Civil court lacks jurisdiction; administrative court retains exclusive power over damages from reliance on annulled building permits.

TALDI Consigliere ORDINANZA Sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 27067/2024 proposto d’ufficio dal TRIBUNALE AMMNISTRATIVO REGIONALE per il PIEMONTE, con ordinanza n. 1337/2024 depositata il 27/12/2024, nella causa tra: BONAUDO MARIO, PENT VALERIA; -ricorrenti non costituiti in questa fase – contro COMUNE DI VILLAR FOCCHIARDO, ARCH INSURANCE LTD; -resistenti non costituiti in questa fase – Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/07/2025 dal Consigliere GIUSEPPE GRASSO; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale PAOLA FILIPPI,il quale chiede che la Corte di Cassazione, a Sezioni unite, dichiari la competenza del giudice ordinario Osserva 1.

La vicenda al vaglio, per quel che qui rileva, può sintetizzarsi nei termini di cui appresso. Mario Bonaudo e Valeria Pent, esposto di avere intrapreso opera di rifacimento della copertura d’un immobile di loro proprietà confidando nella legittimità del permesso di costruire rilasciato dal Comune di Villar Focchiardo e che il Tribunale di Torino, adito dai vicini, li aveva condannati alla rimessione in pristino, a risarcire il danno e a rimborsare alla controparte le spese di lite, convennero in giudizio l’anzidetto Comune perché fosse condannato a risarcirli del danno procurato per aver fatto legittimo affidamento sulla legittimità del rilasciato permesso di costruire;

Con la sentenza declinatoria della giurisdizione il Tribunale di Torino, partendo dall’ipotesi generale della domanda di risarcimento avanzata dal privato, laddove da un provvedimento amministrativo ampliativo della sua sfera giuridica, dichiarato illegittimo, e perciò annullato, gli sia derivato danno, sostiene che per giustificare la giurisdizione del giudice ordinario, anche in ipotesi di giurisdizione esclusiva (quale quella in esame), risulta necessario, per l’appunto, sia l’adozione di un provvedimento favorevole, ampliativo della sfera giuridica del privato, idoneo a fondare un suo legittimo affidamento, sia l’illegittimità dello stesso, accertata in via definitiva dal giudice amministrativo o in autotutela dalla pubblica amministrazione Né, secondo il Giudice declinante, la disapplicazione ad opera del giudice civile avrebbe potuto in alcun modo assimilarsi all’annullamento, trattandosi di accertamento valevole solo “inter partes” e inidoneo ad avere la stabilità del giudicato.

2. Il T.A.R. Piemonte, davanti al quale il processo era stato riassunto, solleva conflitto negativo di giurisdizione, affermando la giurisdizione del G.O. Questi, in sintesi, gli argomenti posti a sostegno dell’ordinanza: - il “petitum sostanziale”, apprezzato in funzione della “causa petendi”, fondava la pretesa di risarcimento sull’asserita violazione da parte della pubblica amministrazione dell’affidamento del privato, fonte di danno extracontrattuale; - una tal domanda, non riconducibile alla mera illegittimità del provvedimento favorevole ma a un comportamento dell’amministrazione che si assume contrario ai doveri generali di buona fede e correttezza e che non ha, pertanto, alcun collegamento, nemmeno mediato, con il (cattivo esercizio del) potere amministrativo (…) rileva esclusivamente quale fonte dell’affidamento incolpevole del privato, posizione giuridica autonoma ed in sé meritevole di tutela qualora venga lesa (l’ordinanza cita S.U. nn. 17323/2024, 13964/2024, 13191/2024 e 156/2023); - non era condivisibile l’affermazione per la quale l’azione risarcitoria era condizionata al previo annullamento del provvedimento favorevole o alla sua disapplicazione da parte del g.o., poiché una volta agganciata la giurisdizione ordinaria alla contrarietà del comportamento dell’amministrazione ai doveri generali di correttezza e buona fede e non al cattivo esercizio del potere amministrativo, diventa chiaramente irrilevante che il provvedimento favorevole sia stato o meno annullato o disapplicato 3.

Il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Paola Filippi, ha depositato le sue conclusioni scritte.

4. Deve essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo. La regola di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del “petitum formale”, individuato in base all'oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del “petitum sostanziale”, da individuarsi con riguardo alla “causa petendi” ed al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale (S.U. n. 2368, 24/01/2024, Rv. 670005, da ultimo). Nel caso in esame, come evidenziato dal Giudice remittente, la pretesa risarcitoria si fonda sulla violazione della regola del “neminem laedere” procurata dalla lesione del legittimo affidamento del privato nell’agire legittimo della pubblica amministrazione.

Si è, tuttavia, anche avuto modo d’inquadrare l’ipotesi, valorizzando il fatto della peculiarità del rapporto tra il privato e la P.A., nella categoria della c.d. responsabilità ex lege da “contatto sociale”, riconducibile all’art. 1173 cod. civ. Queste Sezioni unite, con giurisprudenza largamente uniforme dal 2011 in poi (fra le tante, S.U. nn. 6594/2011, 6595/2011, 6596/2011, 17586/2015, 19171/2017, 32365/2018, 6885/2019, 17586/2021), partendo dal presupposto che il diritto al risarcimento del danno non può costituire materia assegnata alla giurisdizione amministrativa, scaturendo, invece, dalla lesione di un diritto soggettivo da parte della P.A., non solo collegato a comportamenti materiali (il che è ovvio), ma anche alle conseguenze dell’agire amministrativo illegittimo, che, come nel caso che qui viene prospettato, abbia frustrato le legittime aspettative che il privato nutriva sulla legittimità di un provvedimento ampliativo della sua sfera giuridica.

Orientamento, questo, che, con la sentenza n. 2175/2023, ha superato le osservazioni contrarie mosse dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. n. 20/2021), la quale aveva sostenuto che si verta in pur sempre in materia di lesione di un interesse legittimo del quale debba conoscere il G.A. Infatti – come spiega, da ultimo, la sentenza n. 26080, 25/9/20225, che ha risolto questione di giurisdizione discussa all’udienza pubblica del 24/6/2025 – il danneggiato non mette in discussione la legittimità del provvedimento ampliativo, non richiede la riparazione del pregiudizio causato dalla perdita del bene cui aspirava e che gli è stato negato (legittimamente), non lamenta di aver titolo a conservare l’utilità ottenuta con il provvedimento annullato, né assume che siano state violate quelle facoltà, anche procedimentali, che egli può legittimamente esercitare al cospetto di un potere amministrativo, ma si duole del dispendio di risorse, delle spese inutilmente sostenute, delle opportunità alternative pregiudicate, ossia di pregiudizi cui non sarebbe andato incontro se l’amministrazione non l’avesse indotto a confidare nel rilascio del provvedimento ampliativo.

Il fondamento della domanda non è l’illegittimità dell’atto, ma la scorrettezza del comportamento della PA. (…) La responsabilità da lesione dell’affidamento presuppone la delusione della fiducia nella correttezza dell’azione amministrativa (Cass., S.U., n. 8236/2020, n. 2175/2023, n. 9636/2015, n. 15250/2014), non riconducibile all’interesse legittimo, ma al diritto soggettivo alla autodeterminazione del singolo nelle scelte che comportano impegno di risorse, al riparo da ingerenze illecite o da comportamenti scorretti altrui In tal caso, coesistono, quindi, in capo al medesimo soggetto due sfere giuridiche tutelabili, una d’interesse legittimo e l’altra di diritto soggettivo.

Or poiché alla giurisdizione esclusiva si appartiene la tutela di entrambe le situazioni soggettive, la tutela risarcitoria, dato il suo carattere rimediale e servente, è affidata al giudice della situazione soggettiva lesa, come prescrive l’art. 7, comma quarto, del codice del processo amministrativo che attribuisce alla giurisdizione generale di legittimità le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno «per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali», pure se introdotte in via autonoma (orientamento, questo, affermato dalla citata sentenza n. 26080/2025, che ha rivisto la giurisprudenza precedente, valorizzando i mutamenti normativi intervenuti con il d. l. n. 76/2020, convertito con modificazioni nella l. n. 120/2020, che ha aggiunto il comma 2 bis all’art. 1 della l. n. 241/1990 e, da ultimo, con l’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023).

Per contro, non emergono ragioni apprezzabili per sottrarre alla giurisdizione del G.O. la cognizione dell’azione risarcitoria, scaturita dall’affidamento incolpevole del privato, al di fuori delle previsioni di giurisdizione esclusiva. Poiché nel caso in esame la lesione dell’affidamento prospettato dal privato concerne il rilascio di un permesso di costruire, successivamente disapplicato dal giudice civile, evidentemente perché giudicato illegittimo, sulla scorta di quanto sopra precisato deve affermarsi la giurisdizione amministrativa, vertendosi in materia di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, lettera f), cod. proc. amm.

5. La natura officiosa del procedimento esclude regolamento delle spese. P.Q.M dichiara la giurisd