Ordinary court jurisdiction affirmed for incompatibility disputes regarding academic senate candidacy rights.

RASSO Consigliere ORDINANZA Sul ricorso iscritto al n. r.g. 6786/2023 proposto da: UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI MESSINA, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato PRUDENTE VALENTINA; -ricorrente – contro TODARO PAOLO, rappresentato e difeso dall’avvocato VADALA’ ANDREA; -controricorrente – contro RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE E DELLA TRASPARENZA DELL’UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI MESSINA, PRESIDENTE DEL SENATO ACCADEMICO DELL’UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI MESSINA; -intimati - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 1994/2022 del Tribunale Amministrativo Regionale di CATANIA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/11/2024 dal Consigliere MARIA MARGHERITA LEONE; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale ALBERTO CARDINO, il quale chiede che sia dichiarata la giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria. FATTI DI CAUSA L’Università degli Studi di Messina indiceva le elezioni del Senato Accademico per il triennio 2022/2025, per la nomina di tre rappresentanti del personale tecnico e amministrativo e dei lettori. Paolo Todaro, dipendente universitario in servizio presso l’AOU “Martino” di Messina, presentava la propria candidatura e,all’esito delle elezioni, si collocava al primo posto.

Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Università degli Studi di Messina disponeva la sospensionedel procedimento di nomina avendo rilevato una situazione di potenziale conflitto di interesse tra il ruolo ricoperto dal Todaro, quale Segretario Generale Provinciale del sindacato FGU Gilda Unams, nonché di componente della Segreteria Nazionale e del Consiglio Nazionale della predetta organizzazione sindacale, e quello di rappresentante del personale tecnico- amministrativo e dei lettori e collaboratori esperti linguistici in seno al Senato Accademico.

A sostegno della denunciata incompatibilità veniva richiamato il C.C.N.L Comparto Istruzione e Ricerca Triennio 2016-2018 che all’art. 4 prescrive che il sistema delle relazioni sindacali si debba svolgere “nel rispetto della distinzione dei ruoli e delle responsabilità delle amministrazioni e dei sindacati”. In particolare, era disposta la sospensione perché ritenuta incompatibile la situazione di rappresentare legalmente un’organizzazione sindacale, esercitando direttamente il potere di firma in sede di contrattazione, con la partecipazione al Senato Accademico, organo di esercizio dell’azione amministrativa.

Anche sul piano delle relazioni sindacali, il contemporaneo incarico era ritenuto potenzialmente idoneo a porre l’organizzazione sindacale in una situazione privilegiata nei confronti degli altri soggettisindacali e, sul piano dei rapporti istituzionali, ugualmente idoneo a determinare indebite pressioni sui rappresentanti della parte pubblica dell’istituzione. Il provvedimento di sospensione era impugnato dal Todaro, in sede cautelare, dinanzi al TAR Sicilia che, ritenuta la propria giurisdizione, con decreto del 31 dicembre 2022, sospendeva il provvedimento.

Successivamente impugnato il provvedimento cautelare, il Consiglio di Giustizia Amministrativa Sicilia confermava la sospensione, rimettendo al giudizio di merito la valutazione anche in punto di giurisdizione. L’Università degli Studi di Messina proponeva regolamento preventivo di giurisdizione cui resisteva con controricorso Paolo Todaro. L’Ufficio della Procura generale concludeva per la declaratoria di giurisdizione del giudice ordinario. All’udienza fissata il 24 ottobre 2023 queste Sezioni Unite, con ordinanza n.1649/2024, disponevano l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Responsabile della Prevenzione, della corruzione e della trasparenza dell’Università degli Studi di Messina e del Presidente del Senato accademico dell’Università degli Studi di Messina, nel termine di giorni trenta dalla comunicazione del presente provvedimento.

L’Università ricorrente provvedeva in tal senso producendo in atti documentazione attestante l’avvenuta notifica degli atti del processo alle parti indicate, così regolarizzando il contraddittorio. Entrambe le parti depositavano successiva memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE È preliminare valutare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto dello ius postulandisollevata dal controricorrente Todaro. Viene dedotta, in particolare, la nullità della procura speciale affidata ad Avvocato del libero foro in violazione del disposto dell’art. 43 RD 1611/1933, come modificato dall’art.11 della l.n.103/1979.

La disposizione richiamata consente di affidare la difesa di un ente pubblico ad un Avvocato del libero foro solo in casi speciali, ricondotti, dalla giurisprudenza, nel carattere di urgenza del giudizio. Caratteristica, quest’ultima, a giudizio del controricorrente, non ravvisabilenel caso in esame. Questa Corte (Cass.Sez.U. n. 24876/2017) in punto di necessario patrocinio dell’Avvocatura ha statuito che “ Ai sensi dell'art. 43 del r.d. n. 1611 del 1933 –come modificato dall'art. 11 della I. 3 aprile 1979 n. 103 -la facoltà per le Università statali di derogare, "in casi speciali" al "patrocinio autorizzato" spettante per legge all'Avvocatura dello Stato, per avvalersi dell'opera di liberi professionisti, è subordinata all'adozione di una specifica e motivata deliberazione dell'ente (ossia del rettore) da sottoporre agli organi di vigilanza (consiglio di amministrazione) per un controllo di legittimità.

In via generale, la mancanza di tale controllo determina la nullità del mandato alle liti, non rilevando che esso sia stato conferito con le modalità prescritte dal regolamento o dallo statuto dell'Università, fonti di rango secondario insuscettibili di derogare alla legislazione primaria. Tuttavia, nei casi in cui ricorra una vera e propria urgenza, ai sensi dell'art. 12 del r.d. n. 1592 del 1933, il rettore, quale presidente del consiglio d'amministrazione, può provvedere direttamente al conferimento dell'incarico all'avvocato del libero foro, purché curi di far approvare sollecitamente la relativa delibera dal consiglio, così sanando l’originaria irregolarità.

Inoltre, in base al citato art. 43, è valido il mandato conferito ad avvocati del libero foro con il solo provvedimento del rettore, non seguito dal vaglio del consiglio, nel caso in cui si verifichi in concreto un conflitto di interessi sostanziali tra più enti pubblici parti nel medesimo giudizio, rendendo un simile conflitto di interessi - che deve essere reale, non meramente ipotetico e documentato - non ipotizzabile il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato in favore dell'Università, sicché non vi è alcuna ragione di richiedere la suindicata preventiva autorizzazione” ( a riguardo anche Cass.

Sez. U. n. 30008/2019). Il principio richiamato soccorre nel caso in esame poiché considera il verificarsi di una urgenza quale ragione che può determinare il diretto affidamento del mandato all’Avvocato del libero foro. Dalla documentazione in atti risulta, in proposito, una tempistica processuale assai ristretta, allorché, trattandosi di procedura di urgenza in cui, a fronte della decisione resa dal Consiglio della Giustizia amministrativa Sicilia in data 2.3.2023, comunicata il 13.3.2023, con la quale si rimetteva la decisione sulla giurisdizione al giudizio di merito fissato dinanzi al TAR in data 6 aprile 2023, i tempi necessari per proporre il regolamento preventivo in esame(con adeguata procura alle liti deliberata dagli organi preposti-consiglio di amministrazione-), risultavano assai contenuti.

Tale ristrettezza temporale ha ragionevolmente potuto giustificare il diretto conferimento dell’incarico da parte del Rettore, comunque obbligato a sanare, come avvenuto, con successiva ratifica del Consiglio di amministrazione, ilproprio operato. L’eccezione deve essere, pertanto, disattesa. Passando al merito della questione, deve preliminarmente chiarirsi che la proposizione del regolamento di giurisdizione non è impedita dalla pronuncia di un'ordinanza cautelare da parte del giudice amministrativo, atteso che il provvedimento cautelare, destinato a perdere efficacia per effetto della sentenza di merito, non assume carattere decisorio e non statuisce sulle posizioni soggettive con la forza dell'atto giurisdizionale idoneo ad assumere autorità di giudicato, neppure in punto di giurisdizione (Cass.

Sez. U. n. 12864/2020). L’Università ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione dei criteri generali di riparto della giurisdizione allorchè Paolo Todaro aveva adito il TAR Sicilia lamentando l’illegittima compressione del suo diritto all’elettorato passivo. Più precisamente a pag. 6 del suo ricorso il Todaro aveva chiarito che nella sede processuale adita: “..si invoca il principio di tassatività delle ipotesi di limitazione del diritto all’elettorato passivo discendente dall’art. 51 della Carta Costituzionale. (…)Per il principio di tassatività non è possibile contestare condizioni di incompatibilità diverse da quelle previste da Regolamento medesimo”.

Come noto, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo si individua nel c.d. petitum sostanziale, il quale va identificato non solo in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ovvero in funzione della natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice in base ai fatti allegati in giudizio (Cass. Sez. U. n.2368/2024; Cass. Sez. U. n.20350/2018 ed anche Consiglio di Stato, sez.V n.3288/2016). Sulla base di tali principi, applicati alla fattispecie in esame, deve ritenersi sussistente la giurisdizione del giudice ordinario.

La domanda proposta richiede, infatti, sia pur per il tramite della impugnazione del provvedimento di sospensione, che si accerti il diritto all’elettorato passivo e dunque alla posizione soggettiva in materia, priva di limitazioni, quale potrebbero essere costituite dalla carica di segretario del sindacato. Non rilevante rispetto a tale valutazione risulta essere la circostanza dedotta dal Todaro ( ribadita da ultimo in memoria) circa la non assunzione della carica in questione al momento del provvedimento di sospensione, poiché la domanda in origine proposta dinanzi al TAR era diretta ad accertare la illegittimità del provvedimento sospensivo, perché assenti ragioni di incompatibilità o limitazione del diritto di elettorato passivo, e dunque , in sostanzadiretta ad accertare un diritto soggettivo.

Sul punto occorre richiamare i principi declinati dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite secondo cui “In materia di contenzioso amministrativo, sono devolute al giudice ordinario le controversie concernenti l'ineleggibilità, la decadenza e l'incompatibilità, in quanto volte alla tutela del diritto soggettivo perfetto inerente all'elettorato passivo; nè la giurisdizione del giudice ordinario incontra limitazioni o deroghe per il caso in cui la questione di eleggibilità venga introdotta mediante impugnazione del provvedimento (nella specie, delibera di decadenza dalla carica di consigliere per incompatibilità adottata dal Consiglio Superiore della Magistratura), perché, anche in tale ipotesi, la decisione verte non sull'annullamento dell'atto amministrativo, bensì sul diritto soggettivo perfetto inerente all'elettorato attivo o passivo” (Cass.Sez.U.n.5574/2012;

Cass.Sez.U.n.15691/2015). Ancor più di recente è stato anche ribadito (Cass. Sez. U. n. 28428/2022) che “La controversia avente ad oggetto l'impugnazione della delibera di decadenza dalla carica di un componente elettivo del Consiglio di Presidenza della Giustizia tributaria appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la statuizione adottata nei confronti dell'interessato non integra un provvedimento autoritativo, tale da porre il destinatario al cospetto di un potere, ma un atto meramente ricognitivo dei presupposti legali di applicazione della norma, il quale viene ad incidere sulla pretesa alla continuazione nel "munus" pubblico elettivo e, quindi, alla permanenza del relativo incarico, ossia su una situazione la cui consistenza è di diritto soggettivo perfetto”.

In continuità con i principi richiamati deve quindi affermarsi, nel caso in esame, la giurisdizione del giudice ordinario a cui rimette la causa, anche con riguardo alle spese del giudizio di