Cassation Court declares jurisdiction of Central Commission for Health Professions for biologist election disputes under new DPCM rules.

RUCITTI Consigliere ORDINANZA Sul ricorso 23523/2023 proposto da: FEDERAZIONE NAZIONALE DEGLI ORDINI DEI BIOLOGI, in persona del Presidentepro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DI PANICO 72, presso lo studio dell’avvocato RUBINACCI LUCA, che la rappresenta e difende; -ricorrente – contro BREGLIA GENNARO, PORCARO RAFFAELE, DELLO IACOVO CLAUDIA, DI SARNO PAOLA, DI BIASE IMMACOLATA, ISERNIA TOMMASO, CIAMPI GIACOMO, VERSURA PIERA, MONTANARI MATTEO, DEL DUCA STEFANO, MATTATELLI STEFANIA, NANNI MAURO, ZERBINI MASSIMO, NICOLINI BENEDETTA, DI DONNA SILVIA, BARILARO MARIA ROSA, PAPA STEFANIA, LONGO VINCENZO, PILLI ELENA, CARDUCCI ANNALAURA MARIA CONCETTA, TORRICELLI FRANCESCA, BIAGIONI PAOLO, MONTESI RIGHETTI MARIA CAROLINA, FENI MIRCO, VOLUME FICOCIELLO OSVALDO, CAMILLONI BARBARA, BONGIOVANNI ALDA, ORDINE DEI BIOLOGI DELLA CAMPANIA E DEL MOLISE, ORDINE DEI BIOLOGI DELL’EMILIA ROMAGNA E DELLE MARCHE, ORDINE DEI BIOLOGI DEL LAZIO E DELL’ABRUZZO, ORDINE DEI BIOLOGI DELLA TOSCANA E DELL’UMBRIA, MINISTERO DELLA SALUTE, PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI NAPOLI, PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI BOLOGNA, PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI FIRENZE, PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO ILTRIBUNALE DI ROMA; -intimati – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 16/2023/1- 2-3-4 della CCEPS.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/05/2024 dal Consigliere ADRIANO PIERGIOVANNI PATTI; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale ALESSANDRO PEPE, il quale chiede che la Corte, a Sezioni unite, dichiari la giurisdizione della Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie. RILEVATO CHE 1. Con quattro distinti ricorsi tutti notificati il 14 novembre 2023 ai dottori biologi in essi indicati, oltre che agli Ordini dei Biologi di Campania e Molise, di Emilia -Romagna e Marche, di Lazio ed Abruzzo, di Toscana ed Umbria e al Ministero della Salute, la Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi (FNOB), ha premesso:

a) che i predetti, con distinti ricorsi (Gennaro Breglia ed altri; Giacomo Ciampi ed altri; Mauro Nanni ed altri; Stefania Papi ed altri), avevano impugnato davanti alla Commissione Centrale per l’Esercizio delle Professioni Sanitarie (CCEPS) le operazioni elettorali per la prima costituzione del Consiglio direttivo e del Collegio dei revisori rispettivamente dell’Ordine dei Biologi di Campania e Molise, di Emilia - Romagna e Marche, di Lazio ed Abruzzo, di Toscana ed Umbria, ai sensi dell’art. 6, secondo comma d. lgs. C.p.S. 13 settembre 1946, n. 233 (“Ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie e per la disciplina dell’esercizio delle professioni stesse”), per essere stato il sistema ordinistico della professione di biologo attratto alla disciplina delle altre professioni sanitarie con legge 11 gennaio 2018, n. 3;

b) di essersi in tali giudizi costituita con memoria;

c) che il T.A.R. Lazio –Roma, adito dal primo dei non eletti, all’esito delle prime votazioni del proprio Comitato Centrale, con sentenza 7 giugno 2023, n. 9571, ha declinato la propria giurisdizione, a norma dell’art. 8, decimo comma d. lgs. C.p.S. cit., in favore della CCEPS, in quanto organo giurisdizionale speciale istituito prima della Costituzione, la cui decisioni sono suscettibili di ricorso straordinario per cassazione per violazione di legge.

2. Rilevata l’assoluta specularità della questione su cui esso ha pronunciato a quella posta dall’art. 2, sesto comma del medesimo decreto legislativo, che negli stessi termini demanda alla CCEPS la competenza a conoscere della validità delle operazioni elettorali degli organi degli Ordini territoriali, essa ha osservato che:

a) il d. lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come modificato dalla legge n. 3 del 2018, disciplina al Capo I l’ordinamento e i compiti degli Ordini delle professioni sanitarie, stabilendo all’art. 2 che ne sono organi, tra gli altri, il Consiglio direttivo, con elezione “in assemblea, fra gli iscritti agli albi, a maggioranza relativa dei voti ed a scrutinio segreto” (secondo comma) e il Collegio dei revisori “composto da un presidente iscritto nel Registro dei revisori legali e da tre membri, di cui uno supplente, eletti tra gli iscritti agli albi” (terzo comma);

b) il sesto comma del citato art. 2 stabilisce che “Avverso la validità delle operazioni elettorali è ammesso ricorso alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie”.c) la ratio dell’istituzione della CCEPS con il d. lgs. C.p.S. n. 233/1946 (e dunque con norma primaria, in aderenza al dettato dell’art. 25 della Costituzione), quale organo di giurisdizione speciale per gli esercenti le professioni sanitarie contestualmente all’istituzione degli Ordini delle medesime, risiede nell’opportunità di affidare a un unico organo con composizione e competenze specifiche alcune materie comuni (iscrizione all’albo professionale, cancellazione, procedimento disciplinare, applicazione delle relative sanzioni nei confronti degli iscritti all’albo, elezioni dei componenti del Consiglio Direttivo dei rispettivi Ordini), al fine di garantirne una uniformità di trattazione;

d) in tale ottica, la CCEPS è posta dall’ordinamento quale Giudice Naturale per la cognizione di dette controversie secondo le coordinate dell’art. 25 Cost., il quale, in base alla costante interpretazione della giurisprudenza, contiene una riserva di legge assoluta (Corte Cost. n. 88/1962): sicché, essendo materia riservata alla giurisdizione di un Giudice, essa non può essere riconosciuta ad alcun altro giudice;

e) in particolare, l’art. 17 del d. lgs. C.p.S. citato prevede la costituzione di una Commissione centrale “integrata” da componenti tratti dalle diverse professioni sanitarie, sulla scorta delle modificazioni successive del testo legislativo rispetto alle sentenze della Corte Costituzionale n. 193/2014 e 215/2010 e pertanto la sua composizione varia in ragione delle categorie professionali sanitarie sottoposte al suo giudizio;

f) tuttavia, il settimo comma della norma, pur esigendo per la validità di ogni seduta la presenza di “ almeno tre dei membri” appartenenti “alla stessa categoria alla quale appartiene il sanitario di cui è in esame la pratica”, non prevede la nomina di iscritti all’albo dei biologi: con omissione particolarmente rilevante, posto che il legislatore, inseriti i chimici e i fisici nel novero delle professioni sanitarie con la legge n. 3 del 2018, ha reputato indispensabile intervenire, con lo stesso atto normativo (art. 8, quinto comma legge n. 3 del 2018) sull’art. 17 del d. lgs.

C.p.S. n. 233 del 1946, inserendo le lettere e-bis) ed e-ter) che integrano la composizione della CCEPS con rappresentanti di tali categorie professionali;g) pertanto la norma devolutiva alla giurisdizione speciale del contenzioso sulla validità delle elezioni degli Ordini, non contemplando componenti ascrivibili alla professione di biologo, appare di dubbia compatibilità con i principi predicati dall’art. 25Cost., in tema di Giudice naturale e dall’art. 102 Cost., in tema di divieto di istituzione di Giudici speciali per l’estensione a categorie professionali originariamente (prima dell’entrata in vigore della Carta costituzionale) non soggette alla giurisdizione della CCEPS.

3. Tanto premesso ed osservato, preliminarmente sollevando questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge 11 gennaio 2018, n. 3 per la parte in cui devolve la giurisdizione elettorale sull’elezione della Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi al Giudice speciale CCEPS, in violazione della riserva di legge assoluta posta dall’art. 25 Cost. e dell’art. 102 Cost., per l’ampliamento della giurisdizione speciale, la detta Federazione ha proposto regolamento di giurisdizione, ai sensi dell’art. 41 c.p.c., davanti a queste Sezioni Unite, chiedendo l’accertamento dell’eventuale giurisdizione della Commissione Centrale per l’Esercizio delle Professioni Sanitarie sulla materia elettorale inerente all’elezione del Consiglio Direttivo e al Collegio dei revisori degli Ordini dei biologi.

4. Nessuno dei soggetti intimati ha svolto attività difensiva.

5. Il P.G. ha comunicato le sue conclusioni nel senso della giurisdizione della Commissione Centrale per l’Esercizio delle Professioni Sanitarie. Fati di causa 1. Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dallo stesso soggetto che ha proposto il giudizio di merito sussistendo, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, in via definitiva ed immodificabile, per evitare che la sua risoluzione in sede di merito possa incorrere in successive modifiche nel corso del giudizio, ritardando la definizione della causa (Cass. S.U. 18 dicembre 2018, n. 32727; Cass. S.U. 12 maggio 2022, n. 15122); e analogamente dal soggetto che, come nel caso di specie, abbia comunque aderito alla sua giurisdizione.

2. Per quanto qui interessa, il d. lgs. C.p.S. 13 settembre 1946, n. 233, come mod. dall’art. 4, primo comma della legge 11 gennaio 2018, n. 3, ha in particolare stabilito che:

a) nelle circoscrizioni geografiche corrispondenti alle province esistenti alla data del 31 dicembre 2012 sono costituiti gli Ordini dei medici-chirurghi e degli odontoiatri, dei veterinari, dei farmacisti, dei fisici, dei chimici, delle professioni infermieristiche, della professione di ostetrica e dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione e, in particolare, dei biologi (art. 1, primo comma);

b) ciascun Ordine, favorendo l'equilibrio di genere e il ricambio generazionale nella rappresentanza secondo modalità stabilite con successivi regolamenti, elegge in assemblea, fra gli iscritti agli albi, a maggioranza relativa dei voti ed a scrutinio segreto, i propri organi (art. 2, secondo comma), osservando le modalità e i termini previsti per le votazioni (art. 2, quarto e quinto comma) ed essendo avverso la validità delle operazioni elettorali ammesso ricorso alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (art. 2, sesto comma);

c) presso l'Alto Commissariato per l'igiene e la sanità pubblica è costituita, per i professionisti di cui al presente decreto, una Commissione centrale, nominata con decreto del Capo dello Stato, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro per la grazia e giustizia, presieduta da un consigliere di Stato e costituita da un membro del Consiglio superiore di sanità e un funzionario dell'Amministrazione civile dell'interno di grado non inferiore al 6° (art. 17, primo comma); e di cui fanno parte, per l'esame degli affari concernenti le rispettive professioni (di medico chirurgo, veterinario, farmacista, ostetrica, odontoiatra, chimico e fisico: le due ultime inserite con le lettere e-bis), e-ter) in virtù dell’art. 8, quinto comma della stessa legge n. 3 del 2018), un ispettore generale ed otto rappresentanti delle suddette categorie professionali, di cui cinque effettivi e tre supplenti (art. 17, secondo comma).2.1.

Ai biologi, pure essendo anche il loro Ordine esplicitamente stato compreso nella regolamentazione riorganizzativa, al pari delle suddette categorie professionali (in particolare dei chimici e dei fisici, con i quali hanno condiviso la riforma dell’ordinamento professionale con la medesima legge n. 3 del 2018: artt. 8 e 9) e potendo anch’essi ricorrere, per accertare la validità delle operazioni relative alle elezioni degli organi dei propri Ordini, alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (costituita proprio per i professionisti di cui al novellato decreto legislativo in esame, tra i quali rientranti), non era stata tuttavia riconosciuta alcuna rappresentanza in essa.

Per tale lacuna legislativa la Federazione Nazionale dei loro Ordini ricorrente ha prospettato in via dubitativa l’odierna questione di giurisdizione, preliminarmente sollevando questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge 11 gennaio 2018, n. 3, per la parte in cui devolve la giurisdizione elettorale sull’elezione della Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi al Giudice speciale CCEPS, in violazione della riserva di legge assoluta posta dall’art. 25 Cost. e dell’art. 102 Cost., per l’ampliamento della giurisdizione speciale.

3. Da tempo è acquisita la legittimità costituzionale della norma in esame, istitutiva dellaCommissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie, in riferimento all’art. 102 Cost., per non essere in contrasto con il divieto di istituzione di “giudici straordinari ospeciali”, trattandosi di un'ipotesi digiurisdizione “domestica” anteriore all’entrata in vigore della Costituzione (Cass. 19 ottobre 2006, n. 22397; Cass. 21 febbraio 2013, n. 4371). Ed anzi, proprio sul presupposto della natura giurisdizionale dell’attività svolta dalla Commissione, costitutivamente connotata dal rispetto del principio di imparzialità e di terzietà, in particolare garantita, nel giudizio di rinvio a norma degli artt. 392 ss. c.p.c., dall’alterità del giudice di rinvio rispetto a quello che abbia emesso la decisione impugnata, è stata affermata l’illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 24 e 111 Cost., dell’art.17, primo e secondo comma, lett.

c) d.lgs. C.p.S.233/1946, nella parte in cui non prevede la nomina di membri supplenti della Commissione centrale per l’esame degli affari concernenti la professione dei farmacisti, che consentano la costituzione, per numero e categoria, di un collegio giudicante diversamente composto rispetto a quello che abbia pronunciato una decisione annullata con rinvio dalla Corte di cassazione. E in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 legge n. 87/1953, dell’art.17, primo e secondo comma, lett. a ), b ), d ), e ) d.lgs. cit., nella parte in cui non prevede la nomina di membri supplenti della Commissione centrale per l’esame degli affari concernenti le professioni dei medici chirurghi, dei veterinari, delle ostetriche e degli odontoiatri, che consentano la costituzione, per numero e categoria, di un collegio giudicante diversamente composto rispetto a quello che abbia pronunciato una decisione annullata con rinvio dalla Corte di cassazione (Corte cost. 9 luglio 2014, n. 193).

Sul medesimo presupposto, è stata analogamente affermata l’illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 108, secondo comma, 111, secondo comma e 117, primo comma Cost.,dell’art. 17, primo e secondo comma, lett. e), d.lgs.C.p.S. 233/1946, nella parte in cui stabilisce che della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (nella sua esclusiva composizione volta alla definizione degli affari inerenti alla professione odontoiatrica) facciano parte, tra gli altri, anche due componenti di derivazione ministeriale, per i plurimi vincoli di soggezione con una delle parti del processo (il Ministero della Salute).

La previsione è stata, infatti, ritenuta in aperto contrasto, già sul piano della mera apparenza esterna, con i caratteri di indipendenza ed imparzialità dell’attività giurisdizionale, quanto: alla nomina dei suddetti componenti, affidata alla discrezionalità dell'autorità governativa, sganciata da ogni riferimento normativo che valga preventivamente a determinarne l'ambito attitudinale e le competenze; all’eventuale conferma del mandato, per il disvalore nell’ottica dell’autonomia garantita al designato nel corso del suo adempimento; alla possibile revoca, essendo all’interessato riconosciute le comuni garanzie di natura procedimentale, in assenza peraltro di una tipizzazione legislativa delle sue ragioni giustificative.

Decisivo rilievo assume, infine, la circostanza dell’incardinazione nella stessa amministrazione di appartenenza dei detti componenti, anche dopo la designazione: non mutando, infatti, dopo la nomina, lo statuseconomico né giuridico del dirigente scelto, rimanendo l'attività dello stesso dirigente soggetta anche al controllo disciplinare del Ministero designante. Anche qui, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 legge n. 87/1953, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo ild.lgs. C.p.S. 233/1946, nelle parti in cui stabilisce che della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie diverse da quella odontoiatrica facciano parte, tra gli altri, anche due componenti di derivazione ministeriale (Corte cost. 7 ottobre 2016, n. 215).

4. Nelle more del giudizio, la questione posta è stata risolta dall’art. 2 DPCM 28 aprile 2023, che ha modificato l’art. 1 DPCM 14 ottobre 2021, aggiungendo nella composizione della CCPES, dopo la lettera I), la lettera “K) per l’esame degli affari concernenti la professione di biologo”, parimenti modificando e integrando la tabella G), con l’aggiunta della lettera K), recante l’indicazione dei componenti effettivi e supplenti della professione di biologo.

5. Sussistono pertanto i requisiti per dichiarare la giurisdizione della CCEPS per le controversie in materia di operazioni elettorali sui biologi e la compensazione delle sp