Cassation Court rules that administrative jurisdiction applies to provincial sanctions regarding highway overpasses lacking local permits.

.24/06/2025 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.25145/2024 R.G. proposto da PROVINCIA DI TERAMO, elettivamente domiciliato in Roma Via Dora n. 1, presso lo studio dell’avvocato CERULLI IRELLI Vincenzo (CRLVCN47C28H501X), pec , che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato ZECCHINO Antonio (ZCCNTN67L02L103P) , pec -ricorrente- contro AUTOSTRADE PER L'ITALIA SPA, elettivamente domiciliato in Roma Viale Bruno Buozzi, n. 47, presso lo studio dell’avvocato TORCHIA Luisa (TRCLSU57D55C352N), pec , che larappresenta e difende unitamente agli avvocati PIZZONIA Giuseppe (PZZGPP60H15H224O), pec , TRIMARCHI Laura (TRMLRA74D60H501T), pec , ALBISINNI Francesco Giovanni (LBSFNC82E12H501W) , pec -controricorrente- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 309/2020 del Tribunale Amministrativo Regionale dell ’ Abruzzo - L’Aquila.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/06/2025 dal Consigliere Giuseppe Fuochi Tinarelli. FATTI DI CAUSA 1. Autostrade per l’Italia Spa (di seguito ASPI) proponeva ricorso innanzi al Tribunale amministrativo dell’Abruzzo per l’annullamento del verbale di accertamento e contestazione della Provincia di Teramo n. 0006/2020 del 20 giugno 2020, avente ad oggetto “Cosap 2020”, nonché del Regolamento COSAP della Provincia di Teramo nella parte dove esclude o limita in via generale l’esercizio dei poteri sanzionatori ripristinatori da parte della Provincia, in forza dei quali l’Amministrazione aveva accertato l’occupazione abusiva da parte della Società dello spazio sovrastante la strada provinciale , ivi specificata, mediante struttura sopraelevata costituita da un pontone autostradale, in assenza dell’atto di concessione rilasciato dalla Provincia di Teramo, neppure avendo corrisposto il relativo canone di occupazione di suolo pubblico nell’importo dovuto per l’anno 2020.

In particolare, la Provincia di Teramo con il suddetto verbale aveva contestato all’ASPI la violazione di cui agli artt. 63, comma 2, lett. G. bis,d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 e 50, comma 1, del Regolamento provinciale approvato con D.C.P. n. 17 del 15.3.2011; tale atto costituiva presupposto per l’irrogazione della sanzione pecuniaria, pari al doppio del canone dovuto.

3. Con ilricorso la società contestava la qualificazione del carattere abusivo della condotta, ritenendo che nessun atto di concessione di occupazione di suolo pubblico dovesse essere richiesto alla Provincia di Teramo essendo ASPI “già titolare di un legittimo e autonomo titolo di occupazione”, costituito“dalla concessione, assentita dallo Stato, per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada”, fondata nella legge n. 729 del 1961 e regolata dalla Convenzione del 12 ottobre 2007, a sua volta approvata con l’art. 8-duodecies, d.l. n. 59 del 2008, conv. con modificazioni dalla legge n. 101/2008, e rispondente a finalità di interesse generale.

Inoltre, ai fini della determinazione della giurisdizione del giudice amministrativo, evidenziava che l’oggetto della contestazione investiva la corretta qualificazione del rapporto tra le parti, con conseguente esercizio dei poteri autoritativi da parte dell’amministrazione che aveva qualificato l’occupazione come abusiva per l’asserita necessità di un atto concessorio, nonché la sussistenza, in esito alla contestazione, di un potere sanzionatorio, di natura ripristinatoria, esercitabile dalla Provincia fondato sull’art. 20, comma 5, d.lgs. n. 285 del 1992 e sullo stesso art. 65, comma 5, del Regolamento COSAP della Provincia di Teramo, restando privo di rilievo il mancato concreto esercizio della relativa potestà e l’eventuale scelta da parte dell’Amministrazione di non darvi corso.

Lamentava, infine,l’in sussistenza dei presupposti per la richiesta di canoni e per l’irrogazione di sanzioni, pecuniarie e ripristinatorie, posto che l’occupazione – per la parte sovrastante alle strade provinciali – non determinava alcuna effettiva sottrazione di suolo pubblico provinciale; eccepiva, in ogni caso, che l’opera era stata realizzata secondo quanto consentito dalla legge (con conseguente non configurabilità di un illecito amministrativo) e che sussisteva un legittimo affidamento non avendo mai l’Amministrazione contestato, in passato, il carattere abusivo dell’occupazione.

4. Nel giudizio innanzi al TAR si costituiva la Provincia di Teramo che chiedeva il rigetto del ricorso ed evidenziava che, successivamente alla notifica del verbale, era stata emessa ordinanza - ingiunzione di irrogazione delle sanzioni pecuniarie , con la quale era stata esclusa l’applicazione della sanzione accessoria ripristinatoria; l’ordinanza- ingiunzione non era stata opposta da ASPI, che aveva provveduto al pagamento delle somme richieste.

5. La Provincia di Teramoprima della decisione del ricorso da parte del giudice amministrativo ha quindi proposto regolamento preventivo di giurisdizione,chiedendo fosse dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario posto che la domanda riguardava la delibazione della pretesa sanzionatoria portata nel verbale di accertamento e contestazione. Rilevava, inoltre, quanto all’asserita possibilità di dare corso a sanzioni di natura ripristinatoria, che il suddetto potere non era stato esercitato, da cui l’irrilevanza del profilo ex art. 34, comma 2, c.p.a., e, anzi, la sua esperibilità era stata espressamente esclusa sia dal verbale che dalla successiva ordinanza-ingiunzione. Infine, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo anche sotto l’ulteriore profilo che l’impugnazione riguardava un atto – il verbale di accertamento -non immediatamente lesivo.

6. ASPI si è costituita con controricorso eccependo l’inammissibilità del ricorso e, comunque, chiedendone il rigetto.

7. Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

8. In prossimità dell’udienza le parti hanno depositato memoria ex art. 380.bis.1 cod.proc. c iv . RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il ricorso per regolamento di giurisdizione la Provincia di Teramo ha chiesto di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario per tre ordini di motivi. In particolare:

1) La controversia ha ad oggetto una sanzione amministrativa pecuniaria: evidenzia, specificamente, che, ai sensi dell’art. 65, comma 4, lett. b), del Regolamento provinciale COSAP 2019, l’amministrazione provinciale non è neppure titolare dell’ulteriore potere di irrogare una sanzione ripristinatoria.

2) La misura della rimozione delle installazioni abusive prevista dall’art. 20, comma 5, del codice della strada riguarda altre fattispecie (il collocamento di impianti pubblicitari e manufatti abusivi collocati sul suolo) e non la vicenda in esame ed ha, in ogni caso, natura meramente accessoria. Nella specie, infatti, non viene in rilievo l’occupazione del suolo ma del soprassuolo, per cui detta misura non è applicabile.

3) Il ricorso innanzi al TAR è preordinato ad ottenere una pronuncia su un potere amministrativo sanzionatorio – il potere di rimozione dell’opera abusiva –non esercitato dall’amministrazione, sicché osta a radicare la giurisdizione innanzi al giudice amministrativo l’art. 34, comma 2, c.p.a.

2. Va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

3. Occorre evidenziare, in primo luogo, che, contrariamente a quanto affermato dal Procuratore Generale nella sua requisitoria , non hanno rilievo le precedenti decisioni di cui alle ordinanze nn. 5775 , 5772,5538, 5537 , 5536, 5379, 5378 del 2025 di queste Sezioni Unite relative ad analoghe controversie per altre annualità. Con le citate ordinanze, sempre attinenti a ricorsi proposti da ASPI per l’annullamento di analoghi verbali di accertamento e contestazione, la Corte ha ritenuto inammissibili i primi due motivi dei relativi ricorsi attesa la mancata tempestiva impugnazione della pregressa decisione del Consiglio di Stato n. 3517 del 2019, che aveva affermato la giurisdizione del giudice amministrativo ed era passata in giudicato, da cui il definitivo consolidamento della giurisdizione in capo al giudice amministrativo.

Tuttavia, ai fini della estensione del giudicato occorre che le pretese siano tutte derivanti dal medesimo rapporto, mentre, nella fattispecie in giudizio, esse, pur omologhe tra loro, si fondano su una situazione di fatto –l’abusività dell’occupazione e l’assenza di concessione – i cui fattori sono necessariamente ancorati alle specificitàpresenti di anno in anno, da cui l’autonomia dei singoli giudizi.

4. La vicenda in giudizio riguarda l’asserita occupazione abusiva del soprassuolo di strade provinciali da parte di ASPI, mediante pontoni autostradali o cavalcavia, effettuata in assenza di concessione, derivandone l’irrogazione delle conseguenti sanzioni. 4.1. S econdo il consolidato orientamento di questa Corte la giurisdizione va determinata in base all’oggetto della domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della causa petendi, ossia dei soli fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite, di cui essi sono manifestazione e da cui la domanda viene identificata, indagando sull’effettiva natura della controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapportofatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge ( ex multis , Cass., Sez. un., 31 dicembre 2024, n. 35330 ;

Cass., Sez. Un., n. 10105 del 16 aprile 2021; Cass., Sez. un., 26 giugno 2019, n. 17123; Cass. civ., Sez. Un., 7 settembre 2018, n. 21928; id. ord. 31 luglio 2018, n. 20350; id. 25 maggio 2018, n. 13193; id., ord. 30 marzo 2018, n. 8046) 4.2. Orbene, nel caso in esame, la domanda contenuta nel ricorso originario di ASPI mira sì all’annullamento del verbale di accertamento e di contestazione dell’abusività, stante l’assenza di concessione dell’occupazione del soprasuolo pubblico ad opera della concessionaria dell’autostrada, con indicazione della sanzione amministrativa pecuniaria prevista, pari al doppio del canone di occupazione , quale atto prodromico all’irrogazione da parte della Provincia della medesima sanzione amministrativa.

Tuttavia, la contestazione involge innanzitutto il preteso necessario rilascio di specifica concessione comunale per tutte le occupazioni di suolo, e dunque soprassuolo, comprese quelle connesse ad attraversamenti derivanti da infrastrutture come viadotti o pontoni, assoggettando al relativo pagamento, nella prospettiva attorea indebitamente, con riferimento a un bene del demanio statale, a sua volta oggetto di rapporto concessorio con lo Stato. In tal senso,la domanda si fonda su un’illegittima conformazione del rapporto concessorio con il Comune, che per questo ha accertato l’abusività dell’infrastruttura e la conseguente debenza, a tale titolo, della sanzione pecuniaria, con possibile, anche se non statuito esercizio, delle connesse misure ripristinatorie.

In altri termini, il petitumsostanziale delle domande avanzate dalla parte ricorrente è costituito, in primo luogo, dalla contestazione dello stesso potere autoritativo dell’ente provinciale di imporre la richiesta ed il rilascio di un titolo concessorio(da cui il pagamento delle relative sanzioni)per l’occupazione dello spazio aereo sovrastante il territorio comunale che si verificherebbe mediante la realizzazione ed il mantenimento in esercizio di un viadotto autostradale, pur già autorizzato sulla base di specifici provvedimenti legislativi ed amministrativi statali, anche di natura concessoria. 4.4.

In secondo luogo, va rilevato che non può neppure essere intesa quale mera eccezione o difesa, non incidente sul radicamento giurisdizionale, anche la richiesta d’invalidare il regolamento COSAP nella parte in cui esclude l’adozione di provvedimenti ripristinatori. È infatti contestata la scelta discrezionale, operata a monte con il citato regolamento, asseritamente illegittimo e derogatorio della disciplina di cui all’art. 20, comma 5, d.lgs. n. 285/1992 (e, comunque, derivabili, ad avviso del ricorrente, anche dall’art. 65, comma 5, del Regolamento COSAP), che inficia lo stesso presupposto di quanto indicato nel verbale di accertamento della possibile adozione di sole misure sanzionatorie, invece suscettibili di concorrere con l’adozione di misure ripristinatorie.

Priva di rilievo, pertanto, è la concreta mancata adozione di misure ripristinatorie o, anche, l’affermato proposito di non adottarle, venendo in contestazione lo stesso presupposto regolamentare su cui è stata fondata l’irrogazione della sola sanzione pecuniaria.

5. Trova quindi pertinente applicazione la giurisprudenza di questa Corte a mente della quale le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d'intervento della P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo(v., tra le molte, Cass., Sez. U., 30/07/2020, n. 16459, Cass., Sez. U., 18 settembre 2017 n.21545, e di recente Cass., Sez. U., n. 35330 del 2024, cit.).

6. In conclusione, va devoluta al giudice amministrativo la controversia relativa all’irrogazione di una sanzione amministrativa per l’occupazione del soprassuolo nell’ipotesi in cui venga in contestazione il potere autoritativo dell’ente provinciale di imporre la richiesta ed il rilascio di un titolo concessorio, da cui la qualificazione dell’abusività dell’occupazione stessa. La liquidazione delle spese del p