Italian Court of Cassation allows state liability claim for medical residency started before 1982 but continuing after 1983.

la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 14265/2022R.G. proposto da Catapano Pietro, rappresentato e difeso dall’Avv. Alberto Arzignani (p.e.c. indicata: alberto.arzignani@rovigoavvocati.it ) e d all’Avv. Umberto Longaroni (p.e.c. indicata: umbertolongaroni@ordineavvocatiroma.org), con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via Pietro De Cristofaro , n. 40; –ricorrente – contro Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia ope legisin Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;

Oggetto Responsabilità civile p.a. — Mancata attuazione direttive comunitarie — Medici specializzandi –resistente – avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 7883/2021 depositatail 26 novembre 202 1 . Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9 marzo 202 3 dal Consigliere Emilio Iannello. FATTI DI CAUSA 1. Il Dott. Pietro Catapano convenne in giudizio, davanti al Tribunale di Roma, la Presidenza del Consiglio dei m inistri per sentirne accertare l'inadempimento all'obbligo di corrispondergli la remunerazione dovutagli per aver frequentato il corso quadriennale di specializzazione in ginecologia ed ostetricia presso l’Università degli studi di Padova negli anni accademici 1981 - 1985, con iscrizione in data 21.12.1981, così come stabilito nella direttiva CEE 82/76.

La Presidenza del Consiglio dei ministri resistette alla domanda deducendone l’infondatezza per essere il corso di specializzazione iniziato prima del 1982.

2. Con sentenza n. 20978/2019 del 31 ottobre 2019, il Tribunale accolse la domanda e condannò la Presiden za del Consiglio dei ministri al pagamento, in favore dell’attore , della somma di € 13.427,88, oltre interessi legali dalla domanda al saldo.

2. Pronunciando sui contrapposti gravami la Corte d’appello di Roma, con sentenza n. 7883/2021 depositata il 26 novembre 2021, in accoglimento di quello principale proposto dall’amministrazione,ha rigettato la domanda del Catapano poiché relativa a corso di specializzazione iniziato in epoca precedente al29 gennaio 1982.

4. Avverso tale decisione il predetto propone ricorso per cassazione affidato a duemotivi. La Presidenza del Consiglio dei ministri ha depositato c.d. «atto di costituzione», «al solo fine dell’eventuale partecipazione all’udienza di discussione». È stata fissata la trattazione per la odierna adunanza camerale con decreto del quale è stata data rituale comunicazione alle parti. Non sono state depositate conclusioni dal Pubblico Ministero. Il ricorrente ha depositato memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, con riferimento all’art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione della direttiva 26 gennaio 1982 n. 82/76/CEE, che ha modificato le direttive 16 giugno 1975 n. 75/362/CEE e n. 75/363/CEE, e delle direttive successivamente intervenute nella materia de qua (direttiva 5 aprile 1993 n. 93/16/CEE e direttiva 7 settembre 2005 n. 2005/36/CEE, che sono intervenute sulle precedenti, confermandone i contenuti); violazione e falsa applicazione dell’art. 3 Cost. e dell’art. 21 CDFUE; violazione a e falsa applicazione dell’art. 12 disp. prel. c.c.» in relazione alla ritenuta non spettanza del diritto al risarcimento a i medici che, come esso ricorrente, hann o iniziato il corso di specializzazione in epoca precedente al29 gennaio 1982.

2. Con il secondo motivo, recante identica rubrica, il ricorrente si duole, con riferimento all’art. 360, comma primo, nn. 3 e 4, cod. proc. civ., del rigetto dell’appello incidentale con il quale egli aveva chiesto che, in parziale riforma della sentenza impugnata:

a) venisse condannato lo Stato Italiano e la convenuta Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, al pagamento in favore dell'attore appellato, della maggiore somma di €20.141,82 (€ 6713,94 annuali ex art. 11 l. 370/1999 per tre annualità), stante l'errore di calcolo del primo giudice in relazione agli anni di corso (due invece che tre);

b) v enisse modificata la statuizione sulle spese, sia in relazione alla errata indicazione del nominativo dell'appellato nel dispositivo, sia in relazione alla mancata considerazione delle anticipazioni per €797,20.

3. È fondato il primo motivo di ricorso , nei termini appresso precisati. 3.1. Viene con essi riproposta la questione se sussista o meno il diritto alla percezione degli emolumenti fissati dalla legge — in particolare dall'art. 11 della legge n. 370 del 1999 (lire 13 milioni all'anno per il periodo che va dall'anno accademico 1983-1984 all'anno accademico 1990-1991) — per i c.d. medici specializzandi «a cavallo», cioè quei medici che hanno frequentato e positivamente concluso uno dei corsi di specializzazione riconosciuti in sede europea cominciando nel 1982 o in anni ancora anteriori e terminando in data ovviamente successiva al 1°gennaio 1983.

Problema, questo, già affrontato in sede di legittimità, con una giurisprudenza che ha conosciuto un interno dissenso; ciò in quanto, pacifica essendo l'impossibilità di configurare un inadempimento del legislatore nazionale prima del termine del 31 dicembre 1982 (fissato dall'art. 16 della direttiva 82/76/CEE), sussistevano dubbi circa la posizione dei medici il cui corso si collocava, come nel caso in esame, a cavallo di quella data, per i quali alcune pronunce hanno negato il diritto alla percezione della somma suindicata ed altre l'hanno, invece, riconosciuto. 3.2.

Tale dissenso (cfr., sul punto, per tutte, Cass. 10/07/2013, n. 17067, e Cass. 22/05/2015, n. 10612) aveva già dato luogo, una prima volta, alla rimessione della questione alle Sezioni Unite le quali, con ordinanza interlocutoria 21/11/2016, n. 23581 (successiva alla sentenza qui impugnata che ha definito il giudizio di rinvio), hanno rimesso la relativa questione interpretativa alla Corte di giustizia dell'Unione europea. Quest'ultima, con la sentenza 24 gennaio 2018 (nelle cause riunite C-616/16 e C-617/16) ha stabilito che l'articolo 2, paragrafo 1, lett. c), l'articolo 3, paragrafi 1 e 2, nonché l'allegato della direttiva 75/363, come modificata dalla direttiva 82/76, devono essere interpretati nel senso che una remunerazione adeguata, ai sensi dell'allegato suddetto, per la formazione a tempo pieno e a tempo ridotto dei medici specialisti iniziata nel corso dell'anno 1982 e proseguita fino all'anno 1990 deve essere corrisposta per il periodo di tale formazione a partire dal 1° gennaio 1983 e fino alla conclusione della formazione stessa.

Alla luce, dunque, dell'interpretazione proveniente dalla Corte di giustizia dell'Unione europea, fu chiaro che coloro i quali hanno intrapreso il corso di specializzazione nell'anno 1982 e l'hanno terminato, a seconda della durata legale, tre, quattro o cinque anni dopo, hanno diritto agli emolumenti di cui all'art. 11 della legge n. 370 del 1999, ma solo a decorrere dal 1° gennaio 1983. Le Sezioni Unite di questa Corte, tornando ad occuparsi della materia con le sentenze 18/07/2018, n. 19107, e 31/07/2018, n. 20348, interpretarono il dictum della Corte europea affermando che «occorre commisurare il risarcimento stesso (per la mancata percezione di una retribuzione adeguata) non all'intero periodo di durata del primo anno accademico di corso, bensì alla frazione temporale di esso successiva alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva (31 dicembre 1982), a partire dalla quale si è verificato l'inadempimento». 3.3.

La successiva giurisprudenza di questa Corte interpretò restrittivamente tale principio (v., tra le altre, Cass. 30/10/2018, n. 27471; 17/01/2019, nn. 1053, 1054, 1055, 1056, 1062, 1064, 1065, 1066; 26/02/2019, n. 5509; 05/07/2019, n. 18053; 23/07/2019, n. 19729 e n. 19731; 20/07/2019, n. 20410; 02/10/2019, n. 24625) escludendo che lo stesso potesse valere per coloro che avessero iniziato la specializzazione prima del 29 gennaio 1982 (data di entrata in vigore della direttiva 82/76). In numerose pronunce si affermò, infatti, la necessità di distinguere le posizioni dei medici specializzandi «a cavallo» in tre categorie:a) quelli che hanno iniziato la specializzazione prima del 29 gennaio 1982, i quali non hanno diritto ad alcuna remunerazione;

b) quelli che hanno iniziato la specializzazione nel corso dell'anno 1982, i quali hanno diritto alla remunerazione a partire dal 1° gennaio 1983;

c) quelli che hanno iniziato la specializzazione dopo il 1° gennaio 1983, i quali hanno diritto alla remunerazione per l'intera durata del corso. Si osservò che ciò era coerente con la correlazione tra compenso e organizzazione nonché frequenza dei corsi secondo i canoni stabiliti, presente nella direttiva del 1982, entrata in vigore nel gennaio dello stesso anno (cfr. punto 30 della citata sentenza della Corte di giustizia), oltre che con il generalissimo principio di ultrattività delle previsioni normative che costituiscano nuovi diritti rapportati a un nuovo regime che li giustifichi.

E si evidenziò anche che, sebbene i casi sottesi al rinvio pregiudiziale fossero stati indicati dalla stessa Corte di giustizia come di medici specializzati tra il 1982 e 1990, il quesito del rinvio medesimo era stato ampio e volto a quindi chiarire compiutamente ogni perimetro - cfr. punti 17 e 24 della sentenza della Corte di giustizia -sicché il reiterato riferimento ai corsi iniziati nel 1982, fatto dal Collegio sovranazionale, anche nel corpo della motivazione, era univocamente concludente in tal senso). Si rimarcò, infine, che la Corte di Giustizia, stabilendo che la debenza del risarcimento spetta soltanto dal 10 gennaio 1983, lo ha fatto nel presupposto che lo Stato italiano dovesse assicurare la verificazione delle condizioni di adempimento delle direttive e, quindi, adempiere l'obbligo da esse scaturente fin dalla data di entrata in vigore della c.d. direttiva di coordinamento 82/76, che entrò in vigore il 29 gennaio 1982 e imponeva agli Stati membri di conformarsi (con la concessione di un termine di adempimento) entro e non oltre il 31 dicembre 1982 a norma dell'articolo 16 della direttiva stessa. 3.4.

Sotto questo specifico profilo la questione è stata nuovamente rimessa alle Sezioni Unite di questa Corte con ordinanza interlocutoria della Sezione Lavoro n. 821 del 2020, la quale ritenne non persuasiva l’interpretazione suesposta sul rilievo che «la questione che aveva generato l'esigenza di chiarimenti da parte della CGUE era relativa ad un giudizio in cui il corso frequentato dagli specializzandi si articolava proprio a cavallo tra il 1982 ed il 1983, ciò che rende il riferimento reiterato a tale ultima evenienza non indicativo con certezza della volontà di restringere nei sensi indicati la platea dei destinatari dell'obbligo risarcitorio, con commisurazione dello stesso all'importo successivamente previsto dall'art. 11 della legge n. 370 del 1999».

È stato, dunque, ravvisato un persistente contrasto, «non pacificamente superato alla stregua della giurisprudenza di legittimità passata in rassegna, circa la ritenuta portata ultrattiva (più propriamente applicabilità alle fattispecie realizzatesi dopo l'entrata in vigore della Direttiva, ossia ai rapporti insorti successivamente) dello ius superveniens rappresentato dalla direttiva», ritenuta in detta ordinanza «espressione di un principio innegabilmente in contrasto con l'altro secondo cui la normativa sopravvenuta disciplina il rapporto giuridico in corso allorché esso, sebbene sorto anteriormente, non abbia ancora esaurito i propri effetti e purché la norma innovatrice non sia diretta a regolare il fatto generatore del rapporto, ma il suo perdurare nel tempo». 3.5.

Rimessa, dunque, la questione nuovamente alle Sezioni unite, queste hanno pronunciato ordinanza interlocutoria (n. 23901 del 29 ottobre 2020) di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea, sul seguente quesito: «Se l'art. 189, comma 3, del Trattato sull'Unione Europea e gli artt. 13 e 16 della Direttiva 82/76/CEE del Consiglio, del 26 gennaio 1982, che modifica la direttiva 75/362/CEE e la direttiva 75/363/CEE, ostino ad un'interpretazione secondo cui il diritto alla remunerazione adeguata previsto dall'art. 13 della Direttiva 82/76/CEE a favore dei sanitari che svolgano l'attività di formazione, sia a tempo pieno che a tempo ridotto, e sempre che sussistano tutti gli altri requisiti richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza Europea, spetta anche ai medici che si siano iscritti ad una scuola di specializzazione in anni precedenti l'anno 1982, e che siano in corso all'1 gennaio 1983.

Se il diritto al risarcimento del danno per il ritardo nel recepimento della Direttiva suindicata da parte dello Stato italiano competa, di conseguenza, anche a detti sanitari, limitatamente alla frazione di risarcimento successiva all'i gennaio 1983». 3.6. Con sentenza 3 marzo 2022, C-590/20, la Corte di giustizia ha dichiarato che l'art. 2, par. 1,lett. c), l'art. 3, par. 1-2 e l'allegato della dir. 75/363/CEE, come modificata dalla dir. 82/76/CEE, devono essere interpretati nel senso che qualsiasi formazione a tempo pieno o ridotto come medico specialista, iniziata prima della entrata in vigore, il 29 gennaio 1982, della direttiva del 1982 e proseguita dopo che sia scaduto in data 1° gennaio 1983 il termine di adeguamento, deve - per il periodo della formazione e con decorrenza dal 10 gennaio 1983 - essere oggetto di una remunerazione adeguata, a condizione che la formazione riguardi una specializzazione comune a tutti gli Stati, o a due o più di essi, e menzionata negli art. 5 o 7 della Dir. 75/363/CEE». 3.7.

Alla luce di tale sentenza, le Sezioni Unite di questa Corte, pronunciando nel giudizio in relazione al quale era stata posta la questione ad essa rimessa, con sentenza n. 20278 del 23/06/2022 hanno affermato il seguente principio di diritto: «Il diritto al risarcimento del danno da inadempimento della direttiva comunitaria n. 82/76/CEE, riassuntiva delle direttive n. 75/362/CEE e n. 75/363/CEE, spetta anche in favore di soggetti iscritti a corsi di specializzazione negli anni accademici anteriori al 1982-1983, ma solo a partire dal 1° gennaio 1983 e fino alla conclusione della formazione stessa, sempre che si tratti di una specializzazione medica comune a tutti gli Stati membri, oppure a due o più, come menzionate agli artt. 5 e 7 della dir. 75/362/CEE».

4. L’accoglimento del primo motivo rende ultroneo l’esame del secondo, da considerarsi conseguentemente assorbito. Il rigetto dell’appello incidentale è motivato, nella sentenza d’appello, esclusivamente come conseguenza dell’accoglimento dell’appello principale e, dunque , sulla base della medesima motivazione che si è già detto erronea all’esito dello scrutinio del primo motivo. La cassazione della sentenza determinata dall’accoglimento del primo motivo non può dunque che estendersi all’intero contenuto della stessa. Il giudice del rinvio dovrà conseguentemente procedere a nuovo esame anche dei motivi dell’appello incidentale.

5. La sentenza impugnata devedunque essere cassata con rinvio al giudice a quo, il quale deciderà l’appello attenendosi ai principi enunciati nella presente decisione e provvederà anche al regolamento delle spese del presente giudiziodi cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso; dichiara assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata; rinvia ad altra sezione della Corte d’appe