Cassation annuls tax court ruling on collection agent fees due to lack of proof for services rendered.

C ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 6197/2016 R.G. proposto da: EQUITALIA CENTRO SPA, elettivamente domiciliata in ROMA VIA CELIMONTANA 38, presso lo studio dell’avvocato PANARITI PAOLO (PNRPLA60L14H501O), rappresentat a e difes a dall'avvocato LASTRUCCI MARCELLO (LSTMCL56S26G999N) -ricorrente- contro SIMONCAR 2 SRL IN LIQUIDAZIONE -intimata- e contro AGENZIA DELLE ENTRATE, elettivamente domiciliata in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che la rappresenta e difende -resistente- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. della TOSCANA - FIRENZE n.1462/2015 depositata i l 08/09/2015 .

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/12/2022 dal Consigliere ANDREA ANTONIO SALEMME. RILEVATO CHE: 1.SIMONCAR 2 S.R.L. impugnava la cartella di pagamento n. 04120120037788423 notificatale il 30 ottobre 2012 a titolo di omesso versamento dell’IVA, oltre interessi e sanzioni, relativamente all’anno di imposta 2004, inerente il ruolo straordinario n. 2012/000802, reso esecutivo il 4 settembre 2012 in esito alla sentenza della CTR della Toscana n. 193/1/12 depositata il 19 luglio 2012.

2. La CTP di Firenze, con sentenza depositata il 21 maggio 2013, per quanto ancora di rilievo nella presene sede, accoglieva il ricorso in punto di compensi all’agente della riscossione, ridotti, ad euro 305,88.

3. Interponeva appello EQUITALIA CENTRO S.P.A. onde sentir dichiarare l’illegittimità della sentenza per violazione dell’art. 17 D.Lgs. n. 112 del 1999, avendo dichiarati non dovuti gli importi dalla medesima richiesti a titolo di aggio, ad eccezione delle spese di notifica pari ad euro 5,33.

4. La CTR della Toscana, con l’emarginata sentenza, respingeva l’appello di Equitalia, così motivando: “Sul punto, la Commissione condivide la tesi del primo giudice secondo cui un'interpretazione costituzionalmente orientata di tale norma, che ne escluda il carattere sanzionatorio, la irragionevolezza e la ineguaglianza, richiede la prova da parte di Equitalia dell'indicazione [relativamente a] ‘cosa consista l'attività per la quale pretende di essere compensata, fornendo altresì la prova della concreta effettuazione di quella attività e … dei costi sostenuti per effettuarla, della quota dei costi generali caricata, del giusto profitto …’: la legge non dice che la remunerazione debba prescindere dalla prova dell'attività effettivamente svolta.

Non avendo Equitalia fornito alcuna prova in tal senso, la sentenza -con la quale sono stati ridotti i compensi del concessionario nella misura sopraindicata - appare del tutto corretta e rispettosa dei principi costituzionali. Se così non fosse, se cioè la remunerazione prescindesse dalla prova dell'attività effettivamente svolta, la Commissione tributaria provinciale di Firenze ha, con assunto pienamente condivisibile, ritenuto che l'aggio determinato dall'art. 17 del D.Lgs. n. 112/1999 in misura fissa ‘acquisirebbe carattere sanzionatorio e sarebbe costituzionalmente illegittimo […]’.

Una significativa e autorevole conferma nell'interpretazione costituzionalmente orientata di cui si va dicendo è costituita dalla circostanza che, costituendo il pagamento dell'aggio un onere aggiuntivo che non è indotto dall'inadempimento del contribuente, il legislatore ha[,] con l’art. 10 c. 12-quater del D.L. 201/2011[,] sostituito (per il futuro […]), il termine ‘aggio’ con il termine ‘rimborso’, in tal modo evidenziando le esigenza di dover configurare tale remunerazione non già in termini di compenso generalizzato ma di refusione di costi effettivamente sostenuti […]”.

5. Propone ricorso per cassazione Equitalia con un unico motivo, ulteriormente insistito mediante memoria (con allegata nota delle spese). La contribuente resta intimata. Si costituisce invece l’Agenzia delle entrate, ancorché ai soli fini dell’eventuale partecipazione all’udienza. CONSIDERATO CHE:

1. Con l'unico motivo di ricorso si denuncia: “Sulla addotta necessità - in capo ad Equitalia - di dover indicare fornire prova della concreta attività svolta (e dei costi sostenuti) per la quale la stessa ha richiesto il relativo compenso - Violazione o falsa applicazione delle norme di diritto, art. 17 del D.Lgs. n. 112/1999 ex art. 360 n. 3 c.p.c.”. 1.1. Ad avviso della ricorrente, stante la versione dell’art. 17 D.Lgs. n. 112 del 1998 applicabile “ratione temporis”, l'attività del concessionario deve essere remunerata con un aggio calcolato sulle somme iscritte a ruolo, a prescindere dalla prova fornita dal medesimo circa l'attività effettivamente svolta”. La sentenza impugnata è pertanto illegittima.

2. Il motivo è fondato e merita accoglimento.

3. Sez. 5, n. 5154 del 2017, in motivazione (par. 8.1, p. 8, e par. 9.1., pp. 8 e 9), con argomentazioni successivamente “in toto” condivise da Sez. 5, n. 3524 del 2018, Rv. 647033-01, ha già avuto modo di ricordare che - “ l'aggio di riscossione ha natura retributiva, trattandosi del compenso per l'attività esattoriale, e questa natura non muta in base al soggetto - contribuente, ente impositore od entrambi ‘pro quota’ - a carico del quale è posto il pagamento nelle varie circostanze (Cass. 3 aprile 2014, n. 7868, Rv. 630747; Cass. 23 dicembre 2015, n. 25932, Rv. 638287).

Per questa sua invariabile natura retributiva, l'aggio deve essere determinato secondo la disciplina vigente al tempo dell'attività di riscossione, senza che possa farsi questione di (ir)retroattività rispetto all'anno d'imposta cui si riferisce l'iscrizione a ruolo”; - “ alcuni giudici di merito non hanno ritenuto manifestamente infondate questioni [di legittimità costituzionale per violazione del principio di uguaglianza e di capacità contributiva], risultate poi inammissibili in punto di rilevanza (Corte cost. 21 giugno 2013, n. 158; Corte cost. 9 luglio 2015, n. 147 [cui ‘adde’ anche Corte cost.26 maggio 2017, n. 129, e Corte cost. 29 marzo 2018, n. 65]).

Tuttavia, la natura retributiva e non tributaria dell'aggio esclude il parametro della capacità contributiva e lascia alla discrezionalità del legislatore la fissazione dei criteri di quantificazione del compenso […]”. 3.1. Più recentemente, nella stessa scia, viene in linea di conto un’articolata e documentata sentenza (Sez. 5, n. 27650 del 2020, Rv. 659966-01), di precipuo interesse per il caso di specie, siccome relativa ad una cartella di pagamento notificata nel 2013, di cui il contribuente assumeva l’illegittimità con riferimento alla parte relativa al pagamento di compensi di riscossione, “in ragione dell'assenza dello svolgimento di una qualsiasi attività, diversa dalla notifica della medesima cartella di pagamento, da parte dell'Agente della riscossione, nonché della mancanza di un inadempimento imputabile” (cfr., in motivazione, par.1 dei “fatti di causa”, p. 3), sostenendo che “la misura stabilita dal legislatore nelle percentuali del 4,65%, per il caso di pagamento entro il termine di 60 giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, ovvero dell'8% in ipotesi di versamento successivo, si palesa irragionevole in quanto eccessiva rispetto al fine remunerativo proprio dell'aggio” (par. 1 delle “ragioni della decisione”, p. 4).

La S.C., nel disattendere la censura, rileva che la ragionevolezza della forma di corrispettivo che l’aggio rappresenta – essendo esso “correlato alla responsabilità d'esercizio del concessionario e all'onere, sullo stesso gravante, di predisporre capitali e prestazione d'opera adeguati al soddisfacimento delle suindicate finalità pubblicistiche” (par. 2.2, p. 9) – non è venuta meno, a far data dal 1° ottobre 2006, con il nuovo meccanismo di affidamento in concessione del servizio nazionale ad Equitalia ai sensi dell’art. 3 d.l. n. 203 del 2005: donde –prosegue la S.C.

– la conseguenza a termini della quale “la formulazione dell'art. 17 del d.lgs. n. 112 del 1999 - che ancora la quantificazione della remunerazione del servizio esattoriale a percentuali dell'importo iscritto a ruolo normativamente predeterminate - non consente di attribuire, in via interpretativa, all'aggio la portata di compenso modulabile proporzionalmente all'entità dell'attività di volta in volta espletata dall'esattore, di guisa che la percentuale fissata ‘ope legis’ […] non può essere intesa alla stregua di un limite quantitativo massimo” (par. 2.3., p. 11), ribadendo che “la natura retributiva e non tributaria dell'aggio lascia alla discrezionalità del legislatore la fissazione dei criteri di quantificazione del compenso, non essendo irragionevole che una parte di esso sia comunque posta a carico del contribuente, anche nel caso in cui questi abbia osservato il termine di pagamento della cartella” (par. 3.1, pp. 12 e 13). 3.2.

In senso contrario a quanto precede non può sostenersi, come invece fa la sentenza impugnata, che la novella portata dall’art. 10, comma 12-quater, d.l. n. 201 del 2011, conv. dalla l. n. 214 del 2011, sostituendo il termine “aggio” con il termine “rimborso”, abbia confermato l’esegesi secondo cui la remunerazione consistente nell’aggio debba comprendere i soli costi effettivamente sostenuti, essendo, comunque, detto rimborso posto “a carico del debitore” per il 51% “in caso di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella” e per la totalità “in caso contrario”: ciò, oltretutto, senza contare che, nell’incessante affastellarsi delle modifiche dell’art. 17 D.Lgs. n. 112 del 1999 (sino all’ultima, di cui all’art. 1, comma 15, l. n. 234 del 2021, che – come si vedrà – ha realizzato una tendenziale statalizzazione dei “costi da sostenere per il servizio nazionale della riscossione”, ponendo “a carico del debitore” la “ quota ” di “ spese esecutive” e quella “correlata alla notifica della cartella di pagamento”, entrambe da fissarsi con decreto ministeriale), il portato di detta novella è risultato pressoché immediatamente superato dall’art. 5, comma 1, d.l. n. 95 del 2002, conv. dalla l. n. 135 del 2012 (a tenore del quale, “ferma restando la diminuzione, sui ruoli emessi dall'1 gennaio 2013, di un punto della percentuale di aggio sulle somme riscosse dalle società agenti del servizio nazionale della riscossione, le eventuali maggiori risorse rispetto a quanto considerato nei saldi tendenziali di finanza pubblica, correlate anche al processo di ottimizzazione ed efficientamento nella riscossione dei tributi e di riduzione dei costi di funzionamento del gruppo Equitalia S.p.A., da accertare con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze da emanarsi entro il 30 novembre 2012, sono destinate alla riduzione, fino a un massimo di ulteriori quattro punti percentuali, dello stesso aggio.

Il citato decreto stabilisce, altresì, le modalità con le quali al gruppo Equitalia S.p.A. è, comunque, assicurato il rimborso dei costi fissi di gestione risultanti dal bilancio certificato”). 3.3. Da ultimo, mette conto di considerare che i principi innanzi esposti, ben lungi dall’essere in alcun modo revocati in dubbio, trovano anzi espressa conferma nella recentissima sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 25/05/2021-10/06/2021, che ha dichiarato “inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 […], come sostituito dall’art. 32, comma 1, lettera a), del decreto- legge 29 novembre 2008, n. 185 […], convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Venezia”. 3.3.1.

È ben vero, infatti, che la sentenza di cui si tratta (parr. 2.1 ss.) ha lanciato un monito al legislatore per la riforma dei compensi di riscossione in ragione della complessiva inefficienza, foriera di sostanziale iniquità, del sistema di riscossione mediante ruoli [atteso che i costi della riscossione “sono fortemente condizionati dall’abnorme dimensione delle esecuzioni infruttuose, che quindi incidono altrettanto fortemente sulla proporzionalità dell’onere riversato sul contribuente che, sebbene inadempiente (o ricorrente avverso la pretesa tributaria), assolve il proprio debito tributario”]; ma è altrettanto vero che il ragionamento alla stessa sotteso poggia proprio sul presupposto – esplicitamente evinto dalla giurisprudenza di legittimità, per l’effetto pienamente avallata – della natura retribu tiva di tali compensi, quale remunerazione, nondimeno, del servizio riscossivo nel suo complesso, e non già quale retribuzione corrispondente (in una sorta di valutazione sinallagmatica) alle singole attività compiute dall’agente della riscossione in ciascun procedimento. 3.3.2.

Un tanto appare evidente alla luce della lettera della sentenza che si va esaminando, laddove, in ben due luoghi, evidenzia, - da un canto, che “ i l rilievo dell’Avvocatura è esatto: la suddetta disciplina è effettivamente funzionale‘a remunerare i costi che l’Agente della riscossione sconta in relazione alle operazioni che si rivelano infruttuose’ e ciò in base, continua la difesa dello Stato, alla ‘precisa scelta di politica fiscale’ di far gravare l’onere complessivo della riscossione ‘sui soggetti morosi, piuttosto che farlo ricadere interamente sulla fiscalità generale (e, dunque, anche sui contribuenti in regola con gli adempimenti fiscali)’”; - dall’altro, precipuamente, che, “ i n base al consolidato orientamento della Corte di cassazione l’aggio deve essere inteso come ‘finalizzato non tanto a remunerare le singole attività compiute dal soggetto incaricato della riscossione, ma a coprire i costi complessivi del servizio’ (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 3 dicembre 2020, n. 27650) e assume ‘natura retributiva e non tributaria’ (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 12 febbraio 2020, n. 3416), ‘trattandosi del compenso per l’attività esattoriale’ (Corte di cassazione, sezione quinta civile, sentenza 11 maggio 2020, n. 8714)”. 3.3.3.

Sicché, confermata, anche dalla Corte costituzionale, la natura retributiva (e quindi giammai sanzionatoria o al limite impositiva) dei compensi di riscossione, il problema di tenuta costituzionale da Essa evidenziato concerne, su un piano del tutto distinto, il modo di esercizio della discrezionalità del legislatore in materia, nel senso che la “remunerazione” dell’agente della riscossione “deve restare coerente con la sua funzione e non assumere un carattere arbitrario, come invece può facilmente verificarsi nel caso (non infrequente, per le ragioni sopra viste) di eccessiva entità del costo del non riscosso addossato al contribuente ‘solvente’”. 3.3.4.

Nondimeno, proprio nel rispetto della suddetta discrezionalità dellegislatore (per vero chiamato, nel disegno della Corte costituzionale, ad una riforma organica, in prospettiva di efficacia, dell’intera riscossione mediante ruoli, sì da rendere, per tale via, altresì più equo il carico della remunerazione del servizio in sé addossato ai contribuenti solventi), non ha potuto Essa far altro che concludere per la non rimediabilità del pur “riscontrato”, in via di fatto, “‘vulnus’ degli evocati valori costituzionali”. 3.3.5. A mente del monito contenuto nella sentenza n. 120 del 2021 della Corte costituzionale, la discrezionalità legislativa ha in effetti finalmente trovato estrinsecazione nella modifica dell’art 17 D.Lgs. n. 112 del 1999 ad opera dell’art. 1, comma 15, l. n. 234 del 2021 (cd. legge di bilancio per il 2022), che ha – come anticipavasi – tendenzialmente fiscalizzato gli “ oneri di funzionamento del servizio nazionale della riscossione” (stante la rubrica dell’art. 17 cit.), stabilendo, nel nuovo comma 1 dell’art. 17, il principio per cui “l'agente della riscossione ha diritto alla copertura dei costi da sostenere per il servizio nazionale della riscossione a valere sulle risorse a tal fine stanziate sul bilancio dello Stato”.

Talché, a partire del 1° gennaio 2022 (giusta l’art. art. 1, comma 15, l. n. 234 del 2021), sono eliminati gli oneri di riscossione stabiliti a carico del debitore dal vecchio art. 17, fermo tuttavia che il bilancio dello Stato si alimenta delle “quote” (poste attive) indicate nelle varie lettere del comma 3 del novellato art. 17, tra cui la lett.

a) prevede “ una quota, a carico del debitore, denominata ‘spese esecutive’, correlata all'attivazione di procedure esecutive e cautelari da parte dell'agente della riscossione”, e la lett. b) “una quota, a carico del debitore, correlata alla notifica della cartella di pagamento e degli altri atti di riscossione”. Né è censurabile l’operatività solo “pro futuro” del regime testé illustrato, essa pure rientrando (in assenza di vincoli discendenti da Corte cost. n. 120 del 2021 in punto di diritto intertemporale) nella discrezionalità legislativa e conseguentemente inserendosi (come notato da Sez. 5, n. 3524 del 2018), nella “fisiologia delle modifiche normative”.

4. Nel caso che ne occupa, la sentenza impugnata dimostra di non essersi attenuta ai superiori principi. 4.1. Ne consegue che la stessa deve essere annullata e cassata con rinvio, affinché il nuovo giudice determini, in ragione della normativa applicabile e tenuto conto del valore della pretesa tributaria, l’entità della somma dovuta ad Equitalia, all’esito regolando tra le parti le spese di lite, anche in relazione al p