Civil court has jurisdiction over administrative revocation of financial aid due to mafia infiltration risks.

ale-ricorrente-controMinistero delle Imprese e del Made in Italy, rappresentato e difesodall'avvocato Avvocatura Generale dello Stato, domiciliazione telematicalegale-controricorrente-Numero registro generale 24331/2024Numero sezionale 206/2026Numero di raccolta generale 19350/2026Data pubblicazione 11/06/2026avverso la sentenza della Corte d'Appello di Roma n. 6386/2024depositata il 11/10/2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/05/2026 dalConsigliere Paolo Porreca.1. La s.p.a. CO.ME.BIT. il 16 marzo 1998 chiedeva di essereammessa al beneficio delle agevolazioni finanziarie per un investimentoindustriale, ai sensi della legge n. 488 del 1992.La domanda si collocava in posizione utile nella graduatoria e, dopoil rilascio, ad opera della Prefettura di Napoli, della documentazioneliberatoria “antimafia” ai sensi dell’art. 4, d.lgs. n. 490 del 1994 rationetemporis vigente, l’allora Ministero dell’industria, con decreto del 14agosto 1998 n. 54795, accordava alla società, in via provvisoria, uncontributo in conto capitale da erogare, tramite la banca concessionaria,secondo le modalità di cui all’art. 7 del d.m. 20 ottobre 1995 n. 527, in trequote annuali, la prima delle quali veniva accreditata, il 29 gennaio 1999,previa garanzia fideiussoria della Fondiaria Assicurazioni s.p.a.Successivamente, con nota prot. n. 4078 dell’11 dicembre 2000, laPrefettura informava, per il tramite della banca concessionaria, riguardoalla sussistenza del pericolo di tentativi d’infiltrazione mafiosa nei confrontidella società beneficiaria: in particolare, l’informativa concerneva il socio eamministratore originario della società, che, come poi esposto dallaCOMEBIT, il 23 febbraio 2000 aveva però ceduto interamente le quotesocietarie.All’esito, l’amministrazione non procedeva alla erogazione definitivae, per converso, con nota del 23 febbraio 2001, comunicava, in ragionedell’informativa interdittiva, l’avvio del procedimento di revoca delleagevolazioni che, infine, il sopravvenuto Ministero dello sviluppoeconomico disponeva con decreto del 26 maggio 2016 n. 3267.Numero registro generale 24331/2024Numero sezionale 206/2026Numero di raccolta generale 19350/2026Data pubblicazione 11/06/2026La revoca era impugnata davanti al Tribunale Amministrativo per laRegione Campania che l’annullava con sentenza n. 4850 del 24 ottobre2016, osservando che il provvedimento amministrativo in parola eraintervenuto dopo oltre quindici anni dall’informativa prefettizia non piùavvenuta, in senso favorevole alla società, già nel 2005 con rinnovo dellastessa, nel medesimo senso, nel 2015.Il Ministero procedeva pertanto il 27 novembre 2018, allaerogazione del saldo del contributo.La società COMEBIT, dunque, conveniva in giudizio, davanti alTribunale di Roma, il Ministero dello sviluppo economico per ottenerne lacondanna al risarcimento dei danni indicati come conseguenti allaviolazione degli «obblighi di esecuzione degli impegni» inerenti alprogramma agevolativo, con pregiudizio costituito, in particolare, dai«costi finanziari sostenuti dalla società durante tutto il periodo diinadempimento del debitore».Il Tribunale, previo rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizioneordinaria a beneficio della giurisdizione del giudice amministrativo,accoglieva la domanda, con pronuncia riformata dalla Corte di appello diRoma secondo cui, in specie:- doveva dichiararsi la sussistenza della giurisdizione del giudiceamministrativo;- a fondamento della scelta amministrativa di revocarel’agevolazione concessa alla società appellata, infatti,l’amministrazione aveva «addotto l’inattendibilità dell’informativaantimafia “liberatoria” trasmessa dalla Prefettura di Napoliall’amministrazione», sicché «la revoca del beneficio non [era]stata disposta in ragione dell’accertamento di un tentativo diinfiltrazione mafiosa – …tra l’altro…neppure… accertato, essendosila Prefettura di Napoli limitata a segnalare l’esistenza di un meroNumero registro generale 24331/2024Numero sezionale 206/2026Numero di raccolta generale 19350/2026Data pubblicazione 11/06/2026pericolo “di condizionamento da parte della criminalitàorganizzata nei confronti della società CO.ME.BlT.

SRL” – ma inragione della inidoneità dell’informativa antimafia ricevuta nel2015 a superare le criticità che avevano indottol’Amministrazione ad avviare nel 2001 il procedimento di revocadel beneficio», poi concluso solo nel 2016 con successivo edefinitivo annullamento giurisdizionale;- la domanda, pertanto, implicava il sindacato, estraneo allagiurisdizione ordinaria, in ordine allo «scorretto esercizio delpotere di autotutela» conclusivamente prospettato.2. Avverso questa decisione ricorre per cassazione la CO.ME.BIT.s.p.a. articolando un motivo.Resiste con controricorso il Ministero delle Imprese e del Made inItaly, già Ministero dello sviluppo economico, che ha depositato altresìmemoria.Il Sostituto Procuratore Generale ha concluso, con memoria, perl’accoglimento del ricorso e la dichiarazione di sussistenza dellagiurisdizione del giudice ordinario.RAGIONI DELLA DECISIONE3.

Con l’unico motivo di ricorso si prospetta la violazione e falsaapplicazione dell’art. 37, cod. proc. civ., poiché la Corte di appello avrebbeerrato mancando di considerare che:- la domanda di risarcimento era stata avanzata allegando che ilMinistero conosceva già dal 2005, secondo le indicazioni datedalla Prefettura, la liberatoria antimafia in quell’anno aggiornata epoi rinnovata nel 2015;- la pretesa in parola era dunque stata fondata non sullarichiamata revoca illegittima, come tale annullata dal giudiceamministrativo, ma sui ritardi materiali, omissivi e commissivi,Numero registro generale 24331/2024Numero sezionale 206/2026Numero di raccolta generale 19350/2026Data pubblicazione 11/06/2026dell’agire amministrativo che aveva comportato l’erogazione delcontributo quindici anni dopo il dovuto;- nei finanziamenti pubblici in parola non vi era, per altro verso,alcuna comparazione né bilanciamento d’interessi, venendo inrilievo, ai fini in esame, un atto amministrativo “di secondogrado” vincolato alla condizione legale dell’informativa antimafiache, nel caso, era favorevolmente intervenuta nel 2005 ed erastata rinnovata nel 2015, mentre l’erogazione dell’agevolazioneera intervenuta, compiutamente a saldo, solo nel 2016, dopo dueanni dalla stessa sentenza del T.A.R. che aveva statuitol’illegittimità della revoca, disposta dall’amministrazione ritenendoche la cessione delle quote da parte del socio coinvoltonell’originaria interdittiva prefettizia, al pari delle successiveinformative liberatorie, non avessero fatto venir meno l’attualità ela concretezza dell’interesse pubblico all’estinzione del rapporto;- trattandosi, quindi, di un colposo inadempimento del Ministeronella fase successiva al decreto di concessione provvisoriadell’agevolazione, la giurisdizione spettava al giudice ordinario.4.

Il ricorso è fondato e dev’essere accolto, sussistendo lagiurisdizione del giudice ordinario.In primo luogo va ricordato che secondo il consolidato indirizzogiurisprudenziale, la giurisdizione dev’essere determinata sulla base delladomanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto tra giudice ordinario egiudice amministrativo, al petitum sostanziale, da identificare, non solo enon tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice,quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinsecanatura della posizione dedotta in giudizio, da individuare con riguardo aifatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (cosìCass., Sez.

U., 12/07/2023, n. 19966, richiamando Cass., Sez. Un.,12/11/2020, n. 25578, e Cass., Sez. Un., 18/11/2021, n. 13492: laNumero registro generale 24331/2024Numero sezionale 206/2026Numero di raccolta generale 19350/2026Data pubblicazione 11/06/2026pronuncia scrutinava il caso di revoca dell’agevolazione ex legge n. 488del 1992 disposta dall’amministrazione «non già per un vizio originariodell’atto amministrativo, ma per un inadempimento successivo allaconcessione del finanziamento ed attinente alla realizzazionedell’investimento ed alla sua regolarità», con conseguente dichiarazione disussistenza della giurisdizione ordinaria).Pertanto, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione,devono prendersi in esame i fatti allegati dalla parte e verificare la naturagiuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall'effettivasussistenza dei fatti dedotti, trattandosi di profilo, quest’ultimo, afferenteal merito della controversia, da scrutinare a cura del giudiceeffettivamente munito di giurisdizione.Occorre al contempo richiamare l’indirizzo di queste Sezioni Unite(cfr.

Cass., Sez. U., 18/01/2024, n. 1946, che menziona Cass., Sez. U.,20/07/2011, n. 15867, Cass., Sez. U., 13/10/2011, n. 21062, Cass., Sez.U., 25/01/2013, n. 1776; v., altresì, Cass., 20/05/2024, n. 13992), intema di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudiceamministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e larevoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, a mente del quale: (a)sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento èriconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblicaamministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettivaesistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamentodiscrezionale circa l’an, il quid, e il quomodo dell’erogazione; (b) qualorala controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione delcontributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiarioalle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento deifondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta algiudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolaticome revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino, come detto,Numero registro generale 24331/2024Numero sezionale 206/2026Numero di raccolta generale 19350/2026Data pubblicazione 11/06/2026sull'inadempimento alle obbligazioni assunte a fronte della concessione delcontributo: in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivoperfetto, tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversiaalla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degliobblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione; (c)viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo,con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, quando lacontroversia riguardi una fase procedimentale precedente alprovvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, aséguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia statoannullato o revocato non per inadempienze del beneficiario ma,tipicamente, per vizi di legittimità ovvero per contrasto iniziale con ilpubblico interesse.A tale ultima ipotesi devono dunque essere assimilate, in coerenza,quelle in cui la revoca implichi, in ogni caso, una valutazione discrezionale,in chiave di autotutela, riguardo alla persistenza dei presupposti di rilievopubblico dell’erogabilità del finanziamento, a differenza,paradigmaticamente, dei casi in cui la contestazione faccia esclusivoriferimento alle inadempienze del percettore (v. anche Cass., Sez.

U.,6/07/2023, n. 19160 e Cass., Sez. U., 21/06/2023, n. 17757).5. Secondo la difesa erariale la parte ricorrente “oscilla”,contraddittoriamente, nelle sue deduzioni, tra l’allegazione del colposoritardo nell’erogazione dell’agevolazione spettante, e la prospettazione diun provvedimento di revoca ritenuto a carattere vincolato e nondiscrezionale.Va osservato in contrario che l’allegazione posta a base del petitumsostanziale si è tradotta nella deduzione, la cui fondatezza dovrà esserevagliata dal giudice minuto di giurisdizione, della spettanza dell’erogazionein ragione della sussistenza, a far tempo già dal 2005, della liberatoriaantimafia che, se mancante, sarebbe stata ostativa, mentre, una voltaNumero registro generale 24331/2024Numero sezionale 206/2026Numero di raccolta generale 19350/2026Data pubblicazione 11/06/2026intervenuta, doveva ritenersi aver superato, con effetti da scrutinare,quella, inizialmente negativa, del 2000.

Tale, del resto, era stata, al di làdel lessico utilizzato, l’interpretazione della domanda, non censurataspecificatamente, data dal Tribunale (v. alle pagg. 8 e 13).5.1. Va ora precisato che non rileva in alcun modo, in tesipreclusivo, il rigetto della pretesa risarcitoria statuito dal giudiceamministrativo nella sopra richiamata pronuncia, poiché, come osservatoanche in tal caso dal Tribunale (pag. 13), la domanda risarcitoria davanti aT.A.R. era stata quella, subordinata rispetto alla pretesa di caducazionedella revoca, della lesione dell’affidamento pluriannuale incolpevole fattonell’intervenuta concessione del finanziamento.

Sotto questo profilo, nonpuò quindi dirsi sussistente un giudicato che inibisca lo scrutinio delladifferente pretesa risarcitoria fondata sull’assunto inadempimentonell’erogazione dei fondi in tesi dovuta (come tale neppure deducibiledavanti al giudice amministrativo).Parimenti, non può dirsi sussistere alcun giudicato esterno ostativoin relazione a una portata in tesi espansiva dell’affermata giurisdizioneamministrativa sull’illegittimità della revoca quale esito di una valutazionediscrezionale fronteggiata, come tale, da interessi legittimi (a mentedell’art. 7, comma 4, c.p.a., e del principio del dedotto e deducibile: sulgiudicato esterno in punto di giurisdizione, v.

Cass., Sez. U., 15/07/2024,n. 19456): ciò perché il Tribunale di Roma ha esplicitamente scrutinato econclusivamente escluso ogni giudicato in relazione alla pronuncia delT.A.R. divenuta definitiva, sia pure appuntando la motivazione sulla naturasubordinata della domanda risarcitoria proposta davanti al giudiceamministrativo e, comunque, con seconda ragione decisoria fondata sulladiversità delle domande risarcitorie sopra sottolineata. E la Corte diappello di Roma ha affermato la giurisdizione amministrativa non in forzadi un’erronea ricognizione del giudicato esterno quale quella svolta dalgiudice di primo grado, non prospettata con censura di seconde cure.

InNumero registro generale 24331/2024Numero sezionale 206/2026Numero di raccolta generale 19350/2026Data pubblicazione 11/06/2026mancanza di motivo di appello, il tema della sussistenza di un giudicatoesterno sulla giurisdizione amministrativa deve pertanto dirsi precluso persopravvenuto giudicato interno, espresso e contrario (qualora infatti sifosse trattato di un omesso rilievo, la questione del giudicato esternoavrebbe dovuto dirsi fondante e pertanto, se ritenuta rilevante, semprerilevabile officiosamente: Cass., Sez. U., 29/08/2025, n. 24172, pag. 31,lettera f).5.2.

Ciò posto, la domanda, nel caso, è stata in altri terminiformulata assumendo che l’amministrazione, rendendosi in questaprospettiva inadempiente, come da conclusioni formulate in prime cure –verificabili trattandosi del vaglio di sussistenza della giurisdizione rispettoal quale questa Corte è giudice del fatto (cfr. Cass. Sez. U., 08/01/2024,n. 567) e anche riportate in ricorso (pag. 7) – non aveva tenuto contodella positiva sussistenza della condizione legale in parola, senza marginiper valutare, discrezionalmente, se la liberatoria del 2005-2015 fossestata tale da «superare le criticità che avevano indotto l’amministrazionead avviare nel 2001 [sulla base dell’informativa negativa del novembre2000] il procedimento di revoca del beneficio» (come scrive, a pag. 6, laCorte territoriale, che sostanzialmente si allinea alla pronuncia del T.A.R.,pagg. 4, ultimo capoverso, e 5, secondo capoverso).Il Collegio di seconde cure ha ritenuto che si rientrasse nellafattispecie di cui all’art. 92, d.lgs. n. 159 del 2011, normativasopravvenuta alla concessione dell’agevolazione in via provvisoria nel1998, e ratione temporis applicabile rispetto al momento della revoca.Questa previsione, però, concerne l’ipotesi in cui si sia proceduto senzainformativa antimafia al superamento del termine stabilito per rilasciarla oimmediatamente nei casi di urgenza, con conseguente provvedimento daintendersi quindi adottato «sotto condizione risolutiva» e, pertanto, consuccessiva revoca in caso di sopravvenienza negativa.Numero registro generale 24331/2024Numero sezionale 206/2026Numero di raccolta generale 19350/2026Data pubblicazione 11/06/2026Nella vicenda che ha originato la lite, invece, l’informativa negativasopravvenuta c’era stata e, però, ne era seguita altra di segno opposto, intempo precedente la revoca non ancora disposta, sicché doveva valutarsi,con i corretti riferimenti temporali per scrutinare la fondatezza o menodella domanda, se sussistesse, o meno, la condizione legale ostativa di cuiall’art. 94, d.lgs. n. 159 del 2011, ratione temporis applicabile.Si tratta di una condizione legale non soggetta, nell’ipotesi, aulteriore vaglio discrezionale da parte del Ministero finanziatore, essendorappresentata da una comunicazione di altra amministrazione competentea rilasciarla.Correttamente, dunque, il Tribunale civile aveva ricostruito il poteredell’amministrazione di revocare, sulla base dell’interdittiva antimafia,come vincolato e non discrezionale, incidente, così, su una posizione che,per effetto dell’iniziale provvedimento di riconoscimento del contributo,era divenuta di diritto soggettivo.6.

Ne deriva quanto anticipato.Spese al giudice del rinvio. P.Q.MLa Corte, a Sezioni Unite, accoglie il ricorso e dichiara la giurisdizionedel giudice ordinario. Cassa in relazione la decisione impugnata e rinviaalla Corte di appello di Roma perché, in diversa composizione, si pronuncianche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni UniteCivili della Corte Suprema di Cassazione, il 12 maggio 2026.Il PresidenteRaffaele Gaetano Antonio Frasca