Cassation Court allows administrative jurisdiction to review fuel station concession annulment despite incidental civil property disputes.

2025 ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 22443/2024 R.G. proposto da: SANTONOCITO DANIELE, elettivamente domiciliato in CATANIA PIAZZA LUDOVICO ARIOSTO 23, presso lo studio dell’avvocato STUDIO CICERO, rappresentato e difeso dall'avvocato D'URSO LUISA -ricorrente- contro EREDI DI PULVIRENTI GAETANO DI PULVIRENTI ANTONIO GAETANO C. S.N.C. EREDI DI PULVIRENTI GAETANO DI PULVIRENTI ANTONIO GAETANO C. S.N.C. -intimati- ASSESSORATO ATTIVITA' PRODUTTIVE REGIONE SICILIANA, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che lo rappresenta e difende -resistente- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio n 2162/2023 al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/06/2025 dal Consigliere GIUSEPPE TEDESCO.

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Giovanni Battista Nardecchia, il quale conclude chiedendo che la Corte voglia affermare la giurisdizione del giudice amministrativo FATTI DI CAUSA La vicenda trae origine dal ricorso, dinanzi al Tar Catania, con il quale è stato chiesto l’annullamento della nuova concessione all’esercizio dell’impianto di distribuzione carburanti sito in Catania al viale Kennedy n. 94, rilasciata alla Società “Eredi Pulvirenti” con Decreto Dirigenziale del 15 gennaio 2014 dall’Assessorato - Dipartimento Regionale Attività Produttive, Servizio 8 Commercio, U.O.B. 8S.3.

Il ricorso innanzi al giudice amministrativo è stato proposto da Santonocito Daniele, il quale, in estrema sintesi, ha denunziato che la Società “Eredi Pulvirenti”, a favore della quale era stata rilasciata la nuova concessione, non aveva i requisiti richiesti, non essendo titolare dell’impianto. Il ricorrente ha richiamato in primo luogo gli artt. art. 7 e 9 del Decreto dell’Assessore dell’Industria della Regione Sicilia n. 45 del 12 giugno 2003 (recante “Nuovo piano di razionalizzazione e ristrutturazione della rete di distribuzione dei carburanti per autotrazione per la Sicilia”), sottolineando che l’art. 7, comma 1, prevede:

“Nel caso di morte del concessionario la nuova concessione può essere accordata prioritariamente all'erede delle attrezzature costituenti l'impianto [...] ovvero, ad altro soggetto che risulti proprietario delle attrezzature [...]»; e che sua volta l’art. 9, comma 1, prevede: «Il trasferimento della concessione potrà essere autorizzato solo in caso di trasferimento della proprietà del relativo impianto». Operato tale richiamo normativo, il ricorrente ha denunziato che l’impianto non apparteneva agli eredi Pulvirenti, ma a Santonocito Daniele, e ciò in forza di contratto intercorso con il titolare originario Gaetano Pulvirenti.

Tale contratto prevedeva la realizzazione di un nuovo impianto, a cura e spese del Santonocito, il quale ne avrebbe acquistato la proprietà. Il contratto prevedeva ancora che il titolare Gaetano Pulvirenti avrebbe potuto riscattare la proprietà dell’impianto alla scadenza del contratto, prevista per il 2033, pagando un prezzo simbolico. Il ricorrente precisava ancora di essere l’attuale gestore dell’impianto in forza di comodato intercorso con il Santonocito nel 2008. L’Amministrazione, costituendosi, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario.

A sostegno dell’eccezione ha dedotto che l’oggetto dell’impugnazione doveva identificarsi nel contratto di società e nel successivo contratto di comodato intercorso con gli eredi del Pulvirenti. Il Procuratore generale ha depositato le conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Si richiamano in primo luogo le considerazioni proposte dal Procuratore generale sulla ammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione, che le Sezioni unite condividono e fanno proprie, riconoscendo pertanto l’ammissibilità del presente regolamento.

2. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo. Il provvedimento impugnato è stato reso sul presupposto della disponibilità dell’impianto da parte del destinatario della concessione. Il ricorrente ha denunziato il difetto di tale presupposto, chiedendo l’annullamento del provvedimento.

3. È indubbio che la ragione dell’annullamento, identificata nel difetto di appartenenza, è fatta dipendere da vicende privatistiche; tuttavia, rimane fermo il fatto che il profilo della appartenenza del diritto di proprietà dell’impianto si presenta esclusivamente quale questione pregiudiziale da affrontare e risolvere ai fini dell'esame di legittimità del provvedimento impugnato. Pertanto, come condivisibilmente rileva il Procuratore generale, deve essere applicata la regola espressa dall'art. 8 del Codice del processo amministrativo che estende la cognizione incidentale del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione di legittimità, a "tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale"; questioni che vengono decise "senza efficacia di giudicato", salve le eccezioni di cui al secondo comma del suddetto articolo 8 (Cass., S.U., n. 28331/2019; v. inoltre Consiglio di Stato n. 8225/2022, nella quale si ribadisce che la cognizione sulla legittimità del provvedimento impugnato - in quel caso si si trattava di un ordine di demolizione di opere abusive - è devoluta al giudice amministrativo anche laddove vi sia il presupposto dell'accertamento incidentale della demanialità del terreno su cui insiste il manufatto da demolire, posto che tale accertamento non eccede l'ambito della cognizione del giudice amministrativo se costituisce il presupposto per l'adozione del provvedimento amministrativo contestato).

4. In materia è stato osservato da risalente giurisprudenza amministrativa che la valutazione operata dal giudice amministrativo in via incidentale, su questioni pregiudiziali relative a diritti, non si discosta da quella che necessariamente deve essere effettuata dall'amministrazione procedente in vista dell'emanazione del provvedimento amministrativo (il tipico esempio è costituito dalla verifica, essenzialmente documentale, del titolo di proprietà dell'area, o dell'altro titolo di disponibilità o di possesso dell'immobile, che consente il rilascio del permesso di costruire):

«le autorità amministrative dello Stato non possono prescindere, in occasione dell'emanazione di provvedimenti come licenze, concessioni, autorizzazioni, dall'accertare esse stesse la titolarità e il contenuto di diritti civili, e in una certa misura dall'interpretare atti e situazioni e risolvere dubbi e questioni, per esempio interpretando la clausola di un contratto o individuando il valore dell'atto di stato civile di un'autorità straniera o il contenuto precettivo di una sentenza. Il giudice amministrativo, chiamato a giudicare della legittimità degli atti amministrativi, per parte sua può e deve, occorrendo, svolgere sui diritti civili le medesime indagini, nei limiti di un sindacato "incidentale” [...].

È inoltre chiaro che l'ambito del sindacato incidentale del giudice amministrativo coincide con quello dell'autorità amministrativa [...]. Questo sindacato incidentale, consentito alle autorità amministrative e al giudice amministrativo, che non sconfina nella risoluzione delle controversie riservate al giudice civile, è quello che si attua svolgendo accertamenti e valutazioni critiche sulle situazioni giuridiche quali appaiono dai fatti e dagli atti che l'ordinamento appresta per dare contezza delle situazioni stesse. In particolare, [...], per quel che riguarda le proprietà immobiliari e i diritti reali immobiliari è certo che in sede amministrativa, e, corrispondentemente, di giudizio amministrativo, ci si deve attenere alle risultanze dei contratti scritti, dei libri e registri immobiliari e delle sentenze che accertano o costituiscono diritti immobiliari.

È invece escluso che in sede amministrativa e di giurisdizione amministrativa si possano accertare fatti o atti modificativi delle situazioni giuridiche, come usucapioni, prescrizioni acquisitive, devoluzioni ablative, manifestazioni atipiche di volontà contrattuale» (così Consiglio di Stato, sezione quinta, 4 maggio 1995, n. 700).

5. Nel caso di specie va quindi affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, poiché la domanda è rivolta ad ottenere l’annullamento del provvedimento impugnato, mentre l'accertamento in ordine al contenuto del rogito notarile costitutivo della Società e delle clausole contrattuali del comodato gratuito del 25.07.2013, con cui gli eredi del Sig. P.G., hanno concesso in comodato le unità immobiliari costituenti l’impianto alla società controinteressata, viene richiesto dal ricorrente in via incidentale e strumentale rispetto all'oggetto principale della controversia, rappresentato, come detto, dall'annullamento del Decreto Dirigenziale n. 73 U.O.B. 8 S.3 del 15 gennaio 2014.

6. In conclusione, deve essere dichiarata la giurisdizione amministrativa sulla controversia e la causa rimessa innanzi al Tar Catania per l’ulteriore corso del giudizio. La liquidazione delle spese viene demandata al giudice del merito. P.Q.M La Corte, a Sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo nella causa e rimette le parti dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia - Sezione distaccata di Catania per l’ulteriore corso, nonché per la liquida