Cassation court allows regional authority concurrent standing over liquidation bodies for pre-regulation debt claims.

SOCIALI soc. coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale apposta in calce al ricorso, dall’Avv. Giuseppina D’Angelo ed elettivamente domiciliata presso il suo studio, in Roma, via Fregene, n. 13; -ricorrente - contro REGIONE BASILICATA e AZIENDA SANITARIA USL 1 di VENOSA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore; -intimate - avverso la sentenza della Corte di appello di Potenza n. 162/2018 (pubblicata il 27 marzo 2018); udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22 novembre 2023 dal Consigliere relatore Aldo Carrato; lettala memoria della difesa della ricorrente.

RITENUTO IN FATTO

1. Con atto di citazione notificato nel novembre 1997 la Cooperativa Gestioni Servizi a r.l. conveniva, dinanzi al Tribunale di Melfi, R.G.N. 30484/2018 C.C. 22/11/2023 APPALTO l’Azienda Sanitaria della USL n. 1 della Basilicata, esponendo: - di aver stipulato il 5.08.1986 con la citata USL un contratto di appalto per l’esecuzione dei lavori di pulizia dell’Ospedale di Pescopagano, per il periodo dal 1° luglio 1986 al 30 giugno 1989, contratto poi prorogatosi tacitamente sino 31 dicembre 1996; - che detto contratto prevedeva, all’art. 3, un meccanismo di adeguamento del prezzo delle prestazioni pattuite, il quale, tuttavia, non aveva mai trovato applicazione a decorrere dal 1° luglio 1987; tanto premesso, chiedeva che la convenuta Azienda sanitaria venisse condannata al pagamento delle somme dovute per la dedotta causale, oltre interessi e rivalutazione.

La citata Azienda Sanitaria si costituiva in giudizio, instando per il rigetto della domanda e chiedendo di essere autorizzata a chiamare in causa la Regione Basilicata, che veniva disposta. Detta Regione si costituiva in causa, eccependo il difetto di giurisdizione per doversi ritenere la causa devoluta ad un collegio arbitrale come da apposita clausola presente nel capitolato speciale di appalto, deducendo, in ogni caso, il difetto della sua legittimazione passiva, l’infondatezza della pretesa attorea e, infine, eccependo la prescrizione degli aumenti maturati nel periodo compreso tra il 1987 e il 1991.

Con sentenza parziale n. 121/2001, il Tribunale adito rigettava l’eccezione di difetto giurisdizione, rilevava la sussistenza della legittimazione passiva sia della citata ASL che della Regione Basilicata “entro i limiti temporali indicati in motivazione” (nel senso che per il periodo dal 1° luglio 1985 al 31 dicembre 1994 dovesse considerarsi legittimata la Regione, mentre per l’intervallo temporale dal 1° gennaio 1995 al 31 dicembre 1996 lo era la ASL della USL n. 1), dichiarando, peraltro, l’intervenutaprescrizione dei ratei maturati fino al 31 dicembre 1991, disponendo, poi, il prosieguo del giudizio per l’ulteriore corso.

Con sentenza definitiva n. 336/2007 il Tribunale di Melfi, in accoglimento per quanto di ragione della proposta domanda, condannava la Regione al pagamento, in favore della Cooperativa attrice, della somma di euro 219.174,00 (oltre interessi legali a decorrere dalla domanda al saldo) e condannava, altresì, la ASL n. 1 di Venosa al pagamento dell’importo di euro 123.694,94 (unitamente agli interessi legali a decorrere dalla domanda al saldo).

2. Decidendo sull’appello principale proposto dalla Regione Basilicata (cui resisteva la citata ASL n.

1) e sull’appello incidentale della Cooperativa appellata, la Corte di appello di Potenza, con sentenza n. 162/2018, accoglieva il gravame principale, dichiarando il difetto di legittimazione passiva della Regione (con conseguente rigetto della domanda nei suoi confronti) e respingeva quello formulato in via incidentale dall’appellata Gestione Servi Sociali Società Cooperativa a. r.l. (riguardante la contestazione del “quantum” dovuto in suo favore), compensando per intero le spese del grado. La Corte lucana, poi, dando atto che l’Azienda Sanitaria USL n. 1 di Venosa non aveva impugnato la sentenza parziale di primo grado con la quale era stata condannata al pagamento dei ratei riguardanti il periodo dal 1° gennaio 1995 al 31 dicembre 1996 (con riferimento al quale era stata ritenuta sussistente la sua legittimazione passiva), rilevava che la relativa statuizione doveva considerarsi passata in giudicato.

Ricostruendo il quadro normativo di riferimento (a partire dalla L.R. n. 50/1994 e fino alla L.R. n. 5/2015, il cui art. 13 era stato poi abrogato dalla successiva L.R. n. 3/2016), la Corte di appello evidenziava che al 31 dicembre 2015 era venuta meno la definitiva chiusura delle Gestioni liquidatorie istituite dall’art. 6 della L.R. n. 12/2008 e, con essa, si era venuto a verificare il subentro della Regione nella titolarità di tutti i rapporti giuridici e processuali delle stesse, ancora esistenti a quella data. Senonché la sopravvenuta citata L.R. n. 3/2016, all’art. 17, comma 2, aveva riaffermato i compiti delle Gestioni liquidatorie nel completamento della liquidazione delle soppresse aziende, prevedendo specificamente al comma 3 che “ai Commissari liquidatori compete la legittimazione attiva e passiva, sostanziale e processuale, per le controversie riguardanti debiti e crediti delle soppresse UU.SS.LL. e Aziende Sanitarie UU.SS.LL.” e al comma 4 che “i debiti delle Gestioni liquidatorie delle soppresse UU.SS.LL. e Aziende sanitarie UU.SS.LL., nonché i relativi atti esecutivi gravano unicamente sulle dotazioni finanziarie delle stesse Gestioni liquidatorie”.

Pertanto, la Corte di appello – sulla base di questa normativa sopravvenuta nel 2016 – riteneva che era stata prevista l’esclusiva competenza delle Gestioni liquidatorie nella liquidazione di tutti i debiti e crediti delle soppresse ULS e ASL, rilevando che, con l’adozione di una previsione così ampia e “volutamente vaga”, il legislatore regionale avesse inteso ricomprendere qualsiasi situazione giuridica ascrivibile alle precedenti gestioni.

3. Avverso la sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi, la Gestione Servizi Sociali soc. coop. a r.l. Nessuna delle parti intimate ha svolto attività difensiva. La ricorrente ha anche depositato memoria difensiva.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Con il primo motivo la ricorrente ha denunciato –ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. – la violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del d. lgs. n. 502/1992, dell’art. 6 della legge n. 724/1994, dell’art. 2, comma 14, della legge n. 549/1995, nonché delle leggi regionali della Basilicata n. 50/1994 (art. 4), n. 34/1995 (art.

59) e n. 27/1996 (art. 6), disposizioni tutte regolanti, tra l’altro, la successione nei rapporti di debito e credito delle soppresse UU.SS.LL. anche in relazione alla clausola di sanatoria di cui alla legge statale n. 4/1997, secondo l’interpretazione del complessivo sistema normativo fornita dalla Corte costituzionale n. 89/2020 e dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, anche con pronunce a Sezioni unite, sistema dal quale si deve desumere che la Regione Basilicata aveva – quantomeno in via concorrente – la legittimazione passiva in ordine alla pretesa azionata da essa ricorrente.

2. Con la seconda censura la ricorrente ha dedotto –ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. – la violazione dell’art. 111 Cost. e dell’art. 132 c.p.c., per difetto assoluto di motivazione o per motivazione solo apparente, in relazione al contrasto “irriducibile” fra affermazioni fra loro inconciliabili, nella parte in cui con la sentenza impugnata la Corte lucana ha escluso la legittimazione passiva della Regione Basilicata nel giudizio da essa ricorrente intentato.

3. Con la terza doglianza la ricorrente ha prospettato – con riferimento all’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. – l’omesso esame di fatti decisivi per il giudizio, oggetto di discussione fra le parti, avuto riguardo alle eccezioni e alle argomentazioni comprovanti, sulla base del complesso normativo applicabile, la sussistenza della suddetta legittimazione passiva della Regione Basilicata.

4. Rileva il collegio che il primo motivo è fondato alla stregua della ricostruzione del sistema normativo prospettata e del quadro giurisprudenziale di riferimento con esso evocato, in base a cui, con riguardo ai crediti della ricorrente maturati nel periodo luglio 1986- dicembre 1994, la Regione Basilicata si sarebbe dovuta considerare certamente legittimata passiva (quantomeno in via concorrente) e non potendo la legislazione regionale derogare ai criteri e principi generali della legislazione nazionale del settore. L’esame della censura formulata dalla ricorrente impone una opportuna ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

A tal proposito va evidenziato che, dopo avere previsto, con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, la soppressione delle Unità Sanitarie Locali e l'istituzione delle Aziende Sanitarie Locali (enti dotati di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, tecnica, patrimoniale e contabile), il legislatore, con l'art. 6 della legge n. 724 del 1994, ha disposto che in nessun caso sarebbe stato consentito alle Regioni far gravare sulle ASL (né direttamente né indirettamente) i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle USL, prevedendo, a tal fine, che le Regioni disponessero apposite "Gestioni a stralcio", con conseguente individuazione dell'ufficio responsabile delle medesime.

Successivamente, con l'art. 2, comma 14, della legge n. 549 del 1995, è stato previsto che, per l'accertamento della situazione debitoria delle Unità Sanitarie Locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le Regioni attribuissero ai direttori generali delle istituite Aziende Sanitarie Locali le funzioni di commissari liquidatori delle soppresse USL ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende, e che le "Gestioni a stralcio" fossero trasformate in "Gestioni liquidatorie". Infine, con il decreto-legge n. 630 del 1996, convertito dalla legge n. 21 del 1997, che ha continuato ad identificare nelle Regioni gli enti divenuti titolari delle passività delle soppresse USL e perciò obbligati a ripianarle (artt. 1 e 2), ha affidato alle stesse le operazioni di ricognizione dei debiti e dei crediti in tema di finanziamento dei disavanzi delle Aziende Unità Sanitarie Locali al 31 dicembre 1994.

Attraverso questo articolato meccanismo normativo, per un verso, si è esclusa la successione delle ASL in universum ius alle preesistenti Unità Sanitarie Locali; per altro verso, si è individuato nella Regione il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a proprio carico i loro debiti, mediante successione a titolo particolare limitatamente a tali situazioni giuridiche pregresse. In funzione della finalità di affrancare la nuova gestione delle Aziende Sanitarie da oneri finanziari che non trovassero causa nell'attività da esse direttamente svolta, sono state, però, create anche strutture che operassero esclusivamente per conto e nell'interesse degli enti successori (le Regioni): queste strutture, dapprima costituite come "Gestioni a stralcio", sono state successivamente trasformate in "Gestioni liquidatorie" e ad esse, rappresentate dal direttore generale delle neo costituite ASL (in veste di commissario liquidatore), è stata attribuita la funzione di tenere separata l'attività di accertamento delle obbligazioni delle cessate Unità Sanitarie da quelle delle nuove Aziende Sanitarie, nonché di svolgere, su mandato dell'ente territoriale, compiti non limitati alla mera riscossione dei residui attivi ed al pagamento dei residui passivi, bensì estesi all'amministrazione e liquidazione della situazione debitoria, attraverso la fase dell'accertamento e ricognizione delle obbligazioni giuridicamente perfezionatesi nei confronti delle USL alla data del 31 dicembre 1994.

Per effetto di questo complesso sistema, la legittimazione sostanziale e processuale concernente i pregressi rapporti creditori e debitori delle soppresse USL spetta sia alle Regioni (quali enti successori ex lege) sia, in alternativa (e quindi anche), all'organo di rappresentanza della Gestione stralcio, che, per così dire, prolunga, in qualche modo comportandone l'ultrattività, la soggettività dell'ente soppresso durante la fase liquidatoria. Al riguardo, le Sezioni Unite di questa Corte (con l’importante sentenza n. 10135/2012) hanno chiarito che non assume rilevanza il cumulo delle legittimazioni che si è venuto a verificare in capo a diversi organi dello stesso ente successore.

Da un lato, infatti, la legittimazione delle Gestioni Liquidatorie risponde soltanto a criteri amministrativo-contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività già gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione economica degli enti successori, sicché essa non può assumere carattere esclusivo. Dall'altro lato, la legittimazione concorrente della Regione neppure può essere esclusa nei casi in cui eventuali leggi regionali, nel fissare - in conformità alla disciplina generale delineata dalla legge statale -la normativa di dettaglio per l'accertamento e la riscossione dei crediti o per il pagamento dei debiti da parte delle Gestioni Liquidatorie, evidenzino aspetti di ambiguità, individuando come "esclusiva" la legittimazione ad adempiere o la responsabilità del commissario liquidatore e della relativa gestione: in tal caso, infatti, avuto riguardo alle pronunce della Corte costituzionale sulla verifica di costituzionalità della normativa contenuta nell'art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 (v.

Corte cost. n. 430 del 1997; n. 82 del 1998; n. 89 del 2000, quest’ultima relativa proprio ad un’impugnazione di una legge regionale della Basilicata), il potenziale contrasto con le norme- principio della legge statale deve essere risolto mediante una interpretazione secundum Costitutionem delle disposizioni regionali (v., sempre, la citata Cass. SU n. 10135/2012, nonché, successivamente, in senso conforme, Cass. n. 15487/2014, Cass. n. 2343/2019, Cass. n. 14245/2020, Cass. n. 11723/2021 e, da ultimo, Cass. n. 18976/2022). La riportata ricostruzione del contesto normativo in cui si inquadra la legittimazione concorrente della Regione e della Gestione Liquidatoria per i rapporti obbligatori facenti capo alle disciolte Unità Sanitarie Locali, consente di spiegarne il fondamento sostanziale e di individuarne le implicazioni processuali.

Sotto il primo profilo, il rilievo secondo il quale, da un lato, il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a proprio carico i debiti delle soppresse USL, mediante successione a titolo particolare in tali pregresse situazioni giuridiche, va identificato nella Regione (mentre, dall'altro, la creazione delle Gestioni Liquidatorie - già "Gestioni a stralcio" - risponde alla necessità, di carattere amministrativo-contabile, di tenere distinta la pregressa situazione debitoria degli enti disciolti dalle obbligazioni contratte nello svolgimento dell'attività imputabile alle nuove Aziende Sanitarie), consente non solo di circoscrivere la funzione istituzionale (la stessa ragion d'essere) delle Gestioni Liquidatorie all'attività di accertamento, ricognizione e liquidazione delle obbligazioni giuridicamente perfezionatesi in capo alle USL, ma anche di affermare che tale attività viene svolta nell'esclusivo interesse della Regione, ente in cui si identifica il successore ex lege nella situazione passiva oggetto dell'attività di liquidazione.

Avuto riguardo al carattere esclusivamente servente (rispetto agli interessi e alle finalità dell'ente Regione) dell'unica e circoscritta funzione attribuita alle Gestioni Liquidatorie nel peculiare quadro normativo della vicenda successoria delle USL, il fondamento sostanziale dell'attribuzione, alle Gestioni Liquidatorie medesime, di una legittimazione concorrente rispetto a quella delle Regioni, può, in sostanza, ricondursi -sotto il profilo squisitamente civilistico - ad un mandato ex lege, per effetto del quale, da un lato, il commissario liquidatore, organo operativo della Gestione, viene investito di un'attività giuridica (inerente alla riscossione dei residui crediti, al pagamento dei residui debiti e, in genere, alla complessiva ricognizione e amministrazione dei rapporti giuridici patrimoniali facenti capo alle soppresse Unità Sanitarie) da compiersi nel nome della Gestione Liquidatoria ma per conto della Regione (in tal senso cfr. ancora la citata Cass.

SU n. 10135/2012); dall'altro lato, viene istituito tra i due legittimati (la Gestione Liquidatoria e la Regione), un unico centro di interessi e (conseguentemente) di imputazione giuridica degli effetti degli atti compiuti, che ne supera la formale distinzione soggettiva. Alla luce, quindi, di tale complessiva ricostruzione, trova applicazione il principio di diritto – al quale dovrà uniformarsi la Corte di rinvio - secondo cui l a legittimazione sostanziale e processuale concernente i rapporti creditori e debitori conseguenti alla soppressione delle USL spetta, in via concorrente con le gestioni liquidatorie, alle Regioni, in quanto una interpretazione costituzionalmente orientata della normativa regionale esclude l'ammissibilità di una attribuzione esclusiva della legittimazione processuale in capo alle gestioni liquidatorie; tale ultima legittimazione, infatti, risponde soltanto a criteri amministrativo- contabili, intesi ad assicurare la distinzione delle passività già gravanti sugli enti soppressi rispetto alla corrente gestione economica degli enti successori.

Oltretutto una norma regionale, che si pretende interpretativa, non può trovare applicazione a fattispecie sostanziali verificatesi anteriormente alla sua entrata in vigore, e, quindi, con efficacia retroattiva (come avvenuto nella fattispecie con la sopravvenuta regionale della Basilicata n. 3/2016), oltretutto sulla base di una locuzione “volutamente vaga” (come afferma la stessa Corte di appello a pag. 13 della sentenza qui impugnata), tale da legittimare la ricomprensione di qualsiasi situazione giuridica ascrivibile alle precedenti Gestioni liquidatorie (con esclusione della competenza, quantomeno concorrente, della Regione).

5. In definitiva, alla stregua delle argomentazioni complessivamente svolte, va accolto il primo motivo del ricorso (con assorbimento degli altri due), con la conseguente cassazione della sentenza impugnata (che determina anche la reviviscenza della questione sulla prescrizione dei crediti assunti come vantati dalla ricorrente non esaminata dalla Corte di appello siccome dalla stessa ritenuta superata per effetto del dichiarato –ma illegittimamente – difetto di legittimazione passiva della Regione Basilicata) ed il derivante rinvio della causa alla Corte di appello di Potenza, in diversa composizione, la quale, oltre ad uniformarsi al su enunciato principio di diritto, provvederà a regolare pure le spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo del ricorso e dichiara assorbiti gli altri due. Cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio di legittimità, alla Corte di app