Cassation court remands case to lower court for public hearing on journalist employment status and constitutional issues.

principale -controQUADRELLI NICOLA, rappresentato e difeso dagli avvocati BRUNO COSSU,SAVINA BOMBOI, ALBERTO PICCININI;- controricorrente –nonché controNumero registro generale 18993/2022Numero sezionale 1384/2026Numero di raccolta generale 14138/2026Data pubblicazione 14/05/2026AZIENDA USL DI BOLOGNA, in persona del legale rappresentante protempore, rappresentata e difesa dagli avvocati ARIANNA CECUTTA, KATIAMONTI;- controricorrente - ricorrente incidentale -nonché controQUADRELLI NICOLA;- controricorrente al ricorso incidentale -avverso la sentenza n. 374/2022 della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA,depositata il 06/05/2022 R.G.N. 879/2021 più 1;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del17/03/2026 dal Consigliere Dott.

CATERINA MAROTTA.1. Nicola Quadrelli, giornalista professionista dal 12.3.1996, agiva ingiudizio dinanzi al Tribunale di Bologna nei confronti dell’Azienda USL diBologna e della Regione Emilia-Romagna.Premetteva di aver formalmente stipulato con l’Azienda USL diBologna (già Azienda Unità Sanitaria Locale Bologna Sud) quattordicicontratti di collaborazione coordinata e continuativa (comprensivi diproroghe) ed uno di prestazione occasionale, succedutisi senza soluzionedi continuità a partire dal 1° maggio 2003 e fino al 12.4.2018.I contratti si inserivano nell’ambito del “Programma di informazione,educazione sanitaria e farmacovigilanza per uso appropriato dei farmaci”,previsto con delibera della Giunta Regionale n. 1008/2002 e con l’Accordodi collaborazione stipulato dall’Azienda USL di Bologna con l’AgenziaSanitaria della Regione Emilia-Romagna.

Detto Programma era statorealizzato dalle Aziende Sanitarie in collaborazione con l’Agenzia Sanitariae Sociale Regionale (ASSR). La Regione Emilia-Romagna, in tale contesto,aveva approvato i Piani delle attività.Deduceva che, in realtà, per tutto il periodo dei co.co.co. (ed anzi sindal mese di febbraio 2003 e cioè già prima della formalizzazione del primoNumero registro generale 18993/2022Numero sezionale 1384/2026Numero di raccolta generale 14138/2026Data pubblicazione 14/05/2026contratto di collaborazione) aveva svolto l’attività non presso l’AziendaUSL ma, senza soluzione di continuità, presso l’Ufficio Informazione eComunicazione per la Salute dell’Assessorato Politiche per la Salute dellaRegione Emilia-Romagna (ciò per circa 15 anni).Chiedeva l’accertamento dello svolgimento dell’attività lavorativa dinatura subordinata dal 1° maggio 2003 al 12 aprile 2018 el’inquadramento come redattore ordinario oltre 30 mesi alle condizionieconomiche e normative previste dal CNLG, applicato al personalegiornalistico pubblico ai sensi e per gli effetti della Legge 7 giugno 2000,n. 150, dedicata alla “Disciplina delle attività di informazione e dicomunicazione delle pubbliche amministrazioni” in attuazione della LeggeRegionale Emilia Romagna, 28.7.2004, n. 17, e del T.U di attuazione di cuialla delibera n. 97/12, ovvero alle condizioni economiche e normative,previste per la corrispondente Categoria D, posizione economica inizialeD3 in applicazione del CCNL Regioni-Autonomie Locali ai sensi dell’art. 7T.U di attuazione di cui alla delibera n. 97/12, nonché ai sensi di ogni altranorma ritenuta applicabile, ovvero nel diverso inquadramento che dovesserisultare di giustizia anche ai sensi dell’art. 36 Cost.2.

Il Tribunale di Bologna accoglieva parzialmente la domanda e,accertato che il Quadrelli aveva svolto, di fatto, in favore della convenutaRegione Emilia Romagna, attività lavorativa di natura subordinata dal1.5.2003 al 12.4.2018, come giornalista, con diritto ad inquadramentocome redattore ordinario oltre 30 mesi alle condizioni economiche enormative previste dal CNLG applicato al personale giornalistico pubblico,condannava le resistenti Azienda USL di Bologna e Regione EmiliaRomagna, in solido tra loro, al pagamento in favore del ricorrente, a titolodi differenze retributive, della somma di euro 129.114,54, oltre ad euro26.559,12 a titolo di TFR, con interessi legali dalla domanda; rigettava lealtre domande del ricorrente e la domanda riconvenzionale proposta dallaconvenuta Azienda USL di Bologna.Numero registro generale 18993/2022Numero sezionale 1384/2026Numero di raccolta generale 14138/2026Data pubblicazione 14/05/20263.

La Corte d’appello di Bologna, decidendo sull’impugnazioneprincipale della Regione e su quelle incidentali del Quadrelli e dell’AziendaUSL, confermava tale decisione.Escludeva ogni ipotesi di decadenza ex art. 32, commi 3 e 4, L. n.183/2010.Riteneva infondata l’eccezione di prescrizione.Condivideva l’accertamento dell’avvenuto svolgimento di mansioni difatto di giornalista (con le attività tipiche di tale figura).Rilevava che in tutti i contratti di co.co.co. la prestazione richiesta alQuadrelli era di giornalista professionista.Evidenziava che il Quadrelli godeva presso la Regione (utilizzatore difatto delle sue prestazioni lavorative) di una postazione fissa, di un propriocomputer, era inserito nella rubrica interna, era tenuto a comunicareassenze.Rilevava che era la Regione a chiedere la conferma del Quadrelli dianno in anno.Riteneva che il predetto avesse diritto all’inquadramento comegiornalista da 30 mesi ed alle differenze di trattamento retributivo sullabase del contratto collettivo giornalistico applicato al giornalista pubblico.Richiamava, per giustificare la condanna solidale di entrambi iresistenti appellanti, la disciplina del comando dettata dall’art. 70 deld.lgs. n. 165/2001.4.

Avverso tale pronuncia la Regione Emilia-Romagna ha propostoricorso per cassazione affidato a tre motivi.L’Azienda USL di Bologna ha, altresì, proposto ricorso incidentale consei motivi.Ad entrambi i ricorsi il Quadrelli ha resistito con separati controricorsi.5. Tutte le parti hanno depositato memorie.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Ricorso principale della Regione Emilia-Romagna.Numero registro generale 18993/2022Numero sezionale 1384/2026Numero di raccolta generale 14138/2026Data pubblicazione 14/05/20261.1. Con il primo motivo la Regione denuncia, ex art. 360, comma 1,n. 3 cod. proc. civ. - violazione e/o falsa applicazione delle disposizioni dicui agli artt. 40 e 45 d.lgs. n. 165/2001, art. 26 della legge regionale n.17/2004 e art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Il Giudice di secondogrado ha erroneamente ritenuto applicabile ad un rapporto di lavoro con laP.A. un contratto collettivo valido per il settore privato (giornalistico) e nonper il settore pubblico di riferimento (Funzioni locali ovvero Sanità).Richiama le plurime pronunce della Corte costituzionale che hannoritenuto in contrasto con l’art. 117 Cost. le legislazioni regionali con lequali è stata prevista l’applicazione del contratto collettivo nazionale dilavoro giornalistico non negoziato dall’ARAN. Censura poi il passaggio dellasentenza impugnata inerente al potere del giudice ordinario dideterminare la retribuzione proporzionata ai sensi del combinato dispostodegli artt. 36 Cost. e 2126 cod. civ. e deduce che al contrario il giudice ètenuto ad applicare nell’impiego pubblico contrattualizzato il trattamentoeconomico previsto dal CCNL di comparto.

Rileva infine che l’attività svoltadal Quadrelli erroneamente era stata qualificata giornalistica.1.2. Con il secondo motivo denuncia, ex art. 360, comma I, nn. 3, e/o4 e/o 5 cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2094,1362 e 2967 cod. civ. e/o omesso esame circa un fatto decisivo per ilgiudizio che è stato oggetto di discussione fra le parti e/o motivazioneassente e/o apparente. Il Giudice di secondo grado ha errato nello statuirela presenza nel caso di specie del vincolo di subordinazione ex art. 2094cod. civ. tra la Regione e il Sig.

Quadrelli, non interpretando correttamentela norma e omettendo di considerare alcuni elementi fattuali, emersi nelcorso del processo ed oggetto di discussione tra le parti, attestantil’inesistenza, non solo del vincolo di subordinazione, ma soprattutto di unrapporto di lavoro intercorso tra la Regione e il Sig. Quadrelli.1.3. Con il terzo motivo denuncia, ex art. 360, comma I, n. 3 cod.proc. civ., violazione e/o falsa applicazione delle disposizioni di cui agliNumero registro generale 18993/2022Numero sezionale 1384/2026Numero di raccolta generale 14138/2026Data pubblicazione 14/05/2026artt. 2948 e 2935 cod. civ.

Il Giudice di secondo grado ha erroneamenteomesso di applicare l’ormai consolidato orientamento giurisprudenzialesugli art. 2948 e 2935 cod. civ. secondo cui in materia di pubblico impiegocontrattualizzato - anche nell’ipotesi di contratto di lavoro formalmenteautonomo, del quale sia successivamente accertata la natura subordinata- la prescrizione dei crediti retributivi decorre in costanza di rapporto,conversione e/o alla continuazione del rapporto e la conseguenteinconfigurabilità di un “metus” in ordine alla mancata continuazione delrapporto suscettibile di tutela.2.

Il ricorso incidentale della ASL di Bologna è articolato in sei motiviche in parte ricalcano quelli della Regione, quanto alla qualificazione dellanatura subordinata del rapporto, all’applicazione del CNLG, allaprescrizione dei crediti. La ASL aggiunge, poi, che la legge regionale non èapplicabile al personale delle Aziende Sanitarie e che ha errato la Corteterritoriale nell’affermare la responsabilità solidale pur avendo accertatoche il rapporto subordinato di fatto si era instaurato con la Regione.2.1. In particolare, con il primo motivo la ASL denuncia, ex art. 360,comma 1, n. 3 cod. proc. civ. - violazione e/o falsa applicazione delledisposizioni di cui agli artt. 2, 40 e 45 d.lgs. n. 165/2001, all’art. 117,secondo comma, lettera l), Cost., e all’art. 9, comma 5, della legge n.150/2000.

La Corte d’appello ha errato nel ritenere applicabile ad unrapporto di lavoro con una Pubblica Amministrazione un contrattonazionale valido per il settore privato (giornalistico) e non per il settorepubblico di riferimento (Sanità o Funzioni Locali).2.2. Con il secondo motivo denuncia, ex art. 360, comma 1, n. 3 cod.proc. civ., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 26 della leggeregionale n. 17/2004, dell’art. 45 del d.lgs. n. 165/2001 e dell’art. 2033cod. civ. La Corte d’appello ha errato nel condannare l’Azienda USL diBologna al pagamento di differenze retributive calcolate in base alNumero registro generale 18993/2022Numero sezionale 1384/2026Numero di raccolta generale 14138/2026Data pubblicazione 14/05/2026Contratto Nazionale dei Giornalisti omettendo di considerare che la leggedella Regione Emilia-Romagna n. 17/2004 non è applicabile al personaledell’Azienda USL, alla quale può applicarsi unicamente il CCNL CompartoSanità.

La Corte d’Appello ha altresì errato nel ritenere infondata ladomanda riconvenzionale dell’Azienda, non applicando correttamente l’art.45 del d.lgs. n. 165/2001 e l’art. 2033 cod. civ.2.3. Con il terzo motivo denuncia, ex art. 360, comma 1, n. 3 e/o 4e/o 5 cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2094 cod.civ. e/o omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è statooggetto di discussione fra le parti e/o motivazione assente e/o apparente.La Corte d’appello ha errato nel ritenere la presenza del vincolo disubordinazione ex art. 2094 cod. civ. non interpretando correttamente lanorma e omettendo di considerare che gli elementi di fatto, emersi nelcorso del processo e oggetto di discussione tra le parti, erano riconducibiliad un rapporto di collaborazione coordinata e continuativa e che non eranostate accertate circostanze dalle quali si potesse desumere il vincolo disubordinazione.2.4.

Con il quarto motivo di ricorso denuncia ex art. 360, comma 1, n.3 e/o 5 cod. proc. civ, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 70 deld.lgs. n. 165/2001 e/o omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizioche è stato oggetto di discussione fra le parti e/o motivazione assente e/oapparente. La Corte d’appello ha errato nel condannare in via solidalel’Azienda USL di Bologna, pur avendo accertato sussistere il vincolo disubordinazione solo nei confronti della Regione Emilia-Romagna; in ognicaso la motivazione è carente o contraddittoria con riferimento all’art. 70del d.lgs. n. 165/2001.2.5.

Con il quinto motivo, ex art. 360, comma 1, n. 3 e/o n. 5 cod.proc. civ., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 36 Cost., omessoesame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto didiscussione fra le parti. La Corte d’appello ha errato nel ritenere congruoNumero registro generale 18993/2022Numero sezionale 1384/2026Numero di raccolta generale 14138/2026Data pubblicazione 14/05/2026ai sensi dell’art. 36 Cost. il trattamento economico della qualifica di“redattore ordinario oltre trenta mesi” del CNLG senza avere accertato sela tipologia di mansioni in concreto svolte da Quadrelli fossero riconducibilia detta qualifica.2.6.

Con il sesto motivo di ricorso denuncia, ex art. 360, comma 1, n.3 cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione delle disposizioni di cuiagli artt. 2948 e 2935 cod. civ. La Corte d’appello ha errato nel nonapplicare il consolidato orientamento giurisprudenziale sugli artt. 2948 e2935 cod. civ. ( in base al quale in materia di pubblico impiegocontrattualizzato - anche nell’ipotesi di contratto formalmente autonomodel quale sia successivamente accertata la natura subordinata - laprescrizione dei crediti retributivi decorre in costanza di rapporto attesa lamancanza di ogni aspettativa del lavoratore in ordine alla conversione e/oalla continuazione del rapporto e la conseguente inconfigurabilità di un“metus” in ordine alla mancata continuazione del rapporto suscettibile ditutela), affermando invece la decorrenza della prescrizione dallacessazione del rapporto di lavoro e ritenendo dovute le differenzeretributive per periodi precedenti rispetto ai limiti della prescrizionequinquennale.3.

Rileva il Collegio che al vaglio di legittimità sono sottoposte, tra lealtre, le seguenti questioni: - l’applicabilità del contratto nazionale lavorogiornalistico ai contratti stipulati dalle amministrazioni pubbliche, inrelazione alla quale rilevano i principi affermati, in motivazione, da Cass.S.U. n. 21764/2021; - le previsioni della legge regionale Emilia-Romagnan. 17/2004, nel testo applicabile alla fattispecie ratione temporis, cheprevedeva l’applicazione del CNLG, e gli eventuali profili di illegittimitàcostituzionale; - la rilevanza ‘diretta’ di una tale questione di legittimitàcostituzionale nel presente giudizio in cui le differenze retributive sonostate riconosciute ai sensi dell’art. 2126 cod. civ. (utilizzandosi il contrattonazionale lavoro giornalistico solo come parametro di riferimento); -Numero registro generale 18993/2022Numero sezionale 1384/2026Numero di raccolta generale 14138/2026Data pubblicazione 14/05/2026l’incidenza della normativa statale di cui all’art. 1, comma 160, della leggen. 160 del 2019, con la quale il legislatore, all’indomani delle pronunce diillegittimità costituzionale di leggi regionali che avevano previstol’applicazione alla P.A. del CNLG non negoziato dall’Aran, ha inserito ilcomma 5-bis all’art. 9 della legge n. 150 del 2000, e cioè una disposizionedi salvaguardia dei trattamenti del contratto nazione di diritto privato («5-bis.

Ai dipendenti di ruolo in servizio presso gli uffici stampa delleamministrazioni di cui al comma 1 ai quali, in data antecedente all’entratain vigore dei contratti collettivi nazionali di lavoro relativi al triennio 2016-2018, risulti applicato il contratto collettivo nazionale di lavorogiornalistico per effetto di contratti individuali sottoscritti sulla base diquanto previsto dagli specifici ordinamenti dell’amministrazione diappartenenza, può essere riconosciuto il mantenimento del trattamento ingodimento, se più favorevole, rispetto a quello previsto dai predetticontratti collettivi nazionali di lavoro, mediante riconoscimento, per ladifferenza, di un assegno ad personam riassorbibile, in attuazione diquanto previsto dall’articolo 2, comma 3, ultimo periodo, del decretolegislativo 30 marzo 2001, n. 165, con le modalità e nelle misure previstedai futuri contratti collettivi nazionali di lavoro - [3] Comma inseritodall’articolo 1, comma 160, della Legge 27 dicembre 2019, n. 160»),salvaguardia che ha per presupposto l’esistenza di validi contratti cui,secondo gli ordinamenti delle diverse P.A., si applicava la contrattazione didiritto privato; - l’applicabilità alla fattispecie in esame, in cui i contrattistipulati dall’Azienda USL erano di natura autonoma ed è stato esclusol’accertamento di una cogestione, pur a fronte dell’individuataresponsabilità solidale, dell’art. 70 del d.lgs. n. 165/2001 (utilizzazione dipersonale, in posizione di comando, di fuori ruolo) ovvero dell’art. 7 delmedesimo d.lgs. n. 165/2001 (disciplinante le collaborazioni di lavoroautonomo), con le problematiche connesse alle violazioni di taledisposizione.Numero registro generale 18993/2022Numero sezionale 1384/2026Numero di raccolta generale 14138/2026Data pubblicazione 14/05/20264.

È opportuno che l’esame di tali questioni, aventi valenzanomofilattica, avvenga all’esito di udienza pubblica, quale momentoprivilegiato del giudizio di cassazione nel quale devono essere assunte, informa di sentenza e mediante più ampia e diretta interlocuzione tra leparti e tra queste e il P.M., le decisioni con peculiare rilievo di diritto. P.Q.MLa Corte dispone il rinvio a nuovo ruolo per la fissazione in pubblicaudienza.Così deciso nella Camera di consiglio del 17 marzo 2026.La PresidenteAnnalisa Di Paolantonio