Cassation Court dismisses INRCA's claim against Sardinia for funding deficits, ruling no legal obligation exists.

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.18540/2019 R.G. proposto da : INRCA, Istituto nazionale di riposo e cura per anziani, domiciliato ex lege in ROMA, PIAZZA CAVOUR presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato LEONELLI IRENE; -ricorrente- contro REGIONE SARDEGNA, elettivamente domiciliata in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso lo studio dell’avvocato AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende; -controricorrente- avverso SENTENZA CORTE D'APPELLO ANCONA n. 2994/2018 depositata il17/12/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/10/2023 dal Consigliere ROBERTO GIOVANNI CONTI. Fatti di causa e ragioni della decisione L’ I.N.R.C.A.-Istituto nazionale di riposo e cura per anziani- chiedeva al Tribunale di Ancona la condanna della Regione Sardegna al pagamento delle somme dovute a titolo di finanziamento dei disavanzi maturato negli anni dal 1996 al 2004. Il giudice adito rigettava la domanda con sentenza confermata dalla Corte di appello di Ancona n. 2994/2018, depositata il 17 dicembre 2018. Secondo la Corte di appello, in relazione all’oggetto del giudizio, dal quale esulava la richiesta di pagamento di prestazioni di assistenza eseguite, già remunerate dalla regione l’INRCA, contrariamente alle Aziende sanitarie, conservava autonomia gestionale rispetto all’ente territoriale, il quale ultimo non aveva alcuna influenza sulla nomina degli organi amministrativi, nella gestione del personale e nella scelta dei medici e nel controllo contabile e finanziario dell’istituto, mancando altresì una norma positiva concernente l’obbligo della Regione di ripianare i disavanzi maturati, in questa direzione anzi rinvenendosi l’art. 1 d.lgs. n. 288/2003, secondo il quale l’attività svolta dagli IRCCS veniva finanziata secondo i tetti di spesa ed i volumi predeterminati dalle regioni.

L’I.N.R.C.A. ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi contro la Regione Sardegna che si è costituita con controricorso. La ricorrente ha depositato memoria. La causa è stata posta in decisione all’udienza camerale del 5 ottobre 2023. Con il primo motivo si deduce la violazione dell’art. 2697 c.c. La sentenza impugnata avrebbe fatto riferimento a circostanze solo affermate ma non dimostrate dalla Regione Sardegna, con particolare riferimento alla circostanza che l’oggetto del giudizio non sarebbe la richiesta di ripiano di disavanzi, avendo la regione provveduto a pagare le prestazioni eseguite.

Circostanza, quest’ultima solo allegata ma non provata. La doglianza è inammissibile, non cogliendo il senso della censura che ha investito un’argomentazione della Corte di appello non funzionale alla decisione della controversia, correttamente individuata dal giudice di appello nella richiesta di pagamento, avanzata dall’INRCA, di finanziamento del disavanzo gestionale maturato per l’attività svolta presso il presidio ospedaliero dell’INRCA sito in Cagliari. Ne consegue che del tutto irrilevante rispetto alla decisione risulta la questione dell’avvenuto pagamento o meno delle prestazioni erogate dalla Regione Sardegna, estranea al presente giudizio.

Con il secondo motivo si deduce la violazione dell’art.1, c.3, art. 4, art. 5 d.lgs. n. 269/1993, art.1, c.2 e art. 10 c.2 e c.4, 11, c.2 e c.3 d.lgs. n. 288/2003. La Corte di appello avrebbe errato nel non riconoscere la piena equiparazione dell’INRCA agli enti pubblici ospedalieri ai quali sarebbero pienamente equiparati in base al quadro normativo richiamato nel motivo, dovendo tale piena equiparazione valere integralmente anche ai fini del finanziamento e del ripiano dei disavanzi. Con il terzo motivo si deduce la violazione dell’art. 6, c.5, d.lgs.269/1993 e dell’art. 1, c.2 d.lgs. n. 288/2003 e 8 bis d.lgs. 502/1992.

La Corte di appello avrebbe errato nel non riconoscere la piena equiparazione dell’INRCA alle altre aziende del sistema sanitario sardo ai quali era invece statoriconosciuta la possibilità di usufruire di strumenti finanziari supplementari e di sistematici ripiani di fine esercizio e dunque ben oltre i limiti di spesa prestabiliti, inoltre non considerando la contraddittorietà del comportamento tenuto dalla regione che, da un lato aveva inserito detto istituto nelle delibere di assegnazione dei finanziamenti alle aziende sanitarie del SSR e dall’altra non aveva ricevuto il finanziamento dei costi strutturali sostenuti.

I due motivi meritano un esame congiunto stante la loro stretta connessione. Il fulcro delle censure proposte dalla ricorrente ruota attorno a due questioni centrali. La prima relativa alla piena equiparazione dell’INRCA agli enti sanitari pubblici e, l’altro, ad esso connesso , che tenderebbe a dimostrare la necessità che anche per l’ente qui ricorrente dovrebbe valere l’obbligo di ripianamento dei debiti maturati per i costi strutturali sostenuti. A sostegno di quanto esposto è stata richiamata la disciplina normativa indicata nei due motivi di ricorso e in particolare quella espressa dall’art. 10, c. 2, d.lgs. n.288/2003, il quale prevede che:

“L’attività assistenziale, attuata in coerenza con la programmazione sanitaria regionale, è finanziata a prestazione dalla Regione competente per territorio, in base ai tetti di spesa ed ai volumi di attività predeterminati annualmente dalla programmazione regionale, nonché sulla base di funzioni concordate con le Regioni". Tale disposizione assume rilievo centrale proprio perché già nel vigore del D.lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quinquies, applicabile ratione temporis , era previsto che i rapporti tra la Regione e le strutture pubbliche ed equiparate fossero regolate a mezzo di appositi accordi da distinguersi dai contratti invece riservati agli enti e a professionisti in regime di accreditamento (comma 2).

Con riferimento agli IRCCS venne poi inserito, nel corpo del ricordato art. 8 quinquies dal D.L. n. 112 del 2008, comma 2 quater (“Le regioni stipulano accordi con le fondazioni, istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e con gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici e contratti con gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico privati, che sono definiti con le modalità di cui al D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 10, comma 2”). Lo stesso comma prevede che le regioni stipulano altresì accordi con gli istituti, enti ed ospedali di cui agli articoli 41 e 43, secondo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e successive modificazioni, che prevedono che l’attività assistenziale, attuata in coerenza con la programmazione regionale nel rispetto dei vincoli di bilancio, nonché sulla base di funzioni riconosciute dalle regioni, tenendo conto nella remunerazione di eventuali risorse già attribuite per spese di investimento, ai sensi dell’art. 4, comma 15, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 , e In conclusione, sembra doversi escludere che il ricordato art. 10 possa giustificare, in via astratta, il riconoscimento di disavanzi prodotti dalla ricorrente, a prescindere dalla sua equiparazione, totale o parziale, con gli enti pubblici che sono incardinati nel servizio sanitario.

La disposizione di cui all’art. 10 appena invocata, per vero, anche a volerla ritenere rivolta a coprire oneri ulteriori rispetto alle prestazioni sanitarie svolte dagli enti indicati, aggancia la possibilità di attribuire somme al di fuori di quelle per le quali sono previsti i tetti di spesa ad una specifica intesa con l’amministrazione regionale. E non pare potersi revocare in dubbio che l’esigenza di una previsione convenzionale degli oneri aggiuntivi rispetto a quelli connessi alle prestazioni svolte appare assolutamente lineare e coerente con la particolare struttura degli IRCCS, rispetto ai quali, come ha opportunamente rammentato il giudice di appello, non esiste alcun controllo gestionale contabile di nomina degli organismi amministrativi e del corpo sanitario da parte dell’ente regionale.

Il cuore della decisione impugnata riposa in definitiva nel fatto che il quadro normativo di riferimento appena ricordato non autorizza, in assenza di una previsione concordata con la regione, alcun diritto dell’Istituto ad ottenere il ripianamento dei disavanzi prodotti dell’attività svolta nei presidi sanitari. Sulla base di tali considerazioni, la sentenza impugnata resiste ai rilievi censori proposti, non potendosi revocare in dubbio che sulla base dell'interpretazione dell'art. 10 d.lgs.n.288/03, cit., fatta propria dalla Corte di appello e qui ritenuta coerente con il quadro normativo applicabile non può ritenersi che la Regione Sardegna sia rimasta inadempiente ad alcun obbligo di ripianamento dei disavanzi della ricorrente in assenza di elementi dai quali desumere che detto Istituto e la Regione Sardegna abbiano regolato le modalità, la quantificazione ed i limiti di un eventuale ripianamento dei costi sostenuti dalla ricorrente nel periodo al quale si riferisce la richiesta.

Tali conclusioni non sono in contrasto con quanto di recente affermato da questa Sezione -Cass.n.56/2023- ove si è ritenuto che, in linea con la giurisprudenza del Giudice amministrativo, anche gli IRCCS non sono tenuti, al pari degli ospedali pubblici, al rispetto dei "tetti di spesa", muovendo dall'iniziale constatazione che in funzione della loro assimilazione, in quanto strutture idonee ad assicurare, nel quadro dell'attività programmatoria avente ad oggetto il servizio ospedaliero, il soddisfacimento delle specifiche esigenze di cura espresse in questo ambito dalla popolazione, alle analoghe strutture di diritto pubblico si era già espresso il legislatore con L. n. 132 del 1968, affermando, tra l'altro, all'art. 2, comma 1, che "l'assistenza ospedaliera è anche svolta secondo quanto previsto dalle disposizioni che li riguardano... dagli istituti di ricovero e cura riconosciuti a carattere scientifico con decreto del Ministro per la sanità di concerto con il Ministro per la pubblica istruzione... " e al medesimo art. 1, commi 5 e 6, che "nulla è innovato alle disposizioni vigenti per quanto concerne il regime giuridico-amministrativo degli istituti ed enti ecclesiastici civilmente riconosciuti che esercitano l'assistenza ospedaliera" e che i medesimi istituti ed enti "ove posseggano i requisiti prescritti dalla presente legge, possono ottenere, a domanda, che i loro ospedali siano classificati in una delle categorie di cui agli artt. 20 e seguenti anche ai fini dell'applicazione delle disposizioni contenute nel titolo IV della presente legge".

Tale principio, infatti, ha riguardato la ben diversa questione relativa alle prestazioni svolte dagli IRCCS e non già quella dei disavanzi e del ripianamento degli oneri prodotti dall’attività svolta da tale ente reclamato nel presente giudizio che, come si è visto, ha trovato una specifica regolamentazione normativa, nettamente distinta rispetto a quella degli enti accreditati. Sulla base di tali considerazioni il ricorso va rigettato. La novità della questione giustifica la compensazione delle spese del giudizio. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, deve darsiatto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

PQM Rigetta il ricorso e compensa le spese. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, s e dovuto, da parte della ricorrente, dell