancijos teisme reiškė prašymą kreiptis į ESTT su prašymu priimti prejudicinį sprendimą dėl šių klausimų: 1) ar Reglamento Nr. 853/2004 III priedo IX skirsnio I skyriaus III skirsnio 2 punkto d nuostata (kartu atsižvelgiant į SESV 288 straipsnį, Reglamento Nr. 853/2004 1 straipsnį, 3 straipsnio 1 dalį, 10-12 straipsnius, Reglamento 2019/627 50 straipsnį bei kitas susijusias nuostatas) turi būti suprantama taip, kad valstybė narė gali sukurti privalomą žalio pieno ir priešpienio kokybės kontrolės sistemą, kuri būtų taikoma prieš žalio pieno pirkėjui įsigyjant žalią pieną iš žalio pieno pardavėjo? 2) jeigu atsakymas į pirmą klausimą būtų teigiamas, ar leidimas sukurti nacionalinę kontrolės schemą turi būti suprantamas kaip leidimas įtvirtinti tokią tvarką, kokia ji buvo įtvirtinta Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatyme, t. y. ar valstybei narei yra suteikta diskrecija uždrausti kitiems Reglamento Nr. 853/2004 III priedo IX skirsnio I skyriaus III skirsnio 2 punkto a–c punktuose nurodytiems subjektams atlikti žalio pieno kokybės tyrimus ir ar tai yra suderinama su SESV 49, 56 ir 106 straipsniais?

67. Nagrinėjamu aspektu pasakytina, jog ABTĮ 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, jog įstatymų nustatytais atvejais teismas kreipiasi į kompetentingą Europos Sąjungos teisminę instituciją, prašydamas prejudicinio sprendimo dėl Europos Sąjungos teisės aktų aiškinimo ar galiojimo.

68. Pagal nusistovėjusią ESTT praktiką (žr., pvz., CILFIT C-283/81; Foglia C-244/80 ir kt.) nacionalinis teismas turi pareigą kreiptis į ESTT tik tada, kai nagrinėjamoje byloje būtina išaiškinti Sąjungos teisę tam, kad būtų galima priimti sprendimą, prašomas išaiškinimas nėra akivaizdžiai hipotetinis, o reikšminga ES teisės nuostata dar nėra išaiškinta.

69. Šiuo atveju pareiškėjo formuluojami klausimai dėl prejudicinio sprendimo nėra aktualūs nagrinėjamoje byloje. Pirmasis klausimas dėl žalio pieno ir priešpienio kokybės kontrolės sistemos, kuri būtų taikoma prieš žalio pieno pirkėjui įsigyjant žalią pieną iš žalio pieno pardavėjo, nesusijęs su bylos ginčo dalyku – pareiškėjo teise tirti pieno mėginius. Kitas klausimas, nustačius, kad Nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas negali būti taikomas, taip pat nepatenka į bylos nagrinėjimo dalyką, o Pieno supirkimo taisyklių redakcija, galiojusi Rašto priėmimo metu, kuria buvo nustatyti reikalavimai įgaliotajai laboratorijai, nebuvo įtvirtinusi sąlygos, kad tyrimų įstaiga – akredituota laboratorija – būtų valstybės valdoma. Nagrinėjamoje byloje nekilus klausimų dėl ES teisės normų aiškinimo ar galiojimo siekiant išspręsti bylą, pirmosios instancijos teismas pagrįstai tokį prašymą atmetė.

70. Apibendrindama tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija daro išvadą, jog apeliacinis skundas atmetamas kaip nepagrįstas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas, kuriuo pareiškėjo skundas tenkintas, atsižvelgiant į šioje nutartyje išdėstytus motyvus, paliekamas nepakeistas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą atmesti.

Regionų administracinio teismo 2025 m. kovo 26 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Artūras Drigotas

Rasa Ragulskytė-Markovienė

Dalia Višinskienė

Virginija Volskienė