Cassation court dismisses appeal as State Council's jurisdictional ruling is binding and merits are precluded.

!Numero registro generale 23135/2024Numero sezionale 397/2025Numero di raccolta generale 8697/2026Data pubblicazione 07/04/2026L A C O R T E S U P R E M A D I C A S S A Z I O N ESEZIONI UNITE CIVILIComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati OggettoPASQUALE D’ASCOLA Primo PresidenteRAFFAELE GAETANO FRASCA Presidente di SezioneLORENZO ORILIA Presidente di SezioneANNALISA DI PAOLANTONIO ConsigliereUd. 25/11/2025 C.C.ANTONELLA PAGETTA ConsigliereCron.GIUSEPPE GRASSO Rel. Consigliere R.G. n. 23135/2024ENZO VINCENTI ConsigliereALBERTO PAZZI ConsigliereMARCO ROSSETTI ConsigliereORDINANZASul ricorso iscritto al n. r.g. 23135-2024 proposto da:BANCA VALSABBINA, SOCIETÀ COOPERATIVA PER AZIONI A R.L., inpersona del legale rappresentante pro tempore, elettivamentedomiciliata in ROMA, VIA G.G.

BELLI 27, presso lo STUDIO TG LEX,rappresentata e difesa dagli avvocati DOMENICO TOMASSETTI, CLAUDIOTUVERI e MICHELE GUZZO;- ricorrente –controMEDIOCREDITO CENTRALE - BANCA DEL MEZZOGIORNO s.p.a., Societàcon socio unico Invitala s.p.a., in persona del legale rappresentante protempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CLAUDIO MONTEVERDI20, presso lo studio dell'avvocato GIANLUIGI IANNETTI, che lorappresenta e difende;Numero registro generale 23135/2024Numero sezionale 397/2025Numero di raccolta generale 8697/2026Data pubblicazione 07/04/2026MINISTERO DELLE IMPRESE E DEL MADE IN ITALY, in persona delMinistro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEIPORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;- controricorrenti –contro- intimato -avverso la sentenza n. 6072/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositatail 09/07/2024.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del25/11/2025 dal Consigliere GIUSEPPE GRASSO;lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale STANISLAODE MATTEIS, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte dichiarinoinammissibile il ricorso.1.

La Banca Valsabbina soc. coop per azioni a r.l. chiese e ottenne daMediocredito Centrale s.p.a., capogruppo del RaggruppamentoTemporaneo di Imprese, gestore del fondo di garanzia (istituito dalla l. n.662/1996), l’ammissione alla garanzia – nei limiti del 60% della sommaerogata – di due finanziamenti concessi a Tintoria Elledue s.p.a. (garanzia,nel suo complesso ammontante a € 858.000,00).Successivamente, con deliberazione del 31/3/2017, il Consiglio diGestione del fondo dispose la “revoca/inefficacia” delle garanzie inprecedenza concesse, poiché Tintoria Elledue non poteva qualificarsiimpresa piccolo-media, in quanto in virtù del collegamento con Levantes.p.a., presentava indici di riferimento (attivo, fatturato, dipendenti) che,Numero registro generale 23135/2024Numero sezionale 397/2025Numero di raccolta generale 8697/2026Data pubblicazione 07/04/2026sulla base della Racc. 2003/361/CE, la collocavano fra le imprese di piùvaste dimensioni.Risulta utile chiarire che il Fondo venne istituito dall’art. 2, co. 100, l.n. 662/1996, il quale dispone:

Nell'ambito delle risorse di cui al comma99, escluse quelle derivanti dalla riprogrammazione delle risorse di cui aicommi 96 e 97, il CIPE può destinare:a) una somma fino ad un massimo di 400 miliardi di lire per ilfinanziamento di un fondo di garanzia costituito presso il MediocreditoCentrale Spa allo scopo di assicurare una parziale assicurazione ai crediticoncessi dagli istituti di credito a favore delle piccole e medie imprese .La garanzia viene ammessa e gestita in autonomia dal Comitatoistituito dall’art. 13 del decreto del Ministero dell'industria, del commercioe dell'artigianato (oggi delle imprese e del made in Italy) del 31 maggio1999, n. 248 (regolamento recante criteri e modalità per la concessionedella garanzia e per la gestione del Fondo di garanzia per le piccole emedie imprese).2.

La Banca Valsabbina soc. coop per azioni a r.l. impugnò l’anzidettadeliberazione davanti al T.A.R. per la Regione Lombardia.Il T.A.R., in primo luogo, disattese l’eccezione di difetto di giurisdizionein favore del g.o., sollevata dal Ministero dello Sviluppo Economico,assumendo doversi escludere trattarsi della revoca di un beneficioeconomico a causa di successivo inadempimento, bensì della constataassenza “ab origine” dei requisiti soggettivi per poter accedere allagaranzia; accertamento, quest’ultimo, di spettanza del poterediscrezionale amministrativo, soggetto alla giurisdizione amministrativa.Nel merito, accolse il ricorso e, di conseguenza, annullò l’atto impugnato.2.

Il Consiglio di Stato, investito dall’appello di Mediocredito Centrale,riformata la sentenza di primo grado, rigettò il ricorso di BancaValsabbina.Numero registro generale 23135/2024Numero sezionale 397/2025Numero di raccolta generale 8697/2026Data pubblicazione 07/04/2026Il Giudice di secondo grado spiegò che l’operatività della garanzia(attivata con la richiesta di escussione e, quindi, necessariamente in faseesecutiva) risulta vincolat[a] nel suo esito della sussistenza o meno deipresupposti di operatività della garanzia, senza che ciò implichi l’eserciziodi un potere tipicamente discrezionale quale quello di autotutela .Pertanto, soggiunse la sentenza, deve escludersi di essere al cospettodi un potere amministrativo, trattandosi invece di una questione afferenteal diritto soggettivo del garantito, che sussiste in quanto siano integratetutte le condizioni predeterminate per il riconoscimento del diritto .Tuttavia, prosegue il C. d.

S., la controversia resta ancorata allagiurisdizione amministrativa: la statuizione sulla giurisdizione del T.A.R., non impugnata dall’appellante, implica (solo) il dovere del Collegio didecidere la controversia senza la possibilità di fare questioni dellasussistenza (o meno) della potestas iudicandi del Giudice amministrativo,ma non è idonea a spiegare effetti sul merito della causa, ben potendosi,tenuto conto dei motivi di censura della parte, qualificare il rapporto neitermini più aderenti alla fattispecie concreta che viene inconsiderazione .3.

La Banca Valsabbina propone ricorso avverso la sentenza delConsiglio di Stato, della quale chiede la cassazione.Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy eccepisce concontroricorso il proprio difetto di legittimazione passiva.Resiste con controricorso Mediocredito Centrale-Banca del Mezzogiornos.p.a.All’approssimarsi dell’adunanza camerale la ricorrente ha depositatomemoria e il P.G., conclusioni scritte, con le quali ha chiesto dichiararsiinammissibile il ricorso.Ragioni della decisione4. La ricorrente riprende il principio enunciato dalla decisione n.13992/2024 di questa Corte, con il quale si è spiegato che la controversiaNumero registro generale 23135/2024Numero sezionale 397/2025Numero di raccolta generale 8697/2026Data pubblicazione 07/04/2026avente ad oggetto la revoca d'ufficio della concessione di un finanziamentopubblico per vizi di legittimità originari rientra nella giurisdizione delgiudice amministrativo, poiché, attenendo al corretto esercizio del poteredi autotutela e non al corretto adempimento degli obblighi imposti aldestinatario della sovvenzione, incide su posizioni di interesse legittimo(Rv. 671384 – 01).Reputa che il T.A.R. abbia affermato che nel caso in esame si sia inpresenza di vertenza riguardante un diritto soggettivo e non un interesselegittimo e, pertanto, l’individuato capo della sentenza del T.A.R. passatoin giudicato precludeva al Consiglio di Stato la possibilità di addiveniread una qualificazione diversa del rapporto (diritto soggettivo) con ogniconseguenza in relazione alla decisione nel merito della controversia .

Auna tale qualificazione avrebbe dovuto corrispondere la giurisdizione delg.o. Da qui il motivo di eccesso di giurisdizione che viene azionato col ricorso.Indi, il ricorso richiama il consolidato indirizzo di questa Corte secondoil quale la denuncia sulla corretta individuazione della giurisdizione puòfondarsi anche sulla denuncia di violazione delle norme processualidel giudice dotato di giurisdizione.Sul punto si è, invero, reiteratamente affermato che il ricorso percassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato, con cui si deduca ilvizio di violazione del giudicato interno sulla giurisdizione, è ammissibile,dovendosi considerare proposto per motivi inerenti alla giurisdizione, inquanto, la violazione di una norma del procedimento – come la disciplinache regola la formazione del giudicato, anche implicito, su tale questione –non è violazione di una norma meramente processuale, interna ai limitidella giurisdizione, ma si sostanzia in una decisione sulla giurisdizione chepuò costituire oggetto del pieno sindacato della Corte di cassazione,investendo la portata delle norme processuali di riferimento, e laNumero registro generale 23135/2024Numero sezionale 397/2025Numero di raccolta generale 8697/2026Data pubblicazione 07/04/2026sussistenza o meno della formazione di un giudicato sulla giurisdizione, aprescindere dall'interpretazione che sul punto ne abbia dato la decisionedel giudice amministrativo (il Consiglio di Stato aveva dichiarato il difettodi giurisdizione su una delle domande proposte, dopo che il TAR consentenza non definitiva, non tempestivamente impugnata, avevadichiarato la sussistenza della giurisdizione, interpretando la portata ditale giudicato come non estesa a tutte le domande proposte) – S.U. n. n.38737 del 06/12/2021, Rv. 664745 - 01; conf.

SS.UU. nn. 36005/20222,36375/2022–.Da quanto fin qui esposto la ricorrente trae il convincimento che sifosse formato giudicato implicito sulla giurisdizione ordinaria, che ilConsiglio di Stato aveva violato.5. Il ricorso non supera il vaglio d’ammissibilità.Il T.A.R., chiamato a decidere sulla giurisdizione dall’eccezionedell’odierna ricorrente, con statuizione espressa, affermò la giurisdizionedel giudice amministrativo, spiegando che il vizio che ha determinato laperdita del beneficio si situa, infatti, non nella fase esecutiva del rapporto,ma nella fase costitutiva dello stesso, perché attiene alla sussistenza deirequisiti soggettivi richiesti per accedere alla garanzia.

E pergiurisprudenza pacifica la fase di apprezzamento – discrezionale (comeper l’appunto nel caso di specie) – dei presupposti per l’attribuzione delbeneficio è assoggettata alla giurisdizione del Giudice amministrativo .Si è, quindi, in presenza d’una esplicita affermazione di giurisdizione,divenuta irrevocabile poiché non impugnata e di ciò ha pienaconsapevolezza il Consiglio di Stato (più sopra si è riportato lo specificopassaggio motivazionale).La circostanza che il Giudice di secondo grado mostri di noncondividere il costrutto motivazionale del primo Giudice, il quale, comeimmediatamente prima si è ripreso, aveva affermato la giurisdizioneamministrativa, incasellata nella fase costitutiva del rapporto l’accertataNumero registro generale 23135/2024Numero sezionale 397/2025Numero di raccolta generale 8697/2026Data pubblicazione 07/04/2026insussistenza dei presupposti, ai fini di cui qui si discute non assumerilevanza alcuna, proprio perché trattasi di una divergenza d’opinione chegiammai avrebbe potuto condurre alla contestazione della stabilizzatagiurisdizione del giudice amministrativo.Gli argomenti per sostenere il contrario sviluppati dalla ricorrente noncolgono nel segno.Qui si è ben lungi dall’ipotesi del giudicato implicito a favore dellagiurisdizione del giudice ordinario e, anzi, esattamente al contrario, si è inpresenza di un chiaro giudicato esplicito che predica la giurisdizione delgiudice amministrativo.La nozione di giudicato implicito appare essere stata evocata non aproposito, ove si consideri che con essa ci si riferisce al fenomeno per ilquale il passaggio in cosa giudicata di una pronuncia del giudice ordinario,ovvero del giudice amministrativo, recante statuizioni sul merito di unapretesa attinente ad un determinato rapporto, estende i suoi effetti alpresupposto della sussistenza della giurisdizione di detto giudice su talerapporto, indipendentemente dal fatto che essa sia stata o meno oggettodi esplicita declaratoria e, quindi, osta a che la giurisdizione di quel giudicepossa essere contestata in successive controversie fra le stesse partiaventi titolo nel medesimo rapporto davanti a un giudice diverso, avendoil giudicato esterno la medesima autorità di quello interno, in quantocorrispondono entrambi all'unica finalità dell'eliminazione dell'incertezzadelle situazioni giuridiche e della stabilità delle decisioni (S.U n. 28179,10/12/2020, Rv. 659664 - 01).Il T.A.R., nel decidere il processo, affatto diversamente da quantosostenuto dalla Banca ricorrente, ha affermato espressamente la propriagiurisdizione e le considerazioni afferenti al merito della causa, lungi dalpotersi considerare coperte dal giudicato, costituivano proprio la materiadell’impugnazione.Numero registro generale 23135/2024Numero sezionale 397/2025Numero di raccolta generale 8697/2026Data pubblicazione 07/04/2026La statuizione affermativa della giurisdizione amministrativa delT.A.R., divenuta irrevocabile perché non impugnata, rende ininfluentedisquisire sulle differenti argomentazioni che hanno portato, da un lato, ilT.A.R. a collocare nell’alveo pubblicistico il procedimento epilogato nelprovvedimento impugnato e, dall’altro, il Consiglio di Stato a ritenere chela verifica del rispetto delle regole stabilite dalle disposizioni operative, dafondo in presenza dell’inadempimento del debitore), risulta vincolat[a]nel suo esito della sussistenza o meno dei presupposti di operatività dellagaranzia, senza che ciò implichi l’esercizio di un potere tipicamentediscrezionale quale quello di autotutela .Per altro concorrente verso, non si rinviene alcuna violazione di normeprocessuali attraverso le quali è consentito portare a emersione l’errataindividuazione del giudice dotato di giurisdizione, nel senso sopraesplicitato.6.

Stante l’epilogo risulta vano scrutinare il difetto di legittimazionepassiva eccepito dal Ministero delle imprese e del made in Italy.7. Il regolamento delle spese segue la soccombenza e le stesse vannoliquidate, tenuto conto del valore e della qualità della causa, nonché dellesvolte attività, siccome in dispositivo, in favore dei controricorrenti.8. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02 (inseritodall'art. 1, comma 17 legge n. 228/12) applicabile “ratione temporis”(essendo stato il ricorso proposto successivamente al 30 gennaio 2013), sidà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, daparte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma delcomma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.Mdichiara il ricorso inammissibile e condanna la ricorrente al pagamentoin favore del Ministero delle imprese e del made in Italy e di MediocreditoNumero registro generale 23135/2024Numero sezionale 397/2025Numero di raccolta generale 8697/2026Data pubblicazione 07/04/2026Centrale-Banca del Mezzogiorno s.p.a. delle spese del giudizio dilegittimità, che liquida, a titolo di compensi, per il Ministero in euro6.000,00, oltre al rimborso delle spese anticipate a debito, e perMediocredito in euro 6.000,00, oltre alle spese forfettarie nella misura del15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, e agli accessori dilegge.Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02 (inseritodall'art. 1, comma 17 legge n. 228/12), si dà atto della sussistenza deipresupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente di unulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per ilricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, sedovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civilidel 25 novembre 2025.Il PresidentePasquale D’Ascola