Court quashes appeal ruling that excludes liability for a third party who cooperated in a public contract despite not signing it.

la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 16194/2021 R.G. proposto da STRASSIL CARLO, rappresentatoe difeso da gli Avv. Arturo Cancrini e Fabrizio Acronzio, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza San Bernardo, n.101; –ricorrente – contro PROVINCIA DI TERAMO, in persona del Presidente p.t., rappresentatae difesa dagli Avv. Gaetano D'Ignazio e Antonio Zecchino dell'Avvocatura provinciale, con domicilio in Roma, piazza Cavour, presso la Cancelleria civile della Corte di cassazione; –controricorrente – e VALENTE AGREPPINO;

–intimato – avverso la sentenza della Corte d'appellodi l'Aquila n. 1679/20, depositata il 2 dicembre 2020. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 marzo 2024 dal Consigliere Guido Mercolino. FATTI DI CAUSA 1. Carlo Strassilconvenne in giudizio la Provincia di Teramo, per sentirla condannare al pagamento della somma di Euro 607.439,10, a titolo di corri- spettivo per la progettazione esecutiva del tratto stradale in variante alla Strada statale 80 denominato III lotto della Teramo-Mare, detratti gli acconti già corrisposti.

A sostegno della domanda, riferì che con contratto del 26 maggio 1996 era stato pattuito un compenso forfettario di Lire 300.000.000, oltre IVA, da intendersi,in caso di cofinanziamento del progetto da parte dell'ANAS, come mero acconto sul corrispettivo,che sarebbe stato liquidato in misura pari ai minimi tariffari, con una riduzione del 20% ed un rimborso spese del 30%. Aggiunse che il finanziamento era stato concesso ed il progetto era stato con- segnato, approvato ed utilizzato, precisando che, a frontedella richiesta del residuo dovuto, la Provincia si era riconosciuta debitrice dell'importo di Euro 477.017,19.

Si costituì la Provincia, ed eccepì la nullità del contratto per mancanza di copertura finanziaria, per l'importo eccedente la somma di Lire 363.000.000, l'irrilevanza del riconoscimento del debito e l'erroneità del calcolo del com- penso. Su istanza dell'attore, fu autorizzata la chiamata in causa di Agreppino Valente, che aveva sottoscritto il riconoscimento del debito, nei confronti del quale l'attore propose, in via subordinata, domanda di condanna al paga- mento della somma dovuta, chiedendo altresì, in via surrogatoria, la con- danna della Provincia al pagamento dell'indennizzo per l'ingiustificato arric- chimento.

Si costituì il Valente, e resistette alla domanda, sostenendo di non aver sottoscritto né autorizzato la stipulazione del contratto. 1.1. Con sentenza dell'8 marzo 2016, il Tribunale di Teramo rigettò la domandaprincipale e quelle subordinate.

2. L'impugnazione proposta dallo Strassilè stata rigettata dalla Corte d'appello di L'Aquilacon sentenza del 2 dicembre 2020. Premesso che l'impegno di spesa deliberato dalla Giunta provinciale era limitato all'importo del compenso forfettario, la Corte ha ritenuto nulla la clau- sola del contratto di prestazione d'opera professionale che subordinava il pa- gamento del residuo alla concessione del finanziamento da parte dell'ANAS, osservando che la Provincia non potevaderogare alle procedure di spesa di cui all'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989, n.

66. Ha ritenuto altresì irrilevante la nota a firma del Valente relativa alla richiesta dipagamento formulata dall'at- tore, in quanto meramente ricognitiva della situazione contabile, e non avente valore di riconoscimento del debito, per il quale occorreva un'apposita proce- dura. Ha poi confermato il rigetto della domanda di pagamento proposta nei confronti del Valente, osservando che, ai fini dell'imputazione dell'obbligo di pagamento all'amministratore, funzionario o dipendente, è necessario che lo stesso abbia prestato un vero e proprio consenso contrattuale, e rilevando che nella specie il contratto, sottoscritto per la Provincia dal Dirigente del II Settore dott.

Francesco Gruee stipulato in esecuzione di una delibera della Giunta provinciale recante il visto di regolarità tec nica del medesimo dott. Grue ed il visto di regolarità amministrativa e contabile del Segretario gene- rale dott. Domenico Giugno, non recava alcun richiamo alla figura del Valente. Pur riconoscendo, infine, l'ammissibilità dell'azione d'ingiustificato arric- chimento, in considerazione dell'avvenuta predisposizione ed utilizzazione del progetto, nonché del pagamento di un importo assai rilevante e superiore al corrispettivo indicato nel contratto, l'ha rigettata, in virtù dell'avvenuta pro- posizione della stessa in via surrogatoria e dell'intervenuto rigetto della do- manda di pagamento proposta nei confronti del Valente.

3. Avverso la predetta sentenza lo Strassil ha proposto ricorso per cas- sazione, articolato in quattro motivi, illustrati anche con memoria. La Provin- cia ha resistito con controricorso, anch'esso illustrato con memoria. Il Valente non ha svolto attività difensiva.RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo d'impugnazione,il ricorrente denuncia la nullità della sentenza impugnata per violazione e/o falsa applicazione dell'art. 112 cod. proc. civ., rilevando che la Corte territoriale ha omesso di pronunciare in ordine al motivo di gravame riguardante l'interpretazione del contratto di pre- stazione d'opera professionale.

Premesso di aver sostenuto che il contratto non prevedeva duedistinte prestazioni a carico della Provincia, aventi ad og- getto rispettivamente il compenso forfettario e in via alternativa quello calco- lato in base ai minimi tariffari, ma una sola prestazione, la cui misura era condizionata al finanziamento dell'opera da parte dell'ANAS, afferma che la relativa clausola doveva considerarsi valida, non essendo configurabile come una condizione meramente potestativa, in quanto funzionale ad uno specifico interesse dedotto nel contratto.

2. Con il secondo motivo,il ricorrente deduce la violazione e/o la falsa applicazione degli artt. 35 e 37 del d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, degli artt. 191, comma quarto, lett. e), 193 e 194 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e degli artt. 53 e 55 della legge 8 giugno 1990, n. 142, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che, ai fini dell'imputabilità dell'ob- bligazione alla Provincia, occorresse una deliberazione di riconoscimento del debito fuori bilancio. Premesso che tale deliberazione risulta necessaria sol- tanto in caso di carenza originaria dell'impegno di spesa, e non anche quando, come nella specie, lo stesso risulti insufficiente a causa della sopravvenienza di un fatto dedotto come condizione sospensiva, sostiene che in quest'ultima ipotesi occorre provvedere soltanto all'integrazione dello stanziamento origi- nario, restando invariato il titolo dell'obbligazione assunta dall'ente.

Precisato inoltre che la deliberazione di autorizzazione alla stipulazione del contratto conteneva l'indicazione dell'impegno di spesa e della copertura finanziaria, osserva che l'insufficienza della stessa non era sindacabile da parte del Giu- dice ordinario, affermando anche l'irrilevanza della subordinazione della rela- tiva postadi bilancio alla vendita di un immobile che non si era realizzata.

3. Con il terzo motivo,il ricorrente lamenta la violazione e/o la falsa ap- plicazione dell'art. 35 del d.lgs. n. 77 del 1995 e dell'art. 191, comma quarto, lett. e), del d.lgs. n. 267 del 2000, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che, ai fini dell'imputazione dell'obbligazione al Va- lente, fosse necessaria la prestazione da parte dello stesso di un consenso contrattuale astrattamente idoneo a vincolare la Provincia. Premesso che la responsabilità diretta dell'amministratore, funzionario o dipendente che ha consentito la spesa non postula la partecipazione diretta alla contrattazione invalida, ma una collaborazione materiale all'insorgenza dell'obbligazione, an- che mediante l'inadempimento di un dovere di controllo, sostiene che nella specie l'intero rapporto tra esso ricorrente, la Provincia e l'ANAS era stato gestito dal Valente, il quale aveva operato per la conclusione del contratto.

4. Con il quarto motivo,il ricorrente denuncia la violazione e/o la falsa applicazione degli artt. 2041 e 2900 cod. civ., censurando la sentenza impu- gnata nella parte, in cui, a seguito del rigetto della domanda di pagamento proposta nei confronti del Valente, ha ritenuto infondata anche l'azione d'in- giustificato arricchimento proposta in via surrogatoria nei confronti della Pro- vincia. Sostiene infatti che nella specie sussistevano tutti i presupposti neces- sari per l'accoglimento di tale domanda, essendo il Valente rimasto inerte nei confronti della Provincia, essendo rimasta incontestata l'insufficienza del suo patrimonio ed essendo esso ricorrente titolare di un credito nei suoi confronti, del qualeaveva chiesto l'accertamento in via giudiziale.

5. Il primo motivo, riflettente l'omessa pronuncia in ordine al motivo di gravame concernente l'interpretazione del contratto, è inammissibile. Le censure proposte dal ricorrente presuppongono infatti che il rigetto della domanda sia stato determinato dalla conferma dell'interpretazione del contratto fornita dalla sentenza di primo grado, secondo cui le parti avevano concordato due prestazioni alternative, aventi ad oggetto il pagamento ri- spettivamente del compenso forfettario e di quello calcolato in base ai minimi tariffari, subordinando la seconda al cofinanziamento dell'opera da parte della ANAS: esse, pertanto, non attingono la ratio decidendidella sentenza impu- gnata, la quale, pur senza pronunciarsi esplicitamente sulla questione, ha dato per scontata l'unicità della prestazione, ritenendola parzialmente condi- zionata alla concessione del finanziamento, e ha dichiarato la nullità della predetta clausola in virtù,non già della qualificazione della condizione come meramente potestativa, ma del contrasto della stessa con l'art. 23 del d.l. n.66 del 1989, giacché, individuando nel finanziamento il mezzo per far fronte all'impegno di spesa, ne aveva consentito l'assunzione in mancanza della ne- cessaria copertura finanziaria, differita al momento dell'erogazione del finan- ziamento.In quest'ottica, deve d'altronde escludersi anche la sussistenza del lamentato vizio di omessa pronuncia, per la cui configurabilità è necessario che risulti totalmente omesso il provvedimento indispensabile per la soluzione del caso concreto, non essendo sufficiente la mancanza di una specifica ar- gomentazione, ove la decisione adottata si fondi su una costruzione logico- giuridica incompatibile con la tesi sostenuta dalla parte (cfr.

Cass., Sez. III, 6/11/2020, n. 24953; Cass., Sez. II, 25/06/2020, n. 12652; Cass., Sez. V, 14/01/2015, n. 452).

6. E' infondato il secondo motivo, riflettente l'imputabilità dell'obbliga- zione alla Provincia, nonostante l'insussistenza della copertura finanziaria. Nell'escludere la validità del contrattostipulato dal ricorrente con la Pro- vincia, la sentenza impugnata non ha fatto alcun cenno alla necessità dell'a- dozione di una delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio(menzio- nata soltanto con riguardo alla nota a firma del Valente, prodotta in giudizio e recante l'esatta indicazione dell'importo ancora dovuto al professionista), ma si è limitata a richiamare il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimitàin tema di contrattidi prestazione d'opera professionale stipulati da entiterritoriali, secondo cui, ai fini dell'adempimento dell'obbligo d'indicare l'impegno di spesa e la copertura finanziaria, non è sufficiente l'inserimento diuna clausola che subordini il pagamento del compenso al professionista al finanziamento dei lavori da progettare, non consentendo la stessa di sottrarsi alle procedure inderogabilmente previste dall'art. 23 del d.l. n. 66 del 1989, non differibili al momento dell'erogazione del finanziamento, in quanto volte a garantire la correttezza nella gestione amministrativa, il contenimento della spesa pubblica e l'equilibrio economico-finanziario degli enti locali (cfr.

Cass., Sez. Un. 18/12/2014, n. 26657; Cass., Sez. III, 23/08/2018, n. 21010; 20/ 03/2018, n. 6970). Non può quindi ritenersi pertinente l'orientamento della giurisprudenza contabile invocato dal ricorrente, che esclude la necessità del riconoscimento del debito fuori bilancio, nel caso in cui il contratto stipulato dall'ente territo- riale rechi l'indicazione dell'impegno di spesa, ma lo stesso sia divenuto in- sufficiente per circostanze sopravvenute alla stipulazione(cfr. Corte dei Conti, Sez.reg. contr . Emilia - Romagna, del . n. 256/2013/PAR;

Corte dei Conti, sez . reg. contr . Lombardia, del . n. 19/2009/PAR e n. 441/2012/PAR; Corte dei Conti, Sez.reg. contr . Campania, del . n. 9/2007/PAR; Corte dei Conti, S ez . reg.contr. Sardegna, del . n. 2/2007/PAR ) : nella specie, d'altronde, l'indispo- nibilità in bilancio di fondi sufficienti per il conferimento dell'incarico profes- sionale non costituiva certo un fatto sopravvenuto, essendone l'Amministra- zione ben consapevolefin dalla data della stipulazione, tanto da aver espres- samente condizionato il pagamento di parte del compenso all'erogazione del finanziamento da parte dell'ANAS.

Parimenti non pertinente è il richiamo al principio enunciato da una pro- nuncia di legittimità, secondo cui le prescrizioni dell'art. 55, comma quinto, della legge n. 142 del 1990 e dell'art. 35, comma primo, del d.lgs. n. 77 del 1995(che hanno riprodotto la disciplina dettata dall'art. 23 del d.l. n. 66 del 1989, abrogato dall'art. 123, comma primo, lett. a), del medesimo d.lgs. n. 77), circa l'indicazione della copertura finanziaria ai fini della validità degli impegni di spesa degli enti locali, non possono ritenersi violate per il fatto che la disponibilità indicata in bilancio faccia riferimento ad operazioni program- mate dall'ente o al recupero di crediti dello stesso verso terzi, non essendo dato, in sede di contenzioso ordinario, un controllo di effettività delle une e degli altri con riferimento ai rapporti tra i terzi contraenti e l'ente(cfr.

Cass., Sez. I, 8/07/2005, n. 14373): come precisato da questa Corte, infatti, la pre- clusione del predetto sindacato non consente di ritenere sufficiente, ai fini della validità del contratto, il generico richiamo a risorse economiche non an- cora nella disponibilità dell'ente, che si risolverebbe in un rispetto meramente formale degli adempimenti prescritti dalle norme in esame, in contrasto con la finalità perseguita dal legislatore, consistente nel limitare gli abusi degli enti territoriali nell'assunzione di obblighi di spesa eccedenti i mezzi a loro disposizione (cfr.

Cass., Sez. I, 17/07/2013, n. 17469, che ha ritenuto insuf- ficiente il richiamo alla possibilità di finanziamento a mezzo mutuo da con- trarre con la Cassa Depositi e Prestiti).

7. Il terzo motivo, riguardante la necessità di un consenso contrattuale idoneo a vincolare la Provincia, ai fini dell'imputazione dell'obbligazione al Valente, è invece fondato. A sostegno della predetta necessità, la sentenza impugnata ha richiamato il principio, enunciato da un precedente di legittimità, secondo cui, in caso di acquisizione di beni o servizi da parte di un ente territoriale senza il rispetto delle condizioni di cui all'art. 35 del d.lgs. n. 77 del 1995(poi trasfuso nell'art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000), ai fini dell'insorgenza del rapporto obbligato- rio direttamente tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione, il giudice è chiamato a verificare se l'ammi- nistratore o il funzionario, prestando il loro consenso, abbiano assunto un impegno che, in presenza del relativo impegno contabile e dell'attestazione della relativa copertura finanziaria, sarebbe stato idoneo a vincolare l'ente locale(cfr.

Cass., Sez. I, 26/05/2010, n. 12881). Premesso che l'art. 35 cit., nel prevedere la responsabilità dell'amministratore o del funzionario, distin- gue tra «coloro […] che hanno consentito la fornitura» e (per i contratti ad esecuzione continuata o periodica) «coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni», ha affermato che l'esclusione della necessità di un vero e proprio consenso comporterebbe l'estensione della responsabilità a soggetti diversi da colui che ha sottoscritto il contratto, generando confusione in ordine all'in- dividuazione del soggetto cui imputare l'obbligazione.

Il predetto orientamento, tutt'altro che condiviso già all'epoca in cui si manifestò(cfr. in contrario, Cass., Sez. I, 19/02/2009, n. 4020; 9/05/2007, n. 10640), è stato peraltro superato dalla giurisprudenza più recente, la quale ha costantemente affermato, in riferimento sia all'art. 35 del d.lgs. n. 77 del 1995 che all'art. 23 del d.l. n. 66 del 1989, che l'attività di «consentire» la prestazione non deve necessariamente consistere nell'assunzione da parte dell'amministratore o del funzionario di un ruolo d'iniziativa o d'intervento determinante nella conclusione del contratto, essendo invece sufficiente che egli ometta di manifestare il proprio dissenso e presti la sua opera come in presenza di una valida ed impegnativa obbligazione dell'ente territoriale (cfr.

Cass., Sez. II, 7/02/2024, n. 3530; 24/05/2022, n. 16756; 9/10/2014, n. 21340; Cass., Sez. I, 4/01/2017, n. 80).Premesso infatti che il disposto nor- mativo è volto a far sì che un contratto non perfezionatosi secondo legge non pervenga alla fase esecutiva, si è osservato che aquesto fine viene respon- sabilizzato l'amministratore o il funzionario che, chiamato ad operare, a ca- gione del suo ufficio, per la conclusione e l'attuazione del contratto, cooperi, lasciandoche la prestazione venga eseguita, in contrasto con la volontà del legislatore, la quale esige che egli neghi il suo consenso e comunque non presti, per quanto possibile, l'opera che sarebbe suo dovere compiere se il contratto fosse stato formato a norma di legge.Si è quindi ritenuto che, al pari dell'espressione «rendere possibile», utilizzata per le prestazioni conti- nuative o periodiche, il verbo «consentire», riferito in via generale alla forni- tura di beni o servizi, non debba essere inteso nel senso di prestare un for- male consenso, bensì nel senso di lasciar fare, non ostacolare, assecondare o cooperare, costituendo tali comportamenti manifestazioni di quel consenso che il legislatore ha voluto vietare e dal quale fa scaturire conseguenze a carico del funzionario o dell'amministratore.Tale interpretazione delle norme in esame non trova ostacolo nella difficoltà, prospettata dalla sentenza impu- gnata, d'individuare l'amministratore o il funzionario al quale imputare l'ob- bligazione, nel caso in cui l'acquisizione dei beni o dei servizi inassenza dei prescritti adempimenti abbia avuto luogo con l'intervento di più soggetti, uno dei quali soltanto abbia sottoscritto il contratto: non può infatti escludersi, pure in tale ipotesi, la configurabilità di un'imputazione congiunta dell'obbli- gazione a tutti coloro che hanno cooperato alla conclusione e all'esecuzione del contratto o comunque non l'hanno impedita, pur essendovi tenuti, spet- tando al giudice di merito l'accertamento delle modalità con cui ciascuno di essi ha contribuito al predetto risultatoed il nesso causale tra quest'ultimo e i rispettivi comportamenti.

Non può quindi condividersi la sentenza impugnata, nella parte in cui, rilevato che il contratto stipulato tra lo Strassil e la Provincia, sottoscritto per quest'ultima dal dott. Francesco Grue, recava il visto di regolarità tecnica del medesimo, in qualità di Dirigente del II Settore, e quello di regolarità ammi- nistrativa del dott. Domenico Giugno, in qualità di Segretario generale, ha escluso la responsabilità del Valente, rilevando che quest'ultimonon risultava in alcun modo menzionato nel contratto, pur avendo avuto contatti con il ricorrente.

In applicazione dell'orientamento giurisprudenziale più recente, che il Collegio condivide ed intende ribadire anche in questa sede, la Corte territoriale non avrebbe dovuto arrestarsi alla presa d'atto del dato formale rappresentato dalla sottoscrizione del contratto di prestazione d'opera pro- fessionale da parte di un funzionario diverso e dalla mancata partecipazione del Valente alla stipulazione, nonché dall'apposizione dei visti di regolarità da parte dei funzionari competenti, ma avrebbe dovuto verificare il ruolo svolto dal Valente ai fini del conferimento dell'incarico professionale e dell'individua- zione dei mezzi per far fronte alla relativa spesa, nonché dell'esecuzione del contratto.

7. La sentenza impugnata va pertanto cassata, restando assorbito il quarto motivo, avente ad oggetto la sussistenza dei presupposti necessari per l'accoglimento dell'azione d'ingiustificato arricchimento. La causa va conseguentemente rinviata alla Corte d'appello di L'Aquila, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento delle sp