Civil Defense Ministry employees' administrative allowance claim allowed against retroactive law exclusion via Constitutional Court ruling.

iato la seguente ORDINANZA sul ricorso 2154-2015proposto da: CAPITANINI ANGELO e ROMEO ENRICO, elettivamente domiciliati in ROMA VIA OTTORINO LAZZARINI N. 19 , presso lo studio degli avvocati ANDREA SGUEGLIA e UGO SGUEGLIA che li rappresentanoe difendono -ricorrenti - contro MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro pro tempore , rappresentatoe difes o ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI 12; -controricorrente - avverso la sentenza della CORTE D'APPELLO ROMA n. 8752 /2014 depositata il 25/11/2014R.G.N. 5781/2012; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19/10/2022 dal Consigliere Dott.

ANNALISA DI PAOLANTONIO. RILEVATO CHE 1. la Corte d’Appello di Roma, adita dal Ministero della Difesa, ha riformato la sentenza del Tribunale della stessa sede che aveva Oggetto Dipendenti civili Ministero della Difesa assegnati all’estero Indennità di amministrazione e I.I.S. R.G.N.2154/2015 Cron. Rep. Ud.19/10/2022 CC accolto, nei limiti dell’eccepita prescrizione, i ricorsi, poi riuniti, proposti da Angelo Capitanini e Enrico Romeo, entrambi dipendenti del Ministero assegnati all’Ufficio dell’Addetto per la Difesa e per l’Esercito di Parigi, ed aveva condannato il resistente al pagamento dell’indennità di amministrazione e dell’importo corrispondente all’indennità integrativa speciale, non corrisposti in quanto ritenuti non cumulabili con l’indennità di servizio all’estero;

2. la Corte territoriale in premessa ha richiamato le disposizioni che, nel tempo, hanno disciplinato il trattamento economico dei dipendenti civili del Ministero della Difesa assegnati alle rappresentanze diplomatiche italiane all’estero ed ha precisato che, sia l’art. 4 della legge n. 838/1978, abrogato a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dell’Ordinamento militare, sia l’art. 1809 del d.lgs. n. 66/2010, hanno equiparato detto trattamento a quello previsto in favore del personale del Ministero degli Affari Esteri, che, ai sensi dell’art. 45 del d.lgs. n. 165/2001, è riservato alla legge ed è previsto, anche dopo la contrattualizzazione, dal d.P.R. n. 18/1967;

3. ritenuta l’applicabilità, per effetto del rinvio, dell’art. 170 del richiamato d.P.R., il giudice d’appello ha escluso che potesse essere corrisposta, in aggiunta all’assegno di sede, l’indennità integrativa speciale e per giungere a detta conclusione ha richiamato la legge istitutiva di detta indennità (art. 1 lett. d della legge n.324/1959), la giurisprudenza amministrativa nonché la legge n. 549/1995 che, in occasione del parziale conglobamento dell’i.i.s. nello stipendio tabellare, aveva escluso ogni effetto del conglobamento medesimo sulla quantificazione dell’i.s.e.;

4. negli stessi termini si sono espresse le parti collettive che, con il CCNL per il personale del comparto ministeri quadriennio normativo 2002/2005, dopo aver disposto il conglobamento dell’i.i.s. nello stipendio tabellare, hanno precisato, all’art. 20, comma 3, che lo stesso non avrebbe prodotto «effetti diretti o indiretti sul trattamento economico complessivo fruito dal personale in servizio all’estero in base alle vigenti disposizioni»;

5. la Corte territoriale ha, quindi, escluso l’eccepito carattere innovativo dell’art. 1 bis del d.l. n. 138/2011,con il quale il legislatore ha interpretato autenticamente l’art. 170 del d.P.R. n. 18/1967 e precisato che lo stesso non consenteil cumulo dell’assegno di sede con l’indennità integrativa speciale e l’indennità di amministrazione;

6. anche in relazione a quest’ultima il giudice d’appello ha rilevato che la norma di interpretazione autentica ha solo chiarito il senso di una disposizione che già indirizzava verso la non cumulabilità degli emolumenti, perché l’indennità di amministrazione, che fa parte del trattamento accessorio, è legata alla presenza in servizio ed è corrisposta per dodici,non per tredici, mensilità, non rientra fra gli emolumenti fissi e continuativi richiamati dall’art. 170 del d.P.R. n. 18/1967 e, in quanto diretta a compensare le particolari modalità del servizio, ha la medesima natura dell’i.s.e., con la conseguenza che la corresponsione di entrambi gli emolumenti determinerebbe una illegittima ed ingiustificata duplicazione del trattamento retributivo;

7. per la cassazione della sentenza hanno proposto ricorso Angelo Capitanini e Enrico Romeo sulla base di tre motivi, illustrati da memoria, ai quali ha opposto difese il Ministero con tempestivo controricorso;

8. il ricorso, inizialmente fissato per l’adunanza camerale del 12 novembre 2020, è stato rinviato a nuovo ruolo ed è stato nuovamente avviato alla definizione camerale,unitamente ad altri aventi oggetto analogo. CONSIDERATO CHE 1. con il primo motivo di ricorso i ricorrenti denunciano, ex art. 360 n.3 cod. proc. civ., la «violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 3°, L. 324 del 27.5.1959, art. 20 del C.C.N.L. comparto Ministeri 2002/2005; art. 29 CCNL comparto Ministeri 2006/2007; art. 2, commi 2° e 3°, art. 45, 1° comma, e art. 69 d.lgs. n. 165/2001; artt.112 e 115 c.p.c.; art. 2697 c.c.; artt. 3,97 e 111 della Costituzione» e deducono, in sintesi, che ha errato la Corte territoriale nella ricostruzione del quadro normativo e contrattuale, non avendo considerato che il rapporto di lavoro del personale civile del Ministero della Difesa è interamente disciplinato dalla contrattazione collettiva; 1.1. assumonoche:

a) l’art. 4 della legge n. 838/1973, abrogato dal d.lgs. n. 88/2010, aveva già cessato di produrre effetti a far tempo dalla data di sottoscrizione del CCNL per il comparto Ministeri quadriennio 1998/2001;

b) il d.lgs. n. 66/2010 si applica al solo personale militare;

c) l’art. 45 del d.lgs. n. 165/2001 si riferisce unicamente ai dipendenti del Ministero degli Affari Esteri;

d) l’art. 1 della legge n. 324/1959 è applicabile al solo personale militare ed ai rapporti di pubblico impiego non contrattualizzati;

e) l’art. 1 della legge n. 549/1995 è inconferente perché non applicabile ratione temporis, così come inconferente è il d.lgs. n. 193/2003 che si riferisce al solo personale militarizzato e non a quello civile del Ministero della Difesa;

f) non sono applicabili alla fattispecie né l’art. 170 del d.P.R. n. 18/1967 né la norma di interpretazione autentica; 1.2. ne traggono quale conseguenza che l’unica fonte di disciplina del rapporto è la contrattazione collettiva che, a partire dal biennio economico 2006/2007, non ha in alcun modo limitato gli effetti del conglobamento dell’indennità integrativa speciale nello stipendio tabellare;

2. la seconda censura, formulata sempre ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., denuncia la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 165/2001 ( artt. 2,45 e 69), dell’art. 29 del CCNL per il personale del comparto Ministeri 2006/2009, degli artt. 112 e 115 cod. proc. civ., dell’art. 2696 cod. civ., degli artt. 3,24, 102 e 111 Cost.; 2.1. riprendendo argomenti già sviluppati nel primo motivo,i ricorrenti addebitano alla Corte territoriale di avere erroneamente ritenuto applicabile alla fattispecie l’art. 170 del d.P.R. n. 18/1967 che, dopo la contrattualizzazione, si riferisce al solo personale diplomatico ed a quello militare; 2.2. aggiungono che, di conseguenza, è inapplicabile anche l’art. 1 bis del d.l. n. 138/2011 del quale, in via subordinata, invocano un’interpretazione costituzionalmente orientata, rilevando che la disposizione, in quanto innovativa, non può essere ritenuta di interpretazione autentica e, pertanto, non può essere applicata a situazioni già sorte al momento della sua entrata in vigore; 2.3. in via ulteriormente subordinata eccepiscono l’illegittimità costituzionale della nuova normativa,per violazione degli articoli della Carta richiamati nella rubrica,e rilevano che il legislatore ha agito con l’intento di incidere sul contenzioso già pendente;3. infine con il terzo motivo è denunciata, sempre ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la «violazione e falsa applicazione art. 34, 2° comma, CCNL Ministero del 16.5.1995; art. 17 e 33 CCNL Ministeri 1998/2001; art. 4 L. 838/1973; artt. 3,36 e 97 della Costituzione» e si addebita al giudice del merito di avere erroneamente ritenuto che l’indennità di amministrazione e l’i.s.e. abbiano la medesima natura, pur essendo da tempo acclarato che la prima ha carattere retributivo mentre l’assegno di sede è diretto a sopperire alle maggiori spese e ai disagi ambientali e sociali che devono affrontare i dipendenti assegnati all’estero;

4. i primi due motivi di ricorso, da trattare unitariamente in quanto giuridicamente e logicamente connessi, sono infondati; errano i ricorrenti nel sostenere che, all’esito della contrattualizzazione dell’impiego pubblico, il trattamento economico spettante al personale civile del Ministero della difesa assegnato all’estero sarebbe solo quello fissato dalla contrattazione collettiva, con conseguente inapplicabilità dell’art. 4 della legge n. 838/1973 e dell’art. 1809 del d.lgs. n. 66/2010; l’infondatezza dell’assunto, quanto alla disciplina dettata dalla legge n. 838/1973, emerge evidente già solo considerando che la disposizione che viene in rilievo è stata integralmente riscritta dal d.lgs. n. 62 del 1998 con il quale il Governo, nel dare attuazione alla delega conferita dall’art. 1, commi da 138 a 142, ha rivisto l’intera disciplina del trattamento economico per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche in servizio all’estero, senza operare alcuna distinzione, pur a fronte della contrattualizzazione già avvenuta, fra il personale ancora assoggettato al diritto pubblico e quello privatizzato; non sono, quindi, applicabili l’art. 69, comma 1, e l’art. 71, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001,perché la disciplina del trattamento economico del personale assegnato alle sedi estere è stata rivista dal legislatore successivamente al 13 gennaio 1994 e non è stata oggetto di disapplicazione espressa da parte della contrattazione collettiva; 4.1.parimenti errata è l’affermazione secondo cui l’art. 1809 del d.lgs. n. 66/2010 sarebbe riferibile al solo personale militare perché, al contrario, la norma richiama il «servizio presso le rappresentanze diplomatiche italiane all'estero, di cui al libro I, titolo III, capo III, sezione IV, » e rinvia, in tal modo, agli artt. da 35 a 39 del d.lgs. che prevedono, in particolare, l’assegnazione all’ufficio dell’addetto militare di personale civile e, quanto alla disciplina delle ferie, dei congedi e delle spese di viaggio, rinviano, al pari della legge n. 838/1973 e dell’art. 1809, alla normativa dettata per il personale del MAE dal d.P.R. n. 18/1967, come successivamente modificato ed integrato; il d.lgs. n. 66/2010 contiene specifiche disposizioni relative al personale civile (cfr. artt. da 1525 a 1532),dalle quali si evince che per detto personale il rapporto è regolato dalle norme e dai contratti che regolano l’impiego pubblico privatizzato, fatta salva la diversa disciplina dettata dallo stesso decreto legislativo; d’altro canto, a seguire la tesi dei ricorrenti dell’inapplicabilità al personale civile delle norme qui in rilievo, si dovrebbe escludere il diritto alla percezione dell’assegno di sede, trattandosi di un emolumento che non è disciplinato dalla contrattazione collettiva, nella quale si rinvengono solo disposizioni, quale è quella dettata dall’art. 20 comma 3 del CCNL per il personale del comparto Ministeri, che danno per presupposta la disciplina dettata da altre disposizioni di legge vigenti; 4.2. correttamente, pertanto, la Corte territoriale ha ritenuto applicabile alla fattispecie l’art. 170 del d.P.R. n. 18/1967, per effetto del rinvio contenuto, dapprima nell’art. 4 della legge n. 838/1973 e poi nell’art. 1809 del d.lgs. n. 66/2010;

5. ne discende che, quanto all’indennità integrativa speciale, valgono i medesimi principi già affermati da questa Corte per il personale del Ministero degli Affari Esteri con le ordinanze n. 11759/2021 e n. 33395/2019(alla cui motivazione si rinvia ex art. 118 disp. att. cod. proc. civ.),con le quali è stato escluso che il conglobamento dell’i.i.s. nella retribuzione tabellare abbia indotto, quale effetto, la maggiorazione, a partire dal biennio economico 2006/2007, del trattamento complessivo da corrispondere al personale del comparto ministeri; 5.1. in particolare Cass. n. 11759/2021, nel ribadire che non è applicabile alla fattispecie l’orientamento espresso quanto al personale della scuola assegnato all’estero, per il quale viene in rilievo altra contrattazione, ha analizzato le disposizioni dettate dai CCNL successivi a quello 2002/2005 e, evidenziato che gli stessi per le materie non diversamente disciplinate e non espressamente disapplicate rinviano alla precedente contrattazione, ne hanno tratto la conseguenza della perdurante vigenza del meccanismo fissato dall’art. 20, comma 3, del richiamato CCNL 2002/2005, con il quale le parti collettive, al pari del legislatore intervenuto a disciplinare i rapporti non contrattualizzati, hanno reso insensibile il trattamento corrisposto ai dipendenti assegnati all’estero agli effetti del disposto conglobamento; 5.2. di conseguenza, sempre limitatamente all’indennità integrativa speciale, è stata ritenuta non fondata e non rilevante la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 bis del d.l. n. 138/2011, sul rilievo che il legislatore con la norma di interpretazione autentica ha enucleato una delle possibili opzioni ermeneutiche dell'originario testo normativo, alla quale si sarebbe comunque pervenuti sulla base del quadro normativo e contrattuale previgente;

6. a diverse conclusioni questa Corte è giunta quanto all’indennità di amministrazione, in relazione alla quale, con ordinanza interlocutoria n. 27174/2020, è stato promosso il giudizio incidentale di legittimità costituzionale del richiamato art. 1bis, non senza aver rimarcato la differenza, evidenziata anche da Cass. n. 11759/2021, con la diversa questione degli effetti del conglobamento dell’i.i.s. nella retribuzione tabellare; 6.1. l’ordinanza interlocutoria ha ricostruito la genesi dell’indennità di amministrazione ed ha analizzato la natura della voce retributiva, affermando, in sintesi, che:

a) l’indennità di servizio all’estero, disciplinata dall’art. 170 del d.P.R. n. 18/1967, non ha natura retributiva, in quanto finalizzata a sopperire aimaggiori costi che gravano sul dipendente in conseguenza della permanenza all’estero e proprio in ragione di ciò la sua misura è commisurata alle necessità di rappresentanza derivanti dalle funzioni esercitate, alle particolari condizioni locali, al costo della vita ed alle sue variazioni;

b) l’indennità in parola è corrisposta in aggiunta allo «stipendio e agli assegni di carattere fisso e continuativo previsti per l’interno, compresa l’eventuale indennità o retribuzione di posizione nella misura minima prevista dalle disposizioni applicabili»,sicché restano escluse dal cumulo solo le voci retributive che non abbiano i requisiti di fissità e continuità, mentre non assume valore decisivo escludente l’inclusione nel trattamento retributivo accessorio anziché in quello fondamentale;

c) l’indennità di amministrazione è una voce della retribuzione accessoria corrisposta, seppure con importi diversi, da tutte le amministrazioni del comparto Ministeri; è fissa nell’ammontare in relazione a ciascuna posizione di inquadramento; ha carattere continuativo per dodici mensilità e la corresponsione è generale,in quanto non condizionata dalla realizzazione di obiettivi;

d) in ragione della natura e delle finalità che l’indennità mira ad assicurare la stessa rientra fra gli emolumenti per i quali l’art. 170 del d.P.R. n. 18/1967 prevede il cumulo con l’assegno di sede, con la conseguenza che all’accoglimento della domanda proposta dai dipendenti del Ministero assegnati all’estero si oppone solo la norma, innovativa ma chiaramente connotata da efficacia retroattiva, adottata con l’art. 1 bis del d.l. n. 138/2011;

7. negli stessi termini il quadro normativo e contrattuale è stato ricostruito ed interpretato dalla Corte Costituzionale che, con sentenza n. 145 del 13 giugno 2022, ha ritenuto integrata la denunciata violazione degli artt. 3,24, primo comma, 102, 111 e 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 6 CEDU ed ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 bis del decreto-legge 13 agosto 2011 n. 138, convertito con modificazioni nella legge 14 settembre 2011 n. 148 «nella parte in cui dispone, per le fattispecie sorte prima della sua entrata in vigore, che il trattamento economico complessivamente spettante al personale dell’Amministrazione affari esteri, del periodo di servizio all’estero, anche con riferimento allo stipendio e agli assegni di carattere fisso e continuativo previsti per l’interno, non include l’indennità di amministrazione»;

8. ne discende che, alla luce della pronuncia di incostituzionalità e delle considerazioni sopra esposte, deve essere accolto il solo terzo motivo di ricorso, specificamente inerente all’indennità di amministrazione, mentre devono essere rigettati il primo ed il secondo motivo; 8.1. la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione al motivo accolto con rinvio alla Corte territoriale indicata in dispositivo che procederà ad un nuovo esame attenendosi, quanto alla normativa applicabile, all’interpretazione dell’art. 170 d.P.R. n. 18/1967 ed alla natura dell’indennità di amministrazione, ai principi enunciati nei punti che precedono; 8.2. al giudice del rinvio è demandato anche il regolamento delle spese del giudizio di Cassazione; 8.3. non ricorrono le condizioni processuali previste dall’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, per il raddoppio del contributo unificato

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo motivo di ricorso e rigetta il primo ed il seco