Cassation court dismisses INAIL's appeal regarding the validity of a 1999 job ranking for public sector appointments.

nciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 28933/2017proposto da: ISTITUTO NAZIONALE PER L’ASSICURAZIONE CONTRO GLI INFORTUNI SUL LAVORO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliat o in ROMA VIA IV NOVEMBRE N. 1 44 presso gli uffici dell’Avvocatura Generale dell’Istituto, rappresentat o e difes o dagli avvocati MICH ELE PONTONE e DONATELLA MORAGGI -ricorrente- contro ADORNO PATRIZIA, CODIRENZI ORAZIA, MAGGI PAOLO, elettivamente domiciliati in ROMA PIAZZA DEL POPOLO N. 18 , rappresentati e difesiin via congiunta e disgiunta da gli avvocat i NUNZIO RIZZO e AMALIA RIZZO -controricorrenti - e nei confronti di RAIMONDI MARIANNAe MORRONE STEFANIA -intimata - nonché da:

MORRONE STEFANIA, elettivamente domiciliati in ROMA VIA COLA DI RIENZON. 180 presso lo studio dell’ avvocato FRANCO BOUCHÉdal quale è rappresentata e difesa -ricorrente - Oggetto SCORRIMENTO GRADUATORIA ART. 5 D.L. n. 207/2008, conv. L. n. 14/2009 R.G.N.28933/2017 Cron. Rep. Ud.16/02/2023 - CC contro ISTITUTO NAZIONALE PER L’ASSICURAZIONE CONTRO GLI INFORTUNI SUL LAVORO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA IV NOVEMBRE N. 144, rappresentato e difeso dagli avvocati MICHELE PONTONE e DONATELLA MORAGGI -controricorrente - e nei confronti di ADORNO PATRIZIA, CODIRENZI ORAZIA, MAGGI PAOLO e RAIMONDI MARIANNA -intimati - avverso la sentenza n. 3622/2017 della CORTE D’APPELLO DI ROMA, pubblicata il 20/07/2017 R.G. n. 10288 /201 2 ; udita la relazione della causa svolta nell’adunanza camerale del 16/02/2023dal Consigliere Dott.

ANNALISA DI PAOLANTONIO. RILEVATO CHE 1. la Corte d’appello di Roma ha respinto l’appello proposto dall’INAIL avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che aveva accolto le domande di Orazia Codirenzi, Paolo Maggi, e Patrizia Adorno ed aveva riconosciuto il diritto degli originari ricorrenti ad essere assunti, quali dirigenti di II fascia, a far tempo dal 1° novembre 2010 per effetto dello scorrimento della graduatoria approvata con deliberazione n. 74 del 26 febbraio 1999;

2. la Corte territoriale ha ritenuto ammissibile l’intervento in appello di Marianna Raimondi e di Stefania Morrone le quali, pur avendo già agito in via autonoma a tutela dei propri pretesi diritti, si erano inserite «nel dibattito tra gli originari contendenti al fine di orientarne la definizione in senso compatibile con le loro aspettative»,perché l’assunzione doveva essere disposta in loro favore, in quanto l’Istituto avrebbe dovuto scorrere la graduatoria, valida ed efficace, approvata con deliberazione n. 157/2006 da IPSEMA, ossia da ente confluito per incorporazione nell’INAIL;

3. il giudice d’appello, riassunti i fatti di causa, ha in sintesi osservato che l’INAIL, deliberata l’assunzione di quattro dirigenti e acquisita con d.P.C.M. del 18 marzo 2010 la prescritta autorizzazione ministeriale, aveva stipulato una convenzione con l’INPS (ex art. 9 della legge n. 3 del 2003) per l’utilizzazione della graduatoria formata da quest’ultimo ente in occasione del concorso bandito per l’assunzione di un dirigente amministrativo, mentre avrebbe dovuto procedere allo scorrimento della graduatoriaindicata al punto 1, la cui efficacia, seppure esaurita alla data del 26 febbraio 2001, era stata ripristinata dall’art. 5 del d.l. n. 207/2008, convertito dalla legge n. 14/2009;

4. la Corte territoriale non ha condiviso l’interpretazione data al richiamato art. 5 dall’Istituto il quale, facendo leva anche su giurisprudenza amministrativa, aveva sostenuto che la proroga del termine di validità poteva essere riferita solo alle graduatorie che, per effetto delle disposizioni succedutesi negli anni, a far tempo dal 2000, erano ancora efficaci alla data di entrata in vigore della proroga;

5. ha aggiunto che l’ente non poteva fare leva su disposizioni intervenute successivamente, perché l’individuazione della graduatoria da scorrere doveva essere fatta apprezzando il quadro normativo vigente nel momento in cui l’amministrazione aveva deliberato di coprire i posti vacanti;

6. ha evidenziato, in punto di fatto , che inizialmente l’Istituto, nel richiedere alla Funzione Pubblica l’autorizzazione all’assunzione, aveva manifestato la volontà di avvalersi della graduatoria poi non utilizzata e, pertanto, ha ritenuto sussistente il diritto soggettivo degli appellati alla stipula del contratto di lavoro dirigenziale ed ha condiviso la pronuncia di prime cure anche in relazione al risarcimento del danno, parametrato alle maggiori retribuzioni perse;

7. per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso l’INAIL sulla base di due motivi, ai quali hanno opposto difese con controricorso Orazia Codirenzi, Patrizia Adorno e Paolo Maggi, mentre sono rimaste intimate Stefania Morrone e Marianna Raimondi;

8. con successivo ricorso del 21 dicembre 2017 la cassazione della sentenza è stata domandata anche da Stefania Morrone sulla base di un unico motivo, al quale ha replicato il solo INAIL;

9. i controricorrenti e la ricorrente incidentale hanno depositato memoria. CONSIDERATO CHE 1. il principio dell’unicità del processo di impugnazione contro una stessa sentenza comporta che, avvenuta la notificazione della prima impugnazione, tutte le altre debbono essere proposte in via incidentale nello stesso processo e perciò, nel caso di ricorso per cassazione, con l’atto contenente il controricorso; quest’ultima modalità, peraltro, non può considerarsi essenziale, per cui ogni ricorso successivo al primo si converte, indipendentemente dalla forma assunta e ancorché proposto con atto a sé stante, in ricorso incidentale (Cass. S.U. n. 7074/2017), sicché nella fattispecie tale va qualificata l’impugnazione proposta il 21 dicembre 2017 da Stefania Morrone;

2. il ricorso principale dell’INAIL denuncia, con il primo motivo formulato ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, dell’art. 5 del d.l. n. 207/2008, convertito dalla legge n. 14/2009, dell’art. 1, comma 100, della legge n. 311/2004; sostiene, in sintesi, l’Istituto che ha errato la Corte territoriale nell’interpretare l’art. 5 del d.l. n. 207/2008, perché con la disposizione citata il legislatore ha prorogato il termine di validità delle graduatorie approvate successivamente al 1° gennaio 1999, evidentemente sul presupposto che dovesse trattarsi di graduatorie ancora efficaci; aggiunge, richiamando il principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che il legislatore non ha previsto una generale «reviviscenza» delle graduatorie approvate dopo il 1° gennaio 1999 e sottolinea al riguardo che il testo della norma non lascia adito ad alcun dubbio e non può essere stravolto valorizzando una presunta ma inesistente contraddizione fra laprima e la seconda parte della disposizione; ne trae quale conseguenza che doveva essere respinta la domanda proposta dagli attuali controricorrenti perché, pacificamente, la graduatoria della quale avevano preteso lo scorrimento era divenuta inefficace già nell’anno 2001, come riconosciuto dallo stesso giudice del merito;

3. con la seconda censura, formulata sempre ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., il ricorrente principale denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 2056, 1226 e 2043 cod. civ. e sostiene che il danno da omessa o ritardata assunzione non è automaticamente coincidente con l’ammontare delle retribuzioni perse e deve essere provato da chi allega di averlo subito;

4. la ricorrente incidentale, con l’unico motivo di ricorso ricondotto al vizio di cui al n. 3 dell’art. 360 cod. proc. civ., denuncia la violazione degli artt. 11 e 12 delle disposizioni preliminari alcodice civile e dell’art. 5 del d.l. 30.12.2008 n. 207 e sviluppa argomentazioni analoghe a quelle del primo motivo del ricorso principale,sostenendo che la graduatoria nella quale erano inclusi gli attuali ricorrenti era divenuta inefficace nell’anno 2001 e non poteva rivivere per effetto della disposizione dettata nel 2008, riferibile alle sole graduatorie ancora in corso di validità, per effetto delle numerose proroghe intervenute nell’arco temporale compreso fra il 2000 ed il 2008;

5. sono fondati il primo motivo del ricorso principale ed il ricorso incidentale, che possono essere trattati unitariamente perché censurano lo stesso capo della decisione e prospettano entrambi la medesima interpretazione delle disposizioni normative che vengono in rilievo,disattesa dalla Corte territoriale; occorre muovere dalla premessa che il giudice d’appello, ricostruita la successione nel tempo degli interventi normativi con i quali il legislatore ha differito il termine di validità delle graduatorie concorsuali, ha accertato che quella nella quale erano inclusi i controricorrenti aveva perso efficacia, non essendo applicabile alla stessa, inerente ad operazioni concorsuali avviate a seguito di deliberazioni risalenti agli anni 1996 e 1997, la proroga disposta dall’art. 51 della legge n. 388/2000, limitata ai soli concorsi banditi dopo il 1° gennaio 1998; dette conclusioni, non contestate dalle parti quanto all’accertamento fattuale, si fondano su una interpretazione corretta del richiamato art. 51, perché la norma è assolutamente chiara nel richiedere quale condizione per il differimento del termine di validità che le operazioni concorsuali fossero state avviate con bando adottato in epoca successiva al 1° gennaio 1998 (Ferma restando la validità ordinaria delle graduatorie, i termini di validità delle graduatorie già prorogati al 31 dicembre2000, per l'assunzione di personale presso le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, deldecreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono prorogati fino al 30 giugno 2001, purché irelativi concorsi siano stati banditi dopo il 10 gennaio 1998.); 5.1. la sentenza impugnata, come si è evidenziato nello storico di lite, è incentrata sull’interpretazione dell’art. 5 della legge n. 14/2009, di conversione del d.l. 207/2008, che, ad avviso della Corte territoriale, avrebbe «recuperato» l’efficacia di tutte le graduatorie approvate successivamente al 1° gennaio 1999, ivi comprese quelle che alla data di pubblicazione del decreto legge non erano più utilizzabili per non essere state interessate dai differimenti di validità in precedenza disposti; 5.2. la tesi non è condivisibile, perché, in violazione del canone interpretativo imposto dall’art. 12, comma 1, delle preleggi, attribuisce alla disposizione oggetto di esegesi un significato dissonante con il chiaro tenore letterale della stessa; questa Corte ha affermato da tempo ( cfr.

Cass. n. 5128/2001 e, fra le tante più recenti, Cass. n. 24165/2018 e Cass. n. 12030/2021) che nell'ipotesi in cui l’interpretazione testuale di una norma di legge sia sufficiente ad individuarne, in modo chiaro ed univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l'interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario costituito dalla ricerca, attraverso l'esame complessivo del testo, della mens legis, specie se, attraverso siffatto procedimento, possa pervenirsi al risultato di modificare la volontà della norma come inequivocabilmente espressa dal legislatore; soltanto qualora la lettera della norma medesima risulti ambigua, l'elemento letterale e l'intento del l egislatore, insufficienti se ut ilizzati singolarmente, acquistano un ruolo paritetico nel procedimento ermeneutico, con la conseguenza che il secondo funge da criterio comprimario e funzionale ad ovviare all'equivocità del testo da interpretare;si è precisato, infine, che la ratio legis può assumere un rilievo prevalente rispetto all'interpretazione letterale soltanto nel caso, eccezionale, in cui l'effetto giuridico risultante dalla formulazione testuale della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo, perché in linea gen erale all'interprete non è consentito correggere la norma nel significato tecnico desumibile dalle espressioni che la compongono solo perché ritenga che la disposizione, come formulata, non realizza le finalità che il legislatore storico intendeva perseguire; 5.3. ciò premesso va rilevato che il d.l. n. 2 0 7/2008, intitolato Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti, all’art. 5 prevedeva, nel testo originario,che:

1. Il termine di cui all'articolo 1, comma 100, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e' prorogato al 31 dicembre 2009 e si applica alle graduatorie per le assunzioni a tempo indeterminato approvate successivamente al 1° gennaio 2001 relative alle amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle assunzioni.; la legge di conversione n. 14/2009 ha esteso la proroga alle graduatorie approvate nell’arco temporale 1° gennaio 1999/31 dicembre 2000, sostituendo l’inciso “al 1° gennaio 2001”con “al 1° gennaio 1999”; successivamente è intervenuto il d.l. n. 78/2009, convertito con modificazioni dalla legge 3.8.2009 n. 102, che all’art. 17, comma 19, ha stabilito che «L'efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, relative alle amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle assunzioni, approvate successivamente al 30 settembre 2003, è prorogata fino al 31dicembre 2010»; infine il legislatore, con l’art. 2, comma 8, del d.l. n. 194/2009, convertito dalla legge n. 25/2010, ha modificato l’art. 5, comma 1, del d.l. n. 207/2008, stabilendo che « All'articolo 5, comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14, le parole:

«31 dicembre 2009» sono sostituite dalle seguenti: «31 dicembre 2010»; 5.4. asua volta l’art. 1, comma 100, della legge n. 311/2004 , al quale l’art. 5 del d.l. 207/2008 rinvia, prevede che I termini di validità delle graduatorie per le assunzioni di personale presso le amministrazioni pubbliche che per gli anni 2005, 2006 e 2007 sono soggette a limitazioni delle assunzioni sono prorogati di un triennio...; 5.5. tutte le disposizioni citate si esprimono nel senso della proroga del termine di validità e, quindi, devono essere riferite alle sole graduatorie la cui efficacia , per effetto delle proroghe intervenute in precedenza, non era definitivamente spirata;

è principio generale, del quale non può non tenersi conto allorquando il legislatore utilizza il termine tecnico «proroga», che tale può essere qualificato solo il differimento che intervenga prima che il termine originario sia spirato perché, diversamente, non di proroga si può parlare, bensì della concessione di un nuovo termine, se ed in quanto consentita; l’approdo esegetico al quale la Corte territoriale è pervenuta è, quindi, del tutto dissonante rispetto al significato tecnico dei termini utilizzati dal legislatore, giacché la tesi della reviviscenza di tutte le graduatorie approvate successivamente al 1° gennaio 1999, avrebbe all’evidenza richiesto una diversa formulazione della norma ed una chiara manifestazione della volontà di consentire l’utilizzazione anche di quelle ormai divenute prive di efficacia; 5.6. né coglie nel segno l’argomento secondo cui l’interpretazione sollecitata dai ricorrenti,condivis a dal Collegio, renderebbe privo di significato l’ultimo inciso della disposizione, che limita l’applicazione della norma alle sole graduatorie approvate successivamente al 31 dicembre 1999; 5.7. questa Corte,nell’esaminare la successione temporale degli interventi normativi richiamati al punto 5.3., ha già evidenziato (cfr.

Cass. n. 15790/2021) ch e dalla stessa emerge che l’estensione della platea dei destinatari della proroga è stata ristretta e poi di nuovo ampliata dal legislatore, che con l’ultimo intervento normativo ha operato una scelta diversa da quella attuata con il d.l. n. 78/2009; la proroga della validità delle graduatorie approvate dopo il 1999, inizialmente concessa sino al 31 dicembre 2009 dal d.l. n. 207/2008, era stata differita al 31 dicembre 2010 per le sole graduatorie approvate dopo il 2003 dal d.l. 78/2009, che aveva, quindi, operato una differenziazione fra le graduatorie ricomprese nella sfera di applicazione del r ichiamato d.l. n. 207/2008; questa differenziazione è stata, però, ripensata e posta nel nulla dal d.l. n. 194/2009 che, intervenendo direttamente sul testo del d.l. 207/2008, ha differito per tutte le graduatorie menzionate dall’art. 5 il termine di efficacia al 31 dicembre 2010; 5.8. diversamente da quanto sostenuto dalla Corte territoriale, quindi, l’inciso che qui viene in rilievo non è espressione della volontà di far rivivere l’efficacia delle graduatorie ormai scadute bensì ha la finalità di individuare, nell’ambito delle gra duatorie ancora valide ed efficaci, quelle per le quali un’ulteriore proroga poteva essere concessa (così come in precedenza aveva fatto la legge n. 388/2000) tenendo conto, da un lato, delle aspettative degli aspiranti all’assunzione, e dall’altro dell’esigenza di non assumere personale selezionato in periodi eccessivamente risalenti nel tempo;

6. in via conclusiva devono essere accolti il primo motivo del ricorso principale, con assorbimento della seconda censura, ed il ricorso incidentale e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa deve essere decisa nel merito, ex art. 384 comma 2, cod. proc. civ., con il rigetto dell’originaria domanda formulata dagli attuali controricorrenti; va precisato, infatti, che non sono oggetto del presente giudizio, nel quale Marianna Raimondi e Stefania Morrone sono intervenute al solo fine di adiuvare l’Istituto quanto all’insussistenza del preteso diritto allo scorrimento fatto valere dai candidati utilmente collocatisi nella graduatoria del 26 febbraio 1999, le domande che le intervenienti hanno proposto in via autonoma ed in separati giudizi,tuttora pendenti;

7. in ragione della novità e della complessità della questione giuridica posta dal ricorso, devono essere integralmente compensate fra le partile spese dell’intero processo;

8. non sussistono le condizioni processuali di cui all’art. 13 c. 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002 per il raddoppio