Cassation court annuls appeal ruling on maritime concession fees, rejecting systematic interpretation of ISTAT index application dates.

2019 ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.12634/2019 R.G. proposto da : AGENZIA DEL DEMANIO, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso lo studio dell’avvocato AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (ADS80224030587) che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro TIBIDABO DI STALTARI MARIA C SAS, elettivamente domiciliata in ROMA VIA PAOLO EMILIO 57, presso lo studio dell’avvocato SERRA MARCO (SRRMRC58R07H501V) che la rappresenta e difende -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO ROMA n. 1133/2019 depositata il15/02/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/05/2023 dal Consigliere ROBERTO GIOVANNI CONTI. FATTI DI CAUSAE RAGIONI DELLA DECISIONE Il Tribunale di Civitavecchia accoglieva la domanda proposta dalla Tibidabo s.a.s. di Staltari Maria nei confronti dell’Agenzia del demanio con la quale aveva chiesto che venisse dichiarata l’illegittimità della nota del comune di Tarquinia nonché l’accertamento dei calcoli del canone per l’anno 2007 concernenti la concessione demaniale marittima relativa allo stabilimento balneare Tibidabo in base ai valori stabiliti dalla L. n. 296/2006, con aggiornamento ISTAT dell’1 gennaio 2007 e l’applicazione dei valori OMI per il settore terziario, tenendo conto della utilizzazione stagionale.

La Corte di Appello di Roma, con sentenza n. 1133/2019, pubblicata il 15.2.2019, ha rigettato l’appello proposto dall’Agenzia del demanio, confermando la sentenza impugnata. Il Giudice di Appello riteneva che ai fini della determinazione del canone concessorio demaniale marittimo il Tribunale avesse, al di là delle espressioni contraddittorie utilizzate, ben considerato l’applicazione dei valori OMI relativi al settore terziario, posto che l’attività di bar e ristorazione e quindi di somministrazione di bevande, da definirsi commerciale alla luce della L. n. 287/1991 e del d.lgs. n. 114/1998, andava considerata tra quelle rientranti nel settore terziario, al cui interno si collocava “l’attività turistico-ricreativa costituta dalla gestione dello stabilimento balneare attraverso le pertinenze demaniali costituite dalle cabine con i relativi servizi, dal locale di deposito surf, sala giochi, espressamente così definita dall’art.1 c. 251 della L. n. 296/2006”.

Doveva pertanto escludersi la fondatezza della tesi dell’Agenzia di parametrare il canone sulla scorta dei valori OMI per il settore commerciale. La Corte di Appello riteneva aspecifica la censura relativa alla utilizzazione stagionale esposta dall’Agenzia ed escludeva la fondatezza della censura concernente l’aggiornamento del canone per l’anno 2007 operato dal giudice di primo grado sulla base degli indici ISTAT a decorrere dal 1° gennaio 2007, essendosi il Tribunale uniformato al chiaro riferimento a tale data contenuto nell’art. 1 c. 251 della legge.

L’Agenzia delle dogane ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi, al quale ha resistito con controricorso la parte intimata, che ha pure depositato memoria. Il Procuratore generale ha concluso per l’accoglimento del primo e del secondo motivo di ricorso. La causa è stata posta in decisione all’udienza del 9 maggio 2023. La ricorrente deduce, con il primo motivo, la violazione dell’art. 27, c.1, lett.a) del d.lgs. n.114/1998 e dell’art.1, c.251, lett.b) punto 2.1 della L. n. 296/2006. La Corte di Appello, nel parametrare il canone demaniale concessorio relativo all’attività di ristorazione e bar svolta all’interno dello stabilimento balneare gestito dalla società Tibidabo, avrebbe fatto scorretta applicazione del quadro normativo sopra richiamato, applicando in modo generalizzato i valori OMI per il settore terziario anche alle attività commerciali svolte nelle strutture permanenti.

Con il secondo motivo si deduce la violazione dell’art.1, c.251, lett. b), punto 1 della L. n. 296/2006. La Corte di Appello avrebbe errato nel non riconoscere l’aggiornamento del canone concessorio demaniale marittimo per l’anno 2007 del quale si discuteva, sulla base degli indici ISTAT decorrere dall’1 gennaio 1998. Tale aggiornamento, secondo la ricorrente, doveva ritenerrsi dovuto in relazione alla portata semantica dell’inciso- riferito agli importi aggiornati degli indici ISTAT - “maturati alla stessa data” e non “dalla stessa data”, in più dovendosi considerare il contenuto dell’art.10, c.1, della legge n. 449/1997 che aveva previsto l’applicazione dei canoni per concessioni di beni del demanio marittimo determinati dall’art.3, c.1. alle concessioni aventi decorrenza successiva al 31.12.1997.

Con il terzo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art.1, c.251, lett.b), punto 2.1 della L. n. 296/2006. La Corte di Appello avrebbe omesso di considerare che la stagionalità dell’attività imprenditoriale trovava espresso riconoscimento nella moltiplicazione del canone mensile per 6.5 e non per dodici, come previsto dall’art.1, c.251, punto 2.1. della lett.b), L.cit. Giova premettere, per una più chiara comprensione della vicenda, il quadro normativo di riferimento rispetto alla vicenda collegata alla determinazione e quantificazione dei canoni di concessione demaniali marittimi rilevanti ai fini del presente procedimento(anno 2007).

In particolare, l’art. 1 c.251 L. n. 296/2006, nella versione ratione temporis vigente, ha previsto che il c. 1 dell’art. 3 del decreto - legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con modificazioni, dalla L. 4 dicembre 1993, n. 494, è sostituito dal seguente: "1. I canoni annui per concessioni rilasciate o rinnovate con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei per i quali si applicano le disposizioni relative alle utilizzazioni del demanio marittimo sono determinati nel rispetto dei seguenti criteri:

a) classificazione, a decorrere dal 1° gennaio 2007, delle aree, manufatti, pertinenze e specchi acquei nelle seguenti categorie:

1) categoria A: aree, manufatti, pertinenze e specchi acquei, o parti di essi, concessi per utilizzazioni ad uso pubblico ad alta valenza turistica;

2) categoria B: aree, manufatti, pertinenze e specchi acquei, o parti di essi, concessi per utilizzazione ad uso pubblico a normale valenza turistica. L'accertamento dei requisiti di alta e normale valenza turistica è riservata alle regioni competenti per territorio con proprio provvedimento. Nelle more dell'emanazione di detto provvedimento la categoria di riferimento è da intendersi la B. Una quota pari al 10 per cento delle maggiori entrate annue rispetto alle previsioni di bilancio derivanti dall'utilizzo delle aree, pertinenze e specchi acquei inseriti nella categoria A è devoluta alle Regioni competenti per territorio;

b) misura del canone annuo determinata come segue:

1) per le concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto aree e specchi acquei, per gli anni 2004, 2005 e 2006 si applicano le misure unitarie vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge e non operano le disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22 e 23 dell’articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni; a decorrere dal 1° gennaio 2007, si applicano i seguenti importi aggiornati degli indici ISTAT maturati alla stessa data: 1.1) area scoperta: euro 1,86 al metro quadrato per la categoria A; euro 0,93 al metro quadrato per la categoria B; 1.2) area occupata con impianti di facile rimozione: euro 3,10 al metro quadrato per la categoria A; euro 1,55 al metro quadrato per la categoria B; 1.3) area occupata con impianti di difficile rimozione: euro 4,13 al metro quadrato per la categoria A; euro 2,65 al metro quadrato per la categoria B; 1.4) euro 0,72 per ogni metro quadrato di mare territoriale per specchi acquei o delimitati da opere che riguardano i porti così come definite dall'articolo 5 del testo unico di cui al regio decreto 2 aprile 1885, n. 3095 e comunque entro 100 metri dalla costa; 1.5) euro 0,52 per gli specchi acquei compresi tra 100 e 300 metri dalla costa; 1.6) euro 0,41 per gli specchi acquei oltre 300 metri dalla costa; 1.7) euro 0,21 per gli specchi acquei utilizzati per il posizionamento di campi boa per l'ancoraggio delle navi al di fuori degli specchi acquei di cui al numero 1.3);

2) per le concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime si applicano, a decorrere dal 1° gennaio 2007, i seguenti criteri: 2.1) per le pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario- direzionali e di produzione di beni e servizi, il canone è determinato moltiplicando la superficie complessiva del manufatto per la media dei valori mensili unitari minimi e massimi indicati dall’Osservatorio del mercato immobiliare per la zona di riferimento. L’importo ottenuto è moltiplicato per un coefficiente pari a 6.5. Il canone annuo così determinato è ulteriormente ridotto dalle seguenti percentuali, da applicare per scaglioni progressivi di superficie del manufatto: fino a 200 metri quadrati, 0 per cento; oltre 200 metri quadrati e fino a 500 metri quadrati, 20 per cento; oltre 500 metri quadrati e fino a 1000 metri quadrati, 40 per cento; oltre i 1000 metri quadrati, 60 per cento.

Qualora i valori dell’Osservatorio del mercato immobiliare non siano disponibili, si fa riferimento a quelli del più vicino comune costiero rispetto al manufatto nell’ambito territoriale della medesima regione; 2.2.) per le aree ricomprese nella concessione, per gli anni 2004, 2005 e 2006 si applicano le misure vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge e non operano le disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22 e 23 dell’articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni; a decorrere dal 1° gennaio 2007, si applicano quelle di cui alla lettera b), numero 1).

L’art.27, c.1, lett.a) del d.lgs.n.114/1998, contenente la prevede poi che “ Ciò posto, il primo motivo, in rito ammissibile non involgendo una rivalutazione dei fatti accertati dal giudice di merito, ma unicamente la corretta sussunzione dei fatti al parametro normativo rettamente inteso di ricorso, è fondato. La Corte di Appello ha ritenuto di potere applicare alle attività di ristorazione e bar facenti parte delle concessione demaniale marittima per lo stabilimento balneare gestito dalla Tibidabo, pacificamente dotate di carattere commerciale in quanto consistente nella cessione di beni destinati al consumo alimentare e nella prestazione dei connessi servizi, la determinazione del canone concessorio sulla base di valori OMI relativi al settore terziario, omologando le pertinenze adibite ad attività di ristorazione e bar a quelle turistico ricreative svolte dal concessionario.

Ciò ha fatto muovendo dal convincimento che il quadro normativo di riferimento abilitasse una valutazione unitaria idonea a dare prevalenza alla finalità della concessione balneare, e dunque attribuendo alle attività di somministrazione di alimenti e bevande su aree pubbliche all’interno delle pertinenze all’uopo destinate una funzione identica a quella propria delle attività tipicamente collegate alla gestione dello stabilimento balneare- deposito surf, sala giochi, ecc.- In ciò appare evidente l’errore in diritto nel quale è incorso il Giudice di Appello poiché siffatta modalità di determinazione del canone tralascia di considerare la volontà espressa dal dato testuale dell’art.1 c.251 n.2 della L. n. 296/2006, appunto rivolta ad individuare in maniera differenziata le modalità di determinazione del canone in ragione della diversa natura delle pertinenze, appunto connesse ad attività commerciali, terziarie, direzionali e di produzione di beni e servizi, proprio al fine di determinare il “giusto canone concessorio” in relazione alla tipologia di attività svolta dal concessionario.

Per converso, la Corte di Appello è partita dall’opposto convincimento che fosse necessaria una omogeneizzazione delle pertinenze ai fini della individuazione dei valori OMI di riferimento parametrata su quella ritenuta prevalente rispetto alla concessione balneare. Così facendo, tuttavia, la Corte di Appello ha disatteso il chiaro disposto normativo sopra riportato che, nel differenziare la tipologia di pertinenze annesse alle concessioni demaniali espressamente operata dal legislatore, ha inteso attribuire proprio alla diversa destinazione delle pertinenze, pur se relative ad attività conncessa alla concessione con finalità turistico ricreative, un rilevante valore ai fini della individuazione dei valori OMI per gli immobili al quale rapportare la determinazione di parte del canone concessorio demaniale.

Parametri OMI che prendono specificamente in considerazione non soltanto la fascia, la aggregazione di zone omogenee, la zona (Porzione della fascia territoriale che riflette un comparto omogeno del mercato immobiliare locale) la tipologia edilizia (classificazione di edifici o raggruppamenti di edifici secondo le loro omogenee caratteristiche distributive, organizzative e funzionali) lo stato di manutenzione e conservazione (condizione dell’unità immobiliare tenuto conto del livello generale delle finiture interne e dell’efficienza degli impianti tecnologici presenti) ma anche la destinazione degli immobili all’interno della zona di riferimento (aggregazione di tipologie edilizie secondo la loro omogenea destinazione d’uso, distinta in:

Residenziale con destinazione d’uso abitativo; Commerciale con destinazione d’uso commerciale; Terziaria con destinazione d’uso direzionale; Produttiva con destinazione d’uso produttivo) come risulta dalla banca dati del mercato immobiliare di notoria conoscenza. Si tratta di un risultato interpretativo, quello che qui si è tratteggiato, peraltro imposto dalla normativa che pure ha in parte richiamato la Corte di Appello - art. 27, c.1, lett.a) d.lgs. n. 114/1998, art.5 L. n.287/1991- contenente il regime di autorizzazioni per esercizi che svolgono attività di somministrazione di alimenti e bevande congiuntamente ad attività di svago- apertamente ed univocamente rivolto a prendere in considerazione la specificità dell’attività di commercio, somministrazione di alimenti e bevande alcoliche quando essa si svolge su aree comprese nel demanio marittimo e adibite a stabilimenti balneari.

In definitiva, l’idea di una parametrazione del canone demaniale concessorio per tipo prevalente delle pertinenze sottesa al ragionamento svolto dalla Corte di Appello è in contrasto con il contenuto precettivo dell’art.1 c.251, lett.b), p.2.1 cit. né in questa direzione appare pertinente il richiamo operato ad un precedente di questa Corte-Cass. Sez.lav., n.22609/2004- concernente l’inquadramento dello stabilimento balneare ai fini previdenziali con un’ottica per ciò stesso orientata a valorizzare interessi diversi da quelli coinvolti nel presente procedimento.

Il motivo va pertanto accolto. Il secondo motivo è invece infondato. La ricostruzione della portata di senso dell’espressione letterale “a decorrere dal 1° gennaio 2007, si applicano i seguenti importi aggiornati degli indici ISTAT maturati alla stessa data” offerta dall’Agenzia del demanio per sostenere che la rivalutazione monetaria, per il canone concessorio relativo all’anno 2007, andrebbe fatta aggiornando i canoni determinati sulla base di quanto previsto dallo stesso art.1 c.251, p.1 a decorrere dall’1 gennaio 1998 per effetto di una lettura sistematica della normativa introdotta nel 2006, insieme a quella anteriore – d.l.n.400/1993 e art. 10 c.1, L. n. 449/1997- non pesuade perché tralascia di considerare che il legislatore del 2006 abbia regimentato i canoni di concessione demaniale marittima prendendo espressamente in considerazione quelli relativi agli anni 2004,2005 e 2006, per i quali “si applicano le misure unitarie vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge e non operano le disposizioni maggiorative di cui ai c. 21, 22 e 23 dell’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni”, poi passando a disciplinare quelli dell’anno 2007 e solo per essi ha previsto “a decorrere dal 1° gennaio 2007” l’aggiornamento degli indici ISTAT “maturati alla stessa data” che non poteva che essere quella del 1° gennaio 2007 specificata nello stesso comma della disposizione.

In altri termini, la diversa lettura sistematica della disposizione offerta dalla ricorrente non prende minimamente in considerazione la complessiva ridefinizione dei canoni concessori che il legislatore del 2006 ha inteso proporre, determinandola espressamente in maniera fissa per i canoni anteriori al 2007 e solo per quelli dell’anno 2007 agganciandolaall’aggiornamento ISTAT a decorrere, per l’appunto, dall’anno 2007. Tale rideterminazione complessiva dei canoni concessori relativi al quadriennio si pone in netta cesura rispetto alla precedente regolamentazione che, dunque, non può essere richiamata per interpretare un dato normativo che nel suo tessuto letterale appare ineludibilmente agganciare la rivalutazione secondo ISTAT alla data dell’1 gennaio 2007, come ha rettamente inteso la Corte di Appello, non apparendo altrimenti ragionevole l’esclusione di siffatto meccanismo per le concessioni relative alle annualità precedenti all’anno 2007, pure regimentate dal legislatore del 2006.

Il terzo motivo è inammissibile, non confrontandosi con la ratio decidendi della decisione impugnata la quale, rispetto a lla questione della rilevanza stagionale della concessione demaniale posta a base di uno dei motivi di appello, ha ritenuto che l’Agenzia “non ha articolato alcuna critica specifica all’affermazione del giudice di primo grado secondo cui il canone va determinato anche tenendo conto della utilizzazione stagionale”. In definitiva, la ricorrente prospetta l’erroneità della decisione impugnata senza contestare il difetto di specificità della censura in appello ritenuta dalla Corte di merito.

Da ciò derivando l’inammissibilità del motivo. Sulla base di tali considerazioni, in accoglimento del primo motivo, rigettato il secondo ed inammissibile il terzo, la sentenza impugnata va cassata, con rinvio alla Corte di Appello di Roma che, in diversa composizione, provvederà altresì alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità. PQM Accoglie il primo motivo, rigetta il secondo e dichiara inammissibile il terzo. Cassa la sentenza i