Court of Cassation dismisses appeal, affirming Court of Accounts jurisdiction over public fund misuse claims against public entities.

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 30406-2021 proposto da: CENTRO DI GEOMORFOLOGIA INTEGRATA PER L'AREA DEL MEDITERRANEO - C.G.I.A.M., in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA SAN BERNARDO 101, presso lo studio dell'avvocato GENNARO TERRACCIANO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato FELICE PALI; -ricorrente - contro PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25; INVITALIA S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA XXIV MAGGIO 43, presso lo studio dell'avvocato GIULIO NAPOLITANO, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati TOMMASO DI NITTO ed ALFREDO VITALE; -controricorrenti - nonchè contro PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURUSDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER LA REGIONE CALABRIA, PERCOLLA DOMENICO, CROCE MAURIZIO, VAZZANA FRANCESCO CARMELO, MINISTERO DEL TERRITORIO DEL MARE E DELL'AMBIENTE (ora MINISTERO DELLA TRANSAZIONE ECOLOGICA); -intimati - avverso la sentenza n. 290/2021 della CORTE DEI CONTI - I SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO - ROMA, depositata il 20/07/2021.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/06/2022 dal Consigliere ENRICO SCODITTI. Rilevato che: il Procuratore regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Calabria citò innanzi alla detta Sezione Giurisdizionale il Centro di Geomorfologia Integrata per l’Area del Mediterraneo (C.G.I.A.M.), Invitalia – Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa s.p.a., Domenico Percolla, Maurizio Croce e Francesco Carmelo Vezzana, chiedendo la condanna al risarcimento del danno nella misura di Euro 5.761.116,50 subito dal Ministero del Territorio del Mare e dell’Ambiente con riferimento all’attività di gestione, da parte del Commissario Straordinario delegato per l’emergenza ambientale e per l’attuazione degli interventi per la mitigazione del rischio idrogeologico della Regione Calabria, dei fondi previsti dall’accordo di programma stipulato fra la Regione ed il Ministero per gli interventi di difesa del suolo urgenti e prioritari e per la realizzazione di nuove opere di manutenzione.

In particolare, la Procura regionale individuò il danno erariale nelle corresponsioni effettuate in favore di C.G.I.A.M. per la sproporzione dei costi dei servizi resi rispetto a quelli di mercato e comunque per l’inutilità di attività duplicative di rilevazioni già disponibili presso il Ministero, ed in favore di Invitalia per il superamento da parte dei corrispettivi del limite del 2% degli interventi realizzati. La Sezione Giurisdizionale adita dichiarò il difetto di giurisdizione nei confronti di C.G.I.A.M., accolse la domanda nei confronti del Percolla, che aveva ricoperto la carica di Commissario straordinario, nella misura di Euro 2.164.089,00 e nei confronti del Vazzana, responsabile per il Commissariato dei rapporti con C.G.I.A.M., nella misura di Euro 687.800,00; rigettò infine la domanda nei confronti di Invitalia e del Croce.

Avverso detta sentenza proposero appello principale Francesco Carmelo Vezzana ed appelli incidentali il Procuratore Regionale della Corte dei conti, Domenico Percolla e Invitalia, quest’ultima quale impugnazione condizionata. Con sentenza di data 20 luglio 2021 la Corte dei conti centrale d’appello dichiarò la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di C.G.I.A.M. riguardo all’azione risarcitoria promossa nei suoi confronti, rimettendo l’intera causa riguardante tale partita di danno erariale alla Sezione Giurisdizione per la Regione Calabria per la necessità di valutare l’entità del concorso causale del soggetto per il quale inizialmente era stato dichiarato il difetto di giurisdizione; dichiarò inoltre il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario in relazione all’azione promossa nei confronti di Invitalia.

Osservò il giudice d’appello, in adesione delle argomentazioni svolte nel gravame incidentale proposto dal pubblico ministero, che sussisteva la giurisdizione contabile nei confronti di C.G.I.A.M., non assumendo alcun valore dirimente la qualificazione giuridica di tale soggetto per la rilevanza ex se della configurabilità di un rapporto di servizio occasionale instaurato da tale ente per lo svolgimento di funzioni pubbliche istituzionali di competenza del Commissariato tramite l’istituto dell’avvalimento previsto dalla stessa legge istitutiva del suddetto organo straordinario.

Aggiunse che in relazione ad Invitalia, avuto riguardo al petitum sostanziale, a differenza del danno erariale relativo a C.G.I.A.M., per il quale la causa petendi concerneva l’inutile duplicazione di prestazioni già acquisite dal Commissariato, con conseguente esborso privo di alcuna utilitas di pubblico denaro, la Procura non aveva contestato l’utilità delle prestazioni rese ma la “mera” non congruità del pagamento, per cui non ricorreva l’ipotesi del rapporto di servizio per effetto dell’utilizzo del modulo dell’avvalimento, ma la responsabilità contrattuale per l’iperfatturazione relativa alle prestazioni oggetto di convenzione in violazione dell’obbligo di buona fede contrattuale.

Ha proposto ricorso per cassazione il Centro di Geomorfologia Integrata per l’Area del Mediterraneo (C.G.I.A.M.) sulla base di un motivo e resistono con distinti controricorsi il Procuratore generale presso la Corte dei conti e Invitalia – Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa s.p.a.. E’ stato fissato il ricorso in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 bis.1 cod. proc. civ.. Considerato che: con il motivo di ricorso si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 d. lgs. n. 174 del 2016, 13 e 52 r.d. n. 1214 del 1934, 1 l. n. 20 del 1994, ai sensi degli artt. 360, comma 1, n. 1, 362, comma 1, cod. proc. civ., 118, comma 8, Cost..

Osserva la parte ricorrente che il riferimento nell’art. 4 del D.P.C.M. del 21 gennaio 2011, richiamato nell’accordo quadro stipulato fra C.G.I.A.M. e il Commissario Straordinario delegato, al c.d. istituto dell’avvalimento è in senso atecnico perché l’art. 4 citato ha semplicemente autorizzato il Commissario Straordinario ad avvalersi nell’esercizio dei poteri attribuitigli dal decreto di nomina degli uffici del Ministero, di società specializzate a totale capitale pubblico, degli enti locali e di altri soggetti pubblici. Aggiunge che invece il rapporto con C.G.I.A.M.

è di natura contrattuale per l’espletamento di attività tecnico-amministrative e di supporto tecnico, senza che questi abbia svolto funzioni pubblicistiche o sia stato inserito nella struttura organizzativa del Commissario con effetti sostitutivi, per cui la giurisdizione è del giudice ordinario. Precisa che, come si legge nella sentenza di primo grado, C.G.I.A.M. costituisce una società con patrimonio a composizione eterogenea, pubblico e privato, non sottoposto a controllo analogo o alla vigilanza di enti pubblici. Osserva ancora che in modo contraddittorio è stata riconosciuta la giurisdizione ordinaria con riferimento ad Invitalia, la quale ha stipulato la convenzione con la gestione commissariale in forza del medesimo art. 4 del DPCM del 2011.

Il motivo è infondato. Va premesso che secondo il costante indirizzo di queste Sezioni Unite sussiste la giurisdizione della Corte dei conti sull’azione di responsabilità per danno erariale – il cui presupposto normativo è costituito dalla configurabilità, nella fattispecie, di un rapporto di servizio in senso lato – allorché un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse di quest’ultima e con risorse pubbliche, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, in tal modo inserendosi, sia pure temporaneamente, nell’apparato organizzativo della P.A., restando irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio oppure perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi indifferentemente secondo gli schemi generali, previsti e disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto od in parte (fra le tante, da ultimo, Cass.

Sez. U. n. 8336 del 2022). Afferma il ricorrente che nella convenzione stipulata con la gestione commissariale si fa riferimento all’art. 4 del D.P.C.M. del 21 gennaio 2011, il quale prevede che «per l’espletamento di tutte le attività tecnico-amministrative connesse alla realizzazione degli interventi, il commissario straordinario delegato è autorizzato ad avvalersi degli uffici del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e degli enti da questo vigilati, di società specializzate a totale capitale pubblico, delle strutture e degli uffici delle amministrazioni periferiche dello Stato, dell’amministrazione regionale, delle province e dei comuni, degli enti locali anche territoriali, dei consorzi, delle università, delle aziende pubbliche di servizi».

L’avvalimento di cui discorre la previsione corrisponde all’utilizzo degli uffici e delle strutture dei soggetti pubblici indicati, nonché di società specializzate a totale capitale pubblico, «per l’espletamento di tutte le attività tecnico-amministrative connesse alla realizzazione degli interventi». La previsione è chiara nel senso che l’ufficio o la struttura di cui il Commissario Straordinario si avvale svolge le attività tecnico-amministrative connesse alla realizzazione degli interventi nell’interesse di quest’ultimo e in sua vece.

La convenzione con C.G.I.A.M. è stata stipulata evidentemente quale società specializzata a totale capitale pubblico. La circostanza che tale presupposto si sia poi rivelato fallace, come affermato nel controricorso dal Procuratore generale presso la Corte dei conti (non trattandosi di società a totale capitale pubblico), non muta i termini della questione perché ciò che rileva è il fatto dello svolgimento di un’attività nell’interesse del Commissariato e in sua vece. Proprio il rilievo che possa mancare il titolo in base al quale la gestione è svolta nell’interesse dell’Amministrazione rende evidente che ciò che importa è il fatto dello svolgimento dell’attività.

L’erronea supposizione circa la natura di società a totale capitale pubblico del soggetto investito dell’esercizio di compiti del Commissario Straordinario non incide sul profilo, questo sì rilevante, che un’attività di fatto sia stata svolta nell’interesse dell’Amministrazione e in sua vece. L’argomento in favore della giurisdizione ordinaria non può essere poi tratto dal riconoscimento di tale giurisdizione, che per il ricorrente sarebbe contraddittorio, con riferimento all’azione promossa nei confronti di Invitalia. Non vi è contraddittorietà nella motivazione della decisione impugnata perché la ratio decidendi è chiara nel senso che, mentre l’azione risarcitoria nei confronti di C.G.I.A.M. concerne l’inutile duplicazione di prestazioni già acquisite dal Commissariato, con conseguente esborso privo di alcuna utilitas di pubblico denaro, nei confronti di In vitalia l’azione proposta dal pubblico ministero concerne la non congruità del corrispettivo pagato.

Alla stregua di tale ratio decidendi, l’azione promossa nei confronti di C.G.I.A.M. attiene al mancato rispetto degli obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle finalità cui l’Amministrazione è preordinata da parte di soggetto incaricato del compito di perseguire quelle finalità in luogo dell’Amministrazione; l’azione promossa nei confronti di Invitalia concerne invece l’illegittimità dell’importo pagato a titolo di corrispettivo per la prestazione resa nell’ambito di un rapporto contrattuale instaurato dall’Amministrazione per il perseguimento delle sue finalità istituzionali.

Va in conclusione dichiarata ai sensi dell’art. 382, comma 1, cod. proc. civ. la giurisdizione della Corte dei conti. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza. Non v'è luogo a pronuncia sulle spese in relazione alla natura di parte solo in senso formale del Procuratore generale della Corte dei conti. Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 e viene disatteso, sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che ha aggiunto il comma 1 - quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, della sussistenza dei presupposti processuali dell'obbligo di versamento, da parte della parte ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

P. Q. M. Rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione della Corte di conti. Condanna il ricorrente al pagamento, in favore di Invitalia – Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa s.p.a., delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 10.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il vers