Supreme Court allows public official's claim for restitution of illegal notarization fees paid before new collective bargaining rules took effect.

a seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 17918/2021 R.G. proposto da: COMUNE DI ANCONA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA FLAMINIA N. 109, presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPE FONTANA, rappresentato e difeso dall’avvocato ALESSANDRO LUCCHETTI, con diritto di ricevere le comunicazioni agli indirizzi pecdei Registri; -ricorrente - contro GAZZETTI PRIMO, elettivamente domiciliato in ROMA LUNGOTEVERE FLAMINIO N. 44, presso lo studio dell’avvocato MARTA LETTERI, rappresentato e difeso dall’avvocato MARCO FLAVIO TORELLI, con diritto di ricevere le comunicazioni agli indirizzi pecdei Registri; -controricorrente - Dott.LUCIA TRIA - Presidente - Dott.

CATERINA MAROTTA - Consigliere rel. - Dott. SALVATORE CASCIARO - Consigliere - Dott. GUGLIELMO GARRI - Consigliere - Dott. FABRIZIO GANDINI - Consigliere - Oggetto: dirigente con funzioni di segretario comunale diritti rogito – restituzione –giudizio di rinvio RGN 17918/2021 Pag. avverso la sentenza n. 283/2020 della CORTE D’APPELLO di ANCONA, depositata il 21/12/2020 R.G.N. 457/2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA. RILEVATO CHE 1. Primo Gazzetti, dirigente del Comune di Ancona, aveva agito in giudizio al fine di ottenere l’accertamento del proprio diritto a percepire i ‘diritti di rogito’ in relazione alla corrispondente attività svolta quale vicesegretario in sostituzione del segretario comunale (compenso riconosciuto fino al 1998 poi annullato con determina dirigenziale n. 3181/2004) e la condanna del Comune al pagamento della somma 36.494,09.

Il Comune di Ancona aveva proposto domanda riconvenzionale per la condanna del Gazzetti alla restituzione di quanto erogatogli al suddetto titolo prima del febbraio 2006 (e cioè la condanna alla corresponsione di euro 120.913,66 ovvero in subordine della somma di euro 101,211,26), quando erano entrate in vigore le norme del CCNL 22 febbraio 2006 del Comparto Regioni e Autonomie locali che avevano previsto la corresponsione dei diritti di rogito anche per l’attività svolta dal vicesegretario in sostituzione del segretario comunale.

2. Il Tribunale di Ancona aveva rigettato entrambe le domande.

3. L’appello proposto dal solo Comune di Ancona era stato respinto dalla Corte d’appello di Ancona con sentenza n. 1195/2012, depositata il 14/01/2013. In particolare, per quanto ancora qui rileva, con riferimento alla domanda di restituzione proposta dal Comune, la Corte territoriale evidenziava che la stessa era infondata poiché nulla era stato allegato sulla erogazione in altra forma di compensi ‘di posizione’ per l’ attività in questione e che era evidente che l’inadempimento del Comune nel fissare i presupposti della retribuzione di risultato non poteva frustrare il diritto del dipendente. RGN 17918/2021 Pag.

4. Pronunciando sul ricorso per cassazione del Comune, questa Corte, con sentenza n. 21166 del 7 agosto 2019, ha cassato la decisione impugnata e disposto il rinvio alla Corte d’appello di Ancona, in diversa composizione. Ha, in particolare, ritenuto che la Corte territoriale si fosse discostata dai principi affermati dalla giurisprudenza di legittimità, essendo principalmente partita dall’erronea premessa secondo cui al Gazzetti fosse da riconoscere una posizione giuridica di diritto soggettivo pieno a vedere compensata con la retribuzione di risultato l’attività di rogito svolta come vicesegretario ancorché non ne sussistessero i presupposti di cui all’art. 29 del CCNL 23 dicembre 1999, Comparto Regioni -Enti Locali Area Della Dirigenza 1998 - 2001.

Ha precisato che, pur essendo incontestato che in una nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze - posta a base della domanda di restituzione del Comune - si sottolineava che l ’ attività di rogito del vicesegretario in oggetto dovesse essere compensata con un aumento dell’indennità di risultato, tuttavia una simile nota - cui non poteva certamente attribuirsi valore cogente nel presente giudizio non avendo natura normativa, ma di atto amministrativo - non poteva certamente comportare l’inserimento automatico di tutti i diritti di rogito di cui si tratta nell’indennità di risultato, disposto in sede giudiziaria, in contrasto con quanto stabilito dalla legge e dalla contrattazione collettiva.

5. Decidendo in sede di rinvio, la Corte d’appello di Ancona ha respinto l’impugnazione del Comune di Ancona. Ha rilevato che era pacifico che il Comune avesse versato al Gazzetti, nel periodo temporale dal 1998 al dicembre 2004 a titolo di ‘diritti di rogito’ la somma di euro 120.913,66, calcolata al lordo delle ritenute di legge. Ha evidenziato che questa Corte aveva già chiarito che tali somme non potevano essere imputate come indennità di risultato per non RGN 17918/2021 Pag. essere intervenuta una regolamentazione per tale erogazione regolarmente inserita nella contrattazione collettiva.

Ha rilevato che, nello specifico, non si trattava di una erogazione sine titulo essendo i relativi compensi giustificati dall ’ attività resa nel corso del rapporto dal Gazzetti ed i pagamenti erano stati autorizzati dall’Ente. Ha aggiunto che avvalorava tale affermazione la previsione di cui all’art. 25 del c.c.n.l., disposizione inserita nel 2006 ma significativa della volontà delle parti sociali di riconoscere le legittimità delle disposizioni adottate dalle amministrazioni locali che avevano previsto la specifica corresponsione degli emolumenti in favore dei vice segretari a titolo di diritti di rogito.

6. Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Comune di Ancona con due motivi cui il Gazzetti ha resistito con controricorso.

7. Entrambe le parti hanno depositato memorie. CONSIDERATO CHE 1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia violazione di legge in relazione all’art. 2033 cod. civ., all’art. 24 del d.lgs. n. 165/01 e all’art.32 del CCNL 23.12.1999 e all’art. 10 del CCNL 31.03.1999 in tema di omnicomprensività del trattamento retributivo del dirigente. Sostiene che la pronuncia emessa all’esito del giudizio di rinvio abbia disatteso i principi di diritto esposti da questa Suprema Corte di Cassazione nella sentenza n. 21166/2019 emessa fra le parti ed abbia anzi aggirato il principio di omnicomprensività, dichiarando che i diritti di rogito – erogati al vice segretario senza alcun titolo contrattuale – non possono essere recuperati come indebiti oggettivi, perché avrebbero titolo nel rapporto di lavoro.

Precisa che nella sentenza rescindente questa Corte aveva precisato che gli elementi di fattoritenuti dal giudice del rinvio come legittimanti il pagamento dei diritti di rogito – la nomina a vice segretario, lo RGN 17918/2021 Pag. svolgimento dell’attività di rogito, la nota di indirizzo del Segretario Generale e la contrattazione collettiva decentrata della dirigenza del Comune di Ancona, adottata con atto di giunta n. 246 del 02.10.2001 – non costituissero validi titoli per l’erogazione di tali emolumenti, perché non integranti i presupposti di cui all’art. 29 del CCNL 23 dicembre 1999.

2. Con il secondo motivo il Comune denuncia la violazione e falsa applicazione dei principi regolatorie della cognizione del giudizio di rinvio, ex artt. 384 cpv e 304 cod. proc. civ. nonché nullità della sentenza di rinvio per avere la Corte territoriale omesso di uniformarsi al principio di diritto enunciato da questa Corte.

3. Entrambi i motivi, da trattare congiuntamente in quanto intrinsecamente connessi, sono fondati.

4. Secondo la sentenza rescindente non era consentito, nella vigenza dell’art. 29 CCNL 23 dicembre 1999, comparto Regioni-Enti locali, Area della dirigenza 1998-2001, riconoscere una remunerazione al vicesegretario comunale per l’attività di rogito, svolta in sostituzione del segretario comunale e ciò sul presupposto che il predetto art. 29 non contenesse una previsione utile all’attribuzione di uno specifico compenso in tal senso. Dunque, ai sensi di Cass. 21166/2019, l’art. 29 CCNL 1999 consentiva compensi ulteriori solo in relazione all’attività professionale forense e per incentivi alla progettazione, sicché, l’attribuzione dei diritti di rogito non trovava fondamento nella contrattazione collettiva dell’epoca.

D’altra parte, come precisato dalla successiva Cass. n. 34020/2021 (che ha richiamato il principio affermato da Cass. n. 21166/2019), non solo, con la privatizzazione, quelli che ora sono gli artt. 2, comma 3 e 45 d.lgs. n. 165/2001 prevedono che i trattamenti economici siano da riconoscere solo se previsti dalla contrattazione collettiva, ma sono anche da considerare inapplicabili, a partire dalle contrattazioni RGN 17918/2021 Pag. richiamate dall’art. 69, comma 1, u.p. d.lgs. n. 165/2001, cui le annate oggetto di causa sono certamente posteriori, le norme antecedenti «generali o speciali» riguardanti anche gli aspetti economici e quindi a fortiori ogni eventuale disposizione di rango inferiore che su quelle norme si fondasse; in esito alla privatizzazione, stante il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale (art. 24, comma 3, d.lgs. n. 165/2001), solo un’esplicita previsione della contrattazione collettiva avrebbe consentito di attribuire ai vice-segretari a titolo di compenso, i diritti di segreteria e, per quanto qui interessa, i diritti di rogito.

Sempre ad avviso della decisione rescindente n. 21166/2019, neppure poteva esservi dubbio che la contrattazione collettiva sottoscritta il 22 febbraio 2006, riguardasse l’attribuzione dei diritti di rogito (o di segreteria) maturati successivamente ad essa. Così ha cassato la sentenza della Corte d’appello di Ancona che aveva erroneamente affermato che al Gazzetti fosse da riconoscere una posizione giuridica di diritto soggettivo pieno a vedere compensata con la retribuzione di risultato l’attività di rogito (effettivamente) eseguita come vicesegretario, pur non sussistendone i presupposti di cui all’art.29 del CCNL 23.12.1999, comparto Regioni - Enti Locali Area della Dirigenza 1998-2001 e che detta circostanza determinasse un inadempimento contrattuale del Comune di Ancona.

Tanto bastava a far ritenere che in punto di diritto:

1) non c’erano i presupposti per l’applicazione dell’art. 29 del CCNL 1999;

2) non potevano i diritti di rogito essere ‘computati’ quale retribuzione di risultato in assenza di regolamentazione pattizia. La Corte del rinvio doveva perciò solo esaminare la domanda di restituzione del Comune sulla base delle suddette due affermazioni. Invece la Corte d’appello di Ancona ha eluso quanto affermato da questa Corte nella sentenza rescindente n. 21166/2019 che già aveva RGN 17918/2021 Pag. evidenziato che i c.d. “diritti di rogito” non erano previsti da alcuna norma contrattuale di fonte collettiva. Quando la Corte di Ancona afferma che non si tratterebbe di un pagamento “sine titulo”, perché l’erogazione sarebbe giustificata dall’attività resa nel corso del rapporto di lavoro dal Gazzetti e dal fatto che i pagamenti sarebbero stati autorizzati dall’Ente e per avvalorare tale interpretazione richiama l’art. 25 del nuovo CCNL, che, solo a partire dal 2006 (e, quindi, successivamente ai fatti di causa), ha riconosciuto anche ai dirigenti incaricati delle funzioni di vice segretario, si pone contro il principio già affermato da giudice del rinvio circa l’insussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 29 del c.c.n.l.

5. Inoltre, la Corte del rinvio ha risolto la questione sulla base di una lettura non corretta dell’art. 2033 cod. civ. Questa Corte ha da tempo affermato (Cass. n. 13479 del 29 maggio 2018; Cass. n. 17226 del 18 agosto 2020; Cass. n. 17648 del 20 giugno 2023) che, nell’impiego pubblico contrattualizzato, il riconoscimento al lavoratore di un trattamento economico maggiore di quello previsto dalla contrattazione collettiva risulta essere affetto da nullità, con la conseguenza che la P.A., anche nel rispetto dei principi sanciti dall’art. 97 Cost., è tenuta al ripristino della legalità violata mediante la ripetizione delle somme corrisposte senza titolo.

Nel nostro caso il titolo non c’era né la previsione della contrattazione collettiva del 2006 poteva farlo rivivere per il passato. È ovvio che P.A. può ripetere, le somme illegittimamente versate direttamente dal dipendente che le abbia indebitamente percepite. La sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 2023 non ha ammesso la possibilità di dichiarare del tutto irripetibile un credito da indebito pagamento, ma ha solo prescritto che il relativo recupero avvenga conformemente ai principi in tema di buona fede. Come ricordato da questa Corte (Cass., n. 24807 del 2023) la Corte costituzionale con la suddetta pronuncia ha escluso che l’azione di RGN 17918/2021 Pag. ripetizione di indebito, anche se calata nel particolare contesto delle retribuzioni illegittimamente erogate e percepite in buona fede, sia di per sé incompatibile con il dettato costituzionale.

Il giudice delle leggi ha evidenziato che l’ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele dell’affidamento legittimo sulla spettanza di una prestazione indebita che, se adeguatamente valorizzato, permette di escludere l’illegittimità costituzionale dell’art. 2033, c.c., senza negare – anche in quelle situazioni – il diritto del creditore alla ripetizione dell ’ indebito. Il fondamento di tali tutele viene indicato nella clausola generale di cui all’art. 1175 cod. civ., che vincola il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, potendo determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione.

6. Da tanto consegue che il ricorso deve essere accolto e la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte d’appello di Perugia che procederà ad un nuovo esame tenendo conto di quanto sopra evidenziato e provvederà anche in ordine alle spese del presente giudizio