Cassation court dismisses appeal for lack of jurisdiction, ruling ordinary courts handle private property disputes.

025 ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 14276/2024 R.G. proposto da: NOVATI ALESSANDRO, elettivamente domiciliato inMilano via San Vittore 34 (Dom Dig), presso lo studio dell’avvocato Marsico Carlo Vincenzo (MRSCLV62L24F205Z) che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato Chiarolanza Antonio (CHRNTN60P21F023R) -ricorrente- contro COMUNE DI MILANO -intimato- avverso SENTENZA di CONSIGLIO DI STATO ROMA n. 2691/2024 depositata il 20/03/2024. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/10/2025 dal Consigliere MILENA BALSAMO.

FATTI DI CAUSA Con sentenza n.2691/2024 del 5.3.2024, pubblicata il 20.3.2024, il Consiglio di Stato, nel respingere l’appello di Alessandro Novati, confermava la sentenza del T.A.R. Lombardia che aveva declinato la giurisdizione del Giudice Amministrativo, indicando nel Giudice Ordinario l’autorità munita di giurisdizione, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a., in relazione alla impugnazione del provvedimento adottato dal Comune di Milano - Direzione Rigenerazione Urbana Area Pianificazione Attuativa 2 – con il quale si intimava all’appellante il rilascio degli immobili siti in via Fabio Massimo n. 35/23, Milano.

In particolare, Alessandro Novati aveva proposto ricorso avverso l’intimazione di rilascio emesso dall’ente locale deducendone la nullità, ai sensi dell’art. 21 septies legge n. 241/1990, per difetto assoluto di attribuzione del Comune di Milano, in quanto privo di titolarità sui beni immobili di cui era stato intimato il rilascio e, in subordine, l’illegittimità per incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere sub specie di illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa. 3.Alessandro Novati aveva precisato che l’area di cui il Comune aveva intimato il rilascio col provvedimento impugnato era stata oggetto di un contratto di locazione, stipulato il 29 novembre 1990 e disdettato il 26 luglio 2007, concluso con il precedente proprietario, Consorzio del Canale Milano Cremona Po, in seguito al quale aveva realizzato nell’area locata un centro sportivo denominato “Tennis dei Pini”; area acquistatadal Comune di Milano in forza di atto notarile di compravendita n. 13361 rep. del 13 ottobre 2013.

Ne scaturiva un articolato contenzioso tra le parti, che si chiudeva con un accordo transattivo nell’ambito del quale, con contratto di locazione transitoria ex art. 27 legge n. 448/2001, il Comune concedeva l’area in oggetto all’appellante fino al 31 marzo 2022. Sul piano processuale seguiva all’accordo l’estinzione del giudizio per cessazione della materia del contendere disposta dalla Corte d’appello. Alla scadenza d ella durata del contratto di locazione transitoria sopra illustrato (31/3/2022) veniva intimato il rilascio di cui è causa.

Veniva proposto, come già anticipato, ricorso al T.A.R. che declinava la giurisdizione del g.a. e al Consiglio di Stato, che confermava la decisione di primo grado, osservando che il provvedimento impugnato configura una intimazione di sfratto per finita locazione compiuta iure privatorum e che oggetto della domanda non è l’accertamento dell’esercizio del potere amministrativo ma della titolarità del diritto di proprietà sul bene, contestata dal ricorrente, da cui si faceva conseguire la mancanza di legittimazione ad intimare lo sfratto.

Alessandro Novati ha proposto ricorso per cassazione, ritualmente notificato, articolato in due motivi avverso la summenzionata sentenza del Consiglio di Stato. Il Comune di Milano non ha svolto attività difensiva in questa fase. Depositata dalla Prima Presidente, ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c. proposta di definizione accelerata del giudizio, comunicata al ricorrente che concludeva per l’inammissibilità del ricorso, quest’ultimo ha depositato memoria, ai sensi dell’art. 378 c.p.c. con la quale, ha insistito «nell’annullamento dell’impugnata sentenza chiedendo la decisione del ricorso».

Quindi, è stata disposta la trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art. 380- bis 1., terzo comma, c.p.c. In data 8 ottobre 2025, il ricorrente ha depositato memoria difensiva. Il P rocuratore G enerale ha concluso per l’inammissibilità del ricorso. MOTIVI DI DIRITTO In via preliminare si osserva che l’apertura del procedimento di liquidazione giudiziale nei confronti della parte ricorrente non determina l’interruzione del processo pendente innanzi alla corte di cassazione, atteso che il processo è dominato dall’impulso d’ufficio, per cui non trovano applicazione le comuni cause di interruzione previste in via generale dalla legge ( Cass. 28 settembre 2016, n. 19119;

Cass. 8 aprile 2020, n. 7751; Cass. 12 luglio 2022, n. 22014). 4.Il primo motivo di ricorso –introdotto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n.1), c.p.c. – deduce la nullità della sentenza n. 2691/2024 del Consiglio di Stato per violazione delle norme sulla giurisdizione (errore di diritto nel riparto di giurisdizione), avendo il giudice amministrativo erroneamente declinato la propria giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario, dovendosi, invece ritenere, la giurisdizione del giudice adito sull’esercizio del potere amministrativo, anche mediato, nonché sulle questioni pregiudiziali o incidentali relative al contratto di locazione e relativa transazione conclusa con l’amministrazione comunale.

Si argomenta che l’impugnata sentenza abbia erroneamente ritenuto che l’oggetto della domanda di primo grado non concernesse l’illegittimità dell’esercizio di un potere amministrativo di sfratto bensì l’accertamento negativo del diritto di proprietà del compendio in capo all’amministrazione, come rilevato dal primo giudice . Si insiste nell’affermare che, con il ricorso di primo grado, era stata proposta domanda di nullità ex art. 21- septies , legge n. 241/90, a causa del difetto di attribuzione del Comune di Milano nell’emettere un provvedimento di ingiunzione di rilascio dell’area, senza rispettare la proroga del rapporto di godimento che derivava al Sig.

Novati dall’originario contratto di locazione concluso con il Consorzio del Canale Milano Cremona Po ovvero quella successivamente concessa dal Comune di Milano con la delibera di Giunta del 26.4.2020, nonché per mancanza della individuazione dell’oggetto del provvedimento di intimazione di rilascio ed in particolare dell’estensione e dei confini delle aree incluse nella proprietà del Comune di Milano. Si assume che l’area in oggetto, contrariamente a quanto motivato nel provvedimento impugnato, non era ricompresa nell’atto di trasferimento immobiliare a rogito Notaio Luca Barassi di Milano del 31.10.2013, Rep. 13361, Racc. n. 6491, tant’è che la sentenza del Tribunale civile di Milano n. 3130/2017 aveva respinto la domanda del Comune sul presupposto che non aveva acquistato la titolarità dell’area de qua; evidenziandosi, altresì, che la sentenza impugnata non avrebbe considerato gli effetti della sentenza della Corte di appello di Milano n. 4410/2019 di estinzione del giudizio civile.

Il motivo, come ben precisato nella proposta di definizione anticipata e nella requisitoria del sostituto Procuratore Generale, mette in discussione il potere del Comune di Milano di intimare la sfratto, perché ne contesta il diritto di proprietà. L’accertamento richiesto ha carattere esclusivamente privatistico così come l’atto con il quale è stato intimato il rilascio. La controversia attiene alla titolarità del potere di emetterlo sul rilievo dell’insussistenza del diritto di proprietà sull’area. 3.1 Il secondo motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n.1, c.p.c., deduce «la giurisdizione del giudice amministrativo sulla nullita’ ed i vizi di incompetenza assoluta, violazione di legge ed eccesso di potere di cui, rispettivamente, agli artt. 21-septies e 21-octies, legge n. 241/1990».

Il Consiglio di Stato avrebbe erroneamente ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice ordinario, sul rilievo che l’area controversa appartenesse al patrimonio disponibile del Comune, per cui, in mancanza di bene di natura demaniale, l’attività di sfratto esercitata dall’amministrazione comunale sarebbe attività “iure privatorum”. Si obietta che, invece, le attività di diritto privato delle pubbliche amministrazioni non si hanno solo per esclusione da quelle di gestione di beni demaniali, ben potendosi invece avere gestioni, nell’interesse pubblico di beni appartenenti al patrimonio disponibile della PA, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo.

Si censura, altresì, l’affermazione del C.d.S. secondo cui «l’atto nullo non produce alcun effetto degradatorio delle posizioni soggettive di cui si assume la lesione e se dalla esecuzione del provvedimento sono derivati effetti pregiudizievoli gli stessi vanno considerati come violazioni di diritti soggettivi…», sostenendosi che anche un atto amministrativo nullo può produrre effetti lesivi di diritti soggettivi. Si osserva, infine, che la determina n. 195 del 17 gennaio 2023 e la delibera della G.C. n. 1382/2020, richiamate nell’intimazione di sfratto, non costituiscono provvedimenti di attuazione della Grande Funzione Urbana “Porto di Mare”, ai quali invece il summenzionato accordo transattivo aveva subordinato la “pattuizione in deroga”, espressamente prevista dalla clausola 3.2 del contratto di locazione, avente ad oggetto l’anticipata scadenza contrattuale al 31.3.2022 invece che 12.9.2025, peraltro da ritenersi rinnovabile fino al 12.9.2030 ai sensi della legislazione vincolistica in tema di immobili ad uso diverso da abitazione. 4.Dalla illustrazione della vicenda emerge con tutta evidenza che l’amministrazione locale non ha operato nell’ambito di una procedura amministrativa e nell’esercizio di un potere autoritativo, in quanto la controversia ha ad oggetto il rilascio dell’area acquisita al patrimonio disponibile del Comune di Milano a seguito di occupazione abusiva o senza titolo (per scadenza del termine di locazione) da parte del Novati, tant’è che il ricorrente, per paralizzare la pretesa di rilascio, ha contestato in giudizio l’esistenza del titolo di proprietà dell’area in capo all’amministrazione locale e sostenuto l’attuale vigenza del contratto di locazione stipulato con il consorzio ovvero di quello successivo concluso con l’ente comunale.

4. Il motivo, pur introducendo il tema del diverso regime dei beni pubblici, è rivolto, come il primo, ad affermare che l’area sia occupata sine titulo dal Comune di Milano e dunque l’intimazione sia stata disposta unilateralmente in mancanza del potere di disporre del bene. Non è in contestazione l’astratto potere d’intervento autoritativo della P.A anche in relazione ai beni disponibili, ma la confluenza, nella specie, del rapporto dedotto in giudizio nell’area dei rapporti paritetici, essendo l’intimazione scaturita da un contratto di locazione. 4.1.

Per giurisprudenza ormai consolidata, devono ritenersi devolute alla giurisdizione ordinaria tutte le controversie che radicano le loro ragioni nella serie negoziale che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti scaturenti dall’accordo negoziale, dovendosi qualificare come del tutto paritetico il rapporto originato da quello (da ultimo, v. Cass.Sez. U.29/01/2018, n. 2144, ove ulteriori riferimenti; S.U. 5 marzo 2019, n.6356). 4.2. Parimenti si è affermato il principio secondo cui la pubblica amministrazione che procede alla locazione di immobili di sua proprietà agisce secondo le regole del diritto privato, anche nel caso in cui facoltativamente indica una gara per individuare gli immobili stessi (in termini, Cass., Sez.

Un., n. 14185/2015 cit.), giacché si è in presenza di diritti soggettivi che, come tali, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario (S.U.16 febbraio 2022, n. 5051). 4.3. La domanda originaria proposta dal Comune è sfociata prima nella sentenza del Tribunale di Milano n. 3130 del 2017 che escludeva la proprietà del Comune di Milano e disponeva il rinnovo del contratto di locazione, seguita da quella di Appello che accertava l’effettivo passaggio di proprietà. Seguiva, l’accordo transattivo già descritto con il quale il Comune concedeva in locazione transitoria fino al 31/3/2022 l’area in oggetto.

Tutta la vicenda processuale ha avuto ad oggetto controversie di carattere esclusivamente privatistico, ed in particolare la frazione dedotta nel presente giudizio che ha ad esclusivo oggetto una intimazione di sfratto. La controversia, pertanto, si svolge in un ambito puramente paritetico (Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2017, n. 24148, cit.) e si correla alle posizioni di diritto soggettivo discendenti dal rapporto negoziale, non rivenendosi nella fattispecie sub iudice alcun atto di esercizio di un potere autoritativo da parte dell’ente. Così dovendosi qualificare il rapporto di locazione nato dalla transazione pattuita tra il Comune ed il privato, così come la contesa attinente la titolarità dell’area de qua (v.

Cass.. Sez. U. ord. 29/01/2018, n. 2144, ove ulteriori riferimenti; S.U. 05-03- 2019, n. 6356).

5. Del resto, la qualificazione del la controversia come avente ad oggetto la contestazione circa la pretesa di rilascio di un bene da altri detenuto senza titolo, non sposta la giurisdizione ordinaria, in quantol’oggetto è pur sempre al diritto di agire esecutivamente in un rapporto a carattere paritetico (cfr. S.U. 11 luglio 2019, n. 18666; S.U. 24148 del 2017; S.U.n. 9694 del 2013; n. 3623 del 2012). 6.In definitiva, la circostanza che l’atto di diffida sia stato emesso da un ente amministrativo non attribuisce per ciò solo all’atto medesimo natura autoritativa, e non è pertanto decisiva al fine di negare la giurisdizione del giudice ordinario in merito all’impugnazione di un ordine di rilascio dei beni del patrimonio disponibile del Comune (cfr. tra le tante, Sez. VII, 16 aprile 2024, n. 3449; 30 aprile 2024, n. 2980; S.U. 4 gennaio 2024, n. 255; C.d.S. 31 maggio 2024, n. 4919; S.U., 27198/2023; Cass., Sez. Un., 7 luglio 2011, n. 14956; Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2017, n. 24148; Cass., Sez. Un., 5 aprile 2019, n. 9683; Cass., Sez. Un., 24 maggio 2019, n. 14267).

7. In conclusione , la situazione giuridica del ricorrente nel giudizio a quo è di diritto soggettivo, perché la pretesa di conservare la disponibilità dell’immobile per averne la titolarità ovvero la detenzione, quale conduttore, si oppone ad una diffida emessa all’esito della finita locazione, in guisa che l’intimazione stessa si atteggia come atto dell’attività negoziale per il recupero dell’immobile alla mano pubblica (Cass., S.U., 24543/2010; S.U., n. 15155/2015; S.U., 27198/2023).

8. Infine, quanto adombrato dal ricorrente in ordine alla sopravvivenza della decisione del Tribunale di Milano che ha negato la titolarità del Comune, oltre a rivelarsi argomento privo di fondamento - in quanto il giudizio dinanzi alla Corte di appello di Milano si è concluso con la pronuncia di declaratoria di estinzione, per cessazione della materia del contendere, cui consegue la rimozione della sentenza impugnata (Cass. n.19 aprile 2023, 10483; S.U. 11 aprile 2018 n. 8980: Cass. sez. 1, 7 maggio 2009 n. 10553) – conferma la natura del diritto azionato dinanzi al giudice amministrativo, pervenuto alla declaratoria di difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, in quantoconseguenza diretta della domanda di accertamento relativa a rapporti privatistici controversi concernenti la titolarità dell’area de qua ovvero la durata del rapporto locatizio, spettante unicamente alla cognizione del giudice ordinario. 9.In definitiva, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. 10.Deve trovare applicazione – come previsto dal terzo comma, ultima parte, dello stesso art. 380-bis cod. proc. civ.

–il quarto comma dell’art. 96 cod. proc. civ., con conseguente condanna della parte ricorrente al pagamento di una ulteriore somma ‒ nei limiti di legge ‒ in favore della cassa delle ammende (cfr. Cass. S.U., 13.10.2023, n 28540). 11.Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di conflitto negativo di giurisdizione nel quale la parte intimata non ha svolto attività difensiva. Deve ancora darsi atto che ricorrono le condizioni processuali per il versamento, da parte della ricorrente, del c.d. doppio contributo. P.Q.M La Corte, pronunciando a sezioni unite, dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna il ricorrente a versare alla Cassa ammenda, ai sensi dell’art. 96, quarto comma, c.p.c. la somma di euro 2.000,00. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versame