Cassation Court dismisses appeal as inadmissible for challenging administrative court jurisdiction interpretation.

O ROSSETTI Consigliere ORDINANZA sul ricorso 25098/2023 proposto da: VECCHIONE STEFANO, AZZIMMATURO GIOVANNA, FATA ISABELLA, PERRI GIUSEPPE FRANCESCO, ZUNINO ALESSANDRO, TOCCI FRANCESCO SAVERIO, SIRIMARCO ANTONIO, COZZA ANTONELLA, COLOTTA FRANCESCO, FILIPPELLI FERNANDO, STANCATO FRANCESCO, in proprio ed in qualità di dipendenti dell’Ente Autonomo Fiere Cosenza in servizio alla data d’inizio della Gestione Commissariale Straordinaria Regionale dell’Ente suddetto, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DI VAL FIORITA 90, presso lo studio dell’avvocato GIOVANNI SPATARO, che li rappresenta e difende; -ricorrenti - contro REGIONE CALABRIA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA SABOTINO 12, presso lo studio dell’avvocato GRAZIANO PUNGI’, rappresentata e difesa dall’avvocato MASSIMILIANO MANNA; -controricorrente - contro CURATELA DEL FALLIMENTO N. 8/2015 ENTE AUTONOMO FIERE DI COSENZA; -intimata - avverso la sentenza n. 4561/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 05/05/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/05/2024 dal Consigliere CATERINA MAROTTA. Fatti di causa 1. Gli odierni ricorrenti, dipendenti dell’Ente Fiere di Cosenza, ente sottoposto a commissariamento, con deliberazione di Giunta Regionale della Calabria n.13 del 23.01.2004, nonostante il susseguirsi di Leggi Regionali (tra cui la L.R. 11.05.2007 n.

9) che prevedevano l’erogazione di contributi annui, da parte della Regione Calabria, per il funzionamento dell’ente, vista l’inerzia dell’Amministrazione che aveva determinato l’impossibilità per l’Ente di svolgere la propria attività e di pagare il personale dipendente e la mancata risposta da parte della Regione all’atto di significazione ed istanza notificata in data 20.12.2011 dal commissario straordinario dell’ente fieristico e dagli stessi dipendenti di quest’ultimo con cui veniva chiesto alla Regione Calabria di provvedere in osservanza della normativa vigente, avevano adito il TAR Calabria (ricorso R.G. n. 568/2012) affinché venisse ordinato alla Regione di provvedere sull’istanza, al fine di consentire lo svolgimento delle attività e funzioni che competevano all’ente. In pendenza di ricorso, la Regione Calabria rigettava espressamente l’atto di significazione ed istanza, con nota prot. n. 294367 del 06.09.2012. Tale nota veniva quindi impugnata con motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 568/2012.

2. Il TAR Calabria, con sentenza n. 651/2013, dichiarava improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il primigenio ricorso ex art. 117 cod. proc. amm. ed accoglieva i motivi aggiunti, annullando il provvedimento regionale con cui è stato respinto l’atto di significazione da loro rivolto al fine di ottenere l’erogazione delle dovute retribuzioni ai dipendenti, la corresponsione all’Ente fiere di Cosenza dei contributi atti a ripianare la difficile situazione finanziaria, nonché l’adozione di qualsivoglia altro adeguato provvedimento, ivi inclusi la messa in liquidazione del suddetto ente ed il trasferimento del relativo personale e statuiva che la Regione Calabria eratenuta ad esercitare i propri poteri-doveri, legislativamente previsti, ai fini del corretto funzionamento dell’Ente Fiera di Cosenza.

In tale sede peraltro il TAR affermava la piena legitimatio ad causam dei dipendenti dell’ente fieristico, odierni ricorrenti. La sentenza veniva notificata in data 20.06.2013 e - non essendo stato proposto appello nel termine perentorio di legge- sulla medesima statuizione si formava giudicato.

3. Poiché la Regione Calabria restava inerte rispetto alle statuizioni di cui alla sentenza predetta, l’Ente Fiere di Cosenza e i dipendenti di quest’ultimo adivano nuovamente il TAR Calabria, con ricorso per ottemperanza notificato in data 06.11.2013 ed iscritto al R.G. n. 1502/2013 chiedendo che il Giudice Amministrativo dichiarasse l’obbligo della Regione Calabria di dare esecuzione alla sentenza n. 651/2013 e fornisse in ogni caso ogni opportuno chiarimento in ordine alle modalità di ottemperanza. Successivamente la Regione Calabria emanava il decreto dirigenziale n. 15676 del 20.11.2013, con il quale veniva “preso atto” del “mancato verificarsi delle condizioni necessarie per l’erogazione del contributo straordinario di euro 150.000 a favore dell’Ente Fiera di Cosenza”, contributo stabilito in base all’art. 44 della legge regionale 23 dicembre 2011 n.

47. Venivano, quindi, proposti, nel giudizio di ottemperanza, motivi aggiunti per la declaratoria di nullità del suddetto provvedimento ex art. 114, c. 4 lett. b), c.p.a. e 21 septies L. n.241/1990 e/o per il suo annullamento. La Regione Calabria si costituiva in giudizio con memoria del 28.04.2014 chiedendo la reiezione del ricorso.

4. In seguito, la Regione Calabria, con D.G.R. 188 del 13.05.2014 e con DPGR n. 100 del 02.10.2014, revocava il riconoscimento della personalità giuridica pubblica dell’Ente fieristico cosentino. Tali provvedimenti venivano dunque impugnati, per quanto di ragione, con ulteriori motivi aggiunti, notificati in data 11.12.2014. Il TAR con sentenza n. 879/2014 depositata il 06.06.2014, disponeva ex art. 32 cod. proc. amm. la conversione del rito di ottemperanza in rito di legittimità.

5. In pendenza di giudizio, con sentenza n. 8/2015, il Tribunale di Cosenza dichiarava il fallimento dell’Ente Fiere di Cosenza.

6. Gli odierni ricorrenti, nel frattempo licenziati, provvedevano a riassumere nei confronti della curatela il giudizio innanzi al TAR, giusta apposito atto notificato il 30.09.2015.

7. Il TAR Calabria accoglieva il ricorso e rigettava i motivi aggiunti, accertando la violazione del giudicato amministrativo, laddove la sentenza n. 651/2013 aveva evidenziato che dal combinato disposto dell’art. 28, comma 4, L.R. 9/2007 e della L.R. n.13/1986, era stata prevista una contribuzione costante annuale nei confronti dell’ente fieristico cosentino.

8. Avverso tale sentenza proponeva appello, innanzi al Consiglio di Stato, la Regione Calabria con ricorso R.G. n. 485/2017 notificato il 26.01.2017. La Regione eccepiva per la prima volta il difetto di legittimazione attiva degli odierni ricorrenti.

9. Il Consiglio di Stato adìto, con sentenza n. 819/2021 pubblicata il 27.01.2021, riformava la sentenza n. 1511/2016, dichiarando “inammissibile il ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in luogo del giudice ordinario”.

10. Tale statuizione veniva impugnata dai ricorrenti in epigrafe innanzi alle SS.UU. di questa Corte con ricorso exart. 110 cod. proc. amm. e 362 cod. proc. civ. iscritto al RG n. 15162/2021.

11. Il ricorso veniva accolto con decisione n. 25292/2022 pubblicata il 24.08.2022 che, condividendo i rilievi dei ricorrenti riguardo al giudicato esterno, formatosi a seguito della decisione n. 651 del 2013, dichiarava la giurisdizione del Giudice Amministrativo rimettendo le parti innanzi a quest’ultimo.

12. Il giudizio veniva riassunto dinanzi al Consiglio di Stato.

13. Quest’ultimo con sentenza n. 4561/2023 pubblicata il 05.05.2023 accoglieva nuovamente l’appello della Regione Calabria, condividendo l’eccezione di carenza di legittimazione e dichiarando inammissibile il ricorso di primo grado iscritto al RG n. 1502/2013. Riteneva, in ossequio al principio della ragione più liquida, assorbente l’accoglimento del motivo relativo alla mancanza di legittimazione dei lavoratori e che tale accoglimento consentisse anche di soprassedere dallo scrutinio delle questioni di inammissibilità del ricorso in appello sollevate dai ricorrenti in riassunzione, odierni appellati, stante l’inammissibilità del ricorso introduttivo.

Evidenziava che, come precisato anche da questa Corte nella sopra citata decisione n. 25292 del 2022, la controversia non concerneva il pagamento indiretto dei dipendenti dell’Ente, perché costoro non avevano allegato alcun rapporto, nascente dalla legge o contrattuale, con la Regione Calabria, ma solo chiesto che la Regione adempisse ai propri obblighi istituzionali per garantire all’Ente Fiere la dotazione finanziaria necessaria per il pagamento, da parte della Regione, delle retribuzioni al proprio personale. Rilevava che, a seguito della dichiarazione di fallimento dell’Ente Fiere di Cosenza, la Curatela non aveva inteso riassumere il giudizio ai fini della prosecuzione del processo interrotto, che si era, pertanto, estinto nei suoi confronti; il giudizio era stato riassunto dai dipendenti dell’Ente Fiere che avevano agito sostanzialmente in surroga alla Curatela del fallimento.

Riteneva l’inammissibilità di tale azione, stante il difetto di legittimazione ad agire dei ricorrenti. Evidenziava che la controversia in esame non concerneva una posizione di interesse legittimo inerente alla domanda di pagamento indiretto delle loro spettanze nei confronti dell’Ente Fiere dichiarato fallito, ma era finalizzata all’accertamento del potere-dovere della Regione Calabria di esercitare le proprie attribuzioni funzionali come prescritto nelle leggi regionali, anche al fine di consentire il corretto funzionamento dell’Ente Fiere.

Rilevava che i ricorrenti, con l’azione in ottemperanza, pretendevano di far valere, in surroga, in quanto terzi, il diritto dell’Ente Fiere, dichiarato fallito, creditore nei confronti della Regione Calabria, alle spettanze riconosciute con sentenza n. 651 del 2013, passata in giudicato. Riteneva che se l’azione surrogatoria, disciplinata dall’art. 2900 cod. civ., costituisce uno dei mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale apprestato dall’ordinamento in favore del creditore, consistente nella facoltà per il creditore di esercitare i diritti e le azioni che spettano al proprio debitore nei confronti dei terzi, tuttavia, secondo i principi generali, il fallimento priva il creditore del fallito della legittimazione all’esercizio dell’azione surrogatoria nei confronti del debitore di quest’ultimo.

Tale difetto di legittimazione sarebbe stato sanabile ex tunc dalla costituzione in giudizio del curatore fallimentare il quale, agendo per ottenere il pagamento del credito, avesse manifestatola volontà di ratificare la precedente condotta difensiva (Cass. n. 19045 del 2005). Nella specie, però, a tale onere processuale la Curatela dell’Ente Fiere non aveva ottemperato, sicchè non era consentito ai dipendenti agire in surrogatoria per ottenere l’ottemperanza alla sentenza del T.A.R. n. 651 del 2013.

14. Propongono ricorso per cassazione i lavoratori indicati in epigrafe.

15. La Regione Calabria ha resistito con controricorso.

16. La Curatela dell’Ente Fiere è rimasta intimata.

17. I ricorrenti hanno depositato memoria. Ragioni della decisione 1. Con il primo motivo i ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 76 comma 4, 87 comma 3, 92 comma 3 e 114, commi 8 e 9, cod. proc. amm., nonché dell’art. 276, comma 2, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 360, comma 1, n. 1 e 362, comma 1, cod. proc. civ. Assumono che il Consiglio di Stato non avrebbe potuto soprassedere dall’esaminare l’eccezione di rito di irricevibilità/inammissibilità dell’appello proposto, in quanto preliminare e prodromica a tutte le altre.

2. Il motivo è inammissibile. Com’è noto, il controllo spettante a queste Sezioni Unite in sede d’impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato è limitato al riscontro dell’eventuale violazione dei limiti esterni della giurisdizione, configurabile quando detto giudice si sia pronunciato su una materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero abbia negato la propria giurisdizione sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici. Ed infatti il controllo del limite esterno della giurisdizione, che l’art. 111, ottavo comma, Cost., affida alla Corte di cassazione, non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in iudicandoo in procedendo , senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l’interpretazione delle norme costituisce il proprium distintivo dell ’ attività giurisdizionale (così, tra le altre, Cass., Sez.

Un., 7 luglio 2021, n. 19244; 4 dicembre 2020, n. 27770; 20 marzo 2019, n. 7926; 3 agosto 2018, n. 20529). Nello specifico, le doglianze dei ricorrenti secondo i quali il Giudice amministrativo non avrebbe fatto corretta applicazione della normativa esistente e vigente (soprattutto di quella processuale) ed avrebbe “soprasseduto” dall’esaminare l’eccezione di rito – assolutamente preliminare e prodromica rispetto a tutte le altre -dell’irricevibilità/inammissibilità dell’appello per decidere la causa sulla base della ragione più liquida, avrebbe sconfinato dai limiti esterni della giurisdizione.

In realtà rientra nel proprium della giurisdizione l ’ individuazione della questione ritenuta di più agevole soluzione in applicazione del principio processuale della “ragionepiù liquida”, desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost., anche se logicamente subordinata, senza che risulti necessario esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare ai sensi dell’art. 276 cod. proc. civ. (v. ex multisCass., Sez. 5, 9 gennaio 2019, n. 363;

Cass. , Sez. 5, 11 maggio 2018, n. 11458; Cass., Sez. Un., 8 maggio 2014, n. 9936). In ogni caso, anche un errore nell’applicazione del suddetto principio, sul presupposto di una sua inoperatività nell’ipotesi (cui i ricorrenti paiono riferirsi) in cui le diverse ragioni si caratterizzino per il fatto di condurre potenzialmente ad esiti definitori reciprocamente non sovrapponibili (v. Cass., Sez. 2, n. 9 gennaio 2024, n. 693), resta un errore interno all ’ ambito della giurisdizione amministrativa e non sconfina in un eccesso.

3. Con il secondo motivo si lamenta la violazione dell’art. 2909 cod. civ., dell’art. 324 cod. proc. civ., degli artt. 7, 29, 31, 35 comma 1, 39 del cod. proc. amm. nonché dell’art. 100 cod. proc. civ. e 24 della Costituzione, in relazione agli artt. 360 comma 1 n. 1 e 362, comma 1, cod. proc. civ. Assumono che sulla questione della sussistenza della loro legittimatio ad causam si sia formato giudicato, sia con riferimento alla sentenza del TAR Calabria n. 651/2013, sia con riferimento alla sentenza delle SS.UU. n. 25292/2022, pronunciata sulla medesima controversia.

4. Il motivo è inammissibile. Anche in questo caso si lamenta un cattivo esercizio da parte del Consiglio di Stato della propria giurisdizione, vizio che, attenendo all’esplicazione interna del potere giurisdizionale conferito dalla legge al giudice amministrativo, non è deducibile dinanzi alle Sezioni Unite.

5. Con il terzo motivo di ricorso, si lamenta la violazione dell’art. 2900 cod. civ., in relazione agli artt. 360, comma 1, n. 1 e 362 comma 1 cod. proc. civ. Sostengono che il Consiglio di Stato sarebbe incorso in eccesso di potere giurisdizionale non considerando che essi ricorrenti bene avrebbero potuto agire ex art. 2900 cod. civ., in surrogazione del debitore inerte.

6. Il motivo è inammissibile. Valgono le stesse ragioni evidenziate con riguardo ai motivi che precedono. Anche con tale doglianza i ricorrenti lamentano, nella sostanza, un erroneo esercizio della funzione giurisdizionale e non una esorbitanza rispetto al perimetro di quest’ultima. Le contestazioni di cui al motivo non prospettano alcuna forma di eccesso di potere e si risolvono nel tentativo di sottoporre la sentenza del Consiglio di Stato ad un sindacato giurisdizionale che ha ad oggetto l’interpretazione delle norme di legge, attività, questa, che, anche ipotizzando la sussistenza del vizio lamentato, non potrebbe in alcun modo tradursi nel superamento dei limiti esterni della giurisdizione.

7. Il ricorso è conclusivamente inammissibile.

8. Quanto alla regolamentazione delle spese, valuta il Collegio che l’assoluta peculiarità della vicenda in esame, come evincibile dall’iterdella stessa riassunto nello storico di lite, giustifichi la compensazione delle spese tra le parti.

9. Occorre dare atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., Sez. Un., 20 febbraio 2020, n. 4315, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso; compensa le spese. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dich