Sentenza — n. 4149/2022 — snciv · Corte di Cassazione

iato la seguente SENTENZA sul ricorso 5754-2018 proposto da: SCUOLA PER L'EUROPA DI PARMA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOSPIESI 12;3437 - ricorrente - contro • PROC. nr. 5754/2018 RG ESTEFAN PLI LI Il PLI , eletui famente demiiciliata in ROMA, YIA CRESCENZIO 17/A, pressd io studio dell'avvocaL o MICHELE CLEMENTE, che la rabpresenta L difeh - controricorrente - avverso la sentenza n. 1 cila CORTR D'APPELLO di BOLOGNA, de ssitata il 17/08/2017 R. 0.0. 1255/2015; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/11/1021 dal Consigliere Dott.

FRANCESCA SPENA; il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA visto l'ardi. , comma 8 bis del D.L. ,..,. otoobre ) n. 137, convertito con modificazioni nella legge 18 dicembre 2020 n. 176, ha depositato conclusi-. i scritte. PROC. nr. 5754/2018 RG FATTI DI CAUSA 1. Con sentenza del 17 agosto 2017 la Corte d'Appello di Bologna dichiarava: - inammissibile l'appello proposto dalla SCUOLA PER L'EUROPA DI PARMA (in prosieguo, anche: SCUOLA PER L'EUROPA), con il patrocinio della Avvocatura dello Stato, avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede, che aveva accolto la domanda proposta da NORMA ESTEBAN PUIG, docente presso la SCUOLA PER L'EUROPA negli anni scolastici 2010/2013, per il pagamento delle differenze di retribuzione tra il trattamento stipendiale percepito sulla base del CCNL del COMPARTO SCUOLA e quello spettante a titolo di stipendio europeo; - improcedibile il separato appello proposto dalla SCUOLA PER L'EUROPA avverso la stessa sentenza con il patrocinio di un avvocato del libero foro.

2. La Corte territoriale esponeva che la SCUOLA PER L'EUROPA aveva proposto due separati atti di appello, poi riuniti ex art. 335 cod. proc. civ.: il primo a mezzo dell'Avvocatura dello Stato, il secondo con il patrocinio di un avvocato del libero foro.

3. Dichiarava inammissibile per carenza dello ius postulandi l'appello proposto a mezzo dell'Avvocatura dello Stato.

4. Osservava che l'obbligo di rappresentanza in giudizio dell'Avvocatura dello Stato era relativo alle amministrazioni statali, mentre per quelle non statali e gli enti pubblici l'articolo 43 RD nr. 1611/1933 prevedeva la necessità di un provvedimento di autorizzazione, che nella specie non sussisteva.

5. Aggiungeva che la SCUOLA PER L'EUROPA DI PARMA non poteva qualificarsi amministrazione statale ai fini del patrocinio obbligatorio.

6. Sempre ad avviso della Corte territoriale, l'interpretazione sistematica dell'articolo 1, commi uno e due, della legge nr. 115/2009 induceva a ritenere che si trattasse di una amministrazione pubblica non riconducibile allo Stato. Diversamente, non poteva essere attribuito senso alla sua qualificazione come istituzione ad ordinamento speciale, con personalità giuridica di diritto pubblico, sottoposta alla vigilanza del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca e all'espressa previsione della rappresentanza legale della Scuola in capo al direttore, pur nominato dal Ministro.PROC. nr. 5754/2018 RG 7.

Detta interpretazione trovava conferma nel successivo comma 3 del medesimo articolo 1 giacché, se la SCUOLA PER L'EUROPA DI PARMA fosse stata un'amministrazione statale, l'accesso non avrebbe potuto essere riservato ad alcuni specifici soggetti (i figli dei dipendenti dell'EFSA) o condizionato per i cittadini italiani alla sussistenza dei presupposti previsti dal decreto di cui al comma 7 dello stesso articolo 1, ma avrebbe dovuto essere libero, trattandosi di istituzione destinata ad impartire l'istruzione che lo Stato deve garantire ad ogni cittadino italiano.

8. Non aveva rilievo - proseguivano i giudici di secondo grado - la disposizione dell'articolo 3, comma 5, L. nr. 17/2006, che impegnava l'Italia a garantire un'adeguata istruzione scolastica ai figli del personale dell'EFSA attraverso un'istituzione scolastica, statale o paritaria, associata al sistema delle scuole europee. Da un lato, il riferimento alla coerenza con il sistema delle scuole europee poneva la SCUOLA PER L'EUROPA fuori dal sistema nazionale di istruzione; dall'altro, la sua qualificazione come istituzione ad ordinamento speciale con personalità giuridica di diritto pubblico, con specifiche limitazioni all'accesso, indicava la scelta per una scuola paritaria.

9. L'appello dell'Avvocatura dello Stato era stato depositato prima dell'entrata in vigore dell'articolo 1, comma 344, della legge nr. 208/2015, che aveva disposto il patrocinio dell'Avvocatura medesima a favore della SCUOLA PER L' EUROPA DI PARMA; né alla norma poteva attribuirsi valore interpretativo/ricognitivo.

10. Il gravame depositato con il patrocinio di un avvocato del libero foro non risultava notificato e nel relativo procedimento nessuno era comparso alla prima udienza né all'udienza successiva, con conseguente sua improcedibilità ai sensi dell'articolo 348 cod. proc.civ.

11. Ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza la SCUOLA PER L'EUROPA DI PARMA, con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, articolato in due motivi di censura, cui NORMA PUIG ESTEBAN ha resistito con controricorso, illustrato con memoria. 12.11 PG ha concluso per l'accoglimento del ricorso. MOTIVI DELLA DECISIONEPROC. nr. 5754/2018 RG 1. In via preliminare deve essere respinta l'eccezione di inammissibilità del ricorso per cassazione per difetto di interesse, sollevata in memoria dalla contro ricorrente sotto il profilo della definitività della dichiarazione di improcedibilità dell'appello proposto dalla SCUOLA PER L'EUROPA con il patrocinio di un avvocato del libero foro.

2. L'eccezione è infondata, in quanto la pronuncia di rito, contrariamente a quanto assume la controricorrente, non è idonea a passare in giudicato sostanziale. Vero è che, a tenore dell'articolo 358 cod. proc. civ., l'appello dichiarato (inammissibile o) improcedibile non può essere riproposto, anche se non è decorso il termine fissato dalla legge. Tuttavia, come già evidenziato da questa Corte (Cass. 08/11/2019, nr.4658 e giurisprudenza ivi citata), il divieto di proposizione di un secondo appello quando il primo sia inammissibile o improcedibile è correlato — a norma dell'art. 358 cod. proc. civ.

— alla dichiarazione di tali inammissibilità o improcedibilità da parte del giudice dell'appello, con la conseguenza che la riproposizione non è impedita dal pregresso verificarsi di una fattispecie di inammissibilità o di improcedibilità del precedente appello che non sia stata ancora dichiarata dal giudice. Nella specie, la questione sottoposta a questa Corte concerne l'ammissibilità di un autonomo ed ulteriore di appello proposto, prima della dichiarazione di improcedibilità, dalla SCUOLA PER L'EUROPA, con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.

3. Con il primo motivo parte ricorrente ha denunciato — ai sensi dell'articolo 360 nr. 3 cod. proc. civ. — violazione e falsa applicazione dell'articolo 1 del RD nr. 1611/1933 e dell'articolo 1 della L. nr. 115/2009, assumendo la natura statale della SCUOLA PER L'EUROPA e la conseguente sussistenza dello ius postulandi in capo all'Avvocatura dello Stato.

4. Con il secondo mezzo si torna a denunciare sotto il medesimo profilo — ma ai sensi dell'articolo 360 nr. 4 cod. proc. civ. — la violazione e falsa applicazione dell'articolo 1 del RD n. 1611/1933 e dell'articolo 1 della L. nr. 115/2009.

5. Il primo mezzo, che investe la clichiarazione di inammissibilità dell'appello proposto dalla SCUOLA PER L'EUROPA con il patrocinio 5 \ PROC. nr. 5754/2018 RG dell'Avvocatura dello Stato denunciandola, in sostanza, viziata da error in iudicando de iure procedendi, è fondato.

6. Giova premettere che lo Statuto delle Scuole Europee è contenuto nella convenzione conclusa a Lussemburgo il 21 giugno 1994 (che ha sostituito lo statuto del 12 aprile 1957 ed il relativo protocollo del 13 aprile 1962), ratificata in Italia con Legge 6 marzo 1996, n. 151.

7. Scopo delle Scuole è l'istruzione in comune dei figli dei dipendenti delle Comunità europee; altri allievi possono beneficiare dell'insegnamento impartito dalle Scuole entro i limiti fissati dal Consiglio superiore, organo comune a tutte le Scuole.

8. Secondo l'articolo 6, comma 2, della Convenzione, la Scuola è trattata in ciascuno Stato membro come un istituto scolastico disciplinato dal diritto pubblico, fatte salve le specifiche disposizioni previste dalla medesima Convenzione.

9. Ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della Convenzione le Scuole Europee sono quelle elencate nell'allegato I (allegato che può essere adeguato dal Consiglio superiore). Trattasi delle Scuole Europee di tipo I, Istituti scolastici disciplinati dallo Statuto delle Scuole Europee ed amministrati direttamente dal sistema scolastico europeo.

10. In tale allegato figura, nell'ambito del territorio italiano, la Scuola Europea di Varese.

11. Accanto alla Scuole Europee di tipo I, sono state istituite le Scuole Europee «accreditate» — o di tipo II — scuole, nazionali o internazionali, che, pur non facendo parte della rete delle Scuole Europee, impartiscono istruzione europea ai figli del personale UE in luoghi in c:ui si trovano le Agenzie europee. Tali scuole devono essere accreditate dal Consiglio Superiore delle Scuole Europee. A questa seconda categoria appartiene la SCUOLA PER L'EUROPA DI PARMA.

12. Essa era già stata istituita in via sperimentale con decreto interministeriale del 23 luglio 2004 nr. 41 (Fino al 31 agosto 2007, termine poi prorogato per un ulteriore triennio dal decreto interministeriale del 30 luglio 2007, n. 66), in ragione dell'assegnazione alla città di Parma della AUTORITA' EUROPEA PER LA SICUREZZA ALIMENTARE (EFSA). L'accordo di PROC. nr. 5754/2018 RG sede fra la Repubblica Italiana e l'EFSA — sottoscritto a Parma il 27 aprile 2004 e ratificato con legge 10 gennaio 2006 nr. 17 — prevedeva, infatti, all'articolo 3, comma 5, l'impegno dell'Italia a fornire un'adeguata istruzione scolastica — materna, primaria e secondaria — ai figli del personale dell'Autorità, garantendo un apprendimento plurilingue coerente con il sistema delle Scuole Europee, attraverso un'istituzione scolastica «statale o paritaria» associata al sistema delle Scuole Europee.

13. La SCUOLA PER L'EUROPA DI PARMA ha poi ottenuto l'accreditamento dal Consiglio Superiore delle Scuole Europee (con decorrenza dal 10 settembre 2007).

14. In questo quadro è stata emanata la legge nr. 115/2009, il cui articolo 1 stabilisce: «1. La Scuola per l'Europa di Parma, istituita in attuazione dell'articolo 3, comma 5, dell'Accordo di Sede tra la Repubblica italiana e l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), ratificato ai sensi della legge 10 gennaio 2006, n. 17, di seguito denominata «Scuola», a decorrere dal 10 settembre 2010, è istituzione ad ordinamento speciale con personalità giuridica di diritto pubblico e autonomia amministrativa, finanziaria e patrimoniale. La Scuola è associata al sistema delle Scuole Europee e ne adotta gli ordinamenti, i programmi, il modello didattico e il modello amministrativo.

2. La Scuola è posta sotto la vigilanza del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

3. La Scuola fornisce, ai sensi dell'articolo 3 della Convenzione recante lo Statuto delle Scuole europee, come ratificata ai sensi della legge 6 marzo 1996, n. 151, un'istruzione scolastica materna, elementare e secondaria ai figli dei dipendenti dell'EFSA, garantendo un apprendimento plurilingue coerente con il Sistema delle Scuole europee. Nei limiti stabiliti con il decreto di cui al comma 7, consente l'accesso anc:he ai figli dei dipendenti delle società convenzionate con l'Autorità medesima, nonché ai figli dei cittadini italiani. ».

15. L'art. 1, al comma 7, rinvia ad un regolamento, da adottare nelle forme previste dalla legge nr. 400/1988, la disciplina dell'assetto amministrativo della scuola e del trattamento giuridico-economico del personale; al comma 9, stabilisce che alla direzione è preposto un dirigente nominato dal MIUR.

16. Ai sensi dell'articolo 2 le spese per la costruzione della nuova sede della scuola e per il funzionamento amministrativo e didattico della scuola dall'anno 2010 sono a carico del bilancio dello Stato (e quanto alla manutenzione dell'edificio, l'arredamento e le utenze della Provincia e del PROC. nr. 5754/2018 RG Comune di Parma); le relative fonti di copertura sono individuate dall'articolo 3 della medesima legge.

17. Il regolamento è stato adottato con d.m. n. 138/2010, che nelle premesse richiama, oltre al T.U. nr. 297/1994, il d.p.r. nr. 275/1999 in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche e contiene, all'art. 28, una norma di chiusura che rinvia, per quanto non espressamente previsto dal medesimo decreto, ove compatibili, alle norme nazionali vigenti, alle norme dei contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto scuola e dell'area V nonché alle disposizioni relative al personale dirigente dello Stato.

18. L'art. 5, nel definire i compiti del dirigente, precisa che lo stesso risponde direttamente al Ministro (comma 3) e procede alla formazione delle classi «in base all'organico definito dal direttore generale per il personale scolastico del ministero» (comma 3, lettera c). Il consiglio di amministrazione è nominato dal Ministro (art.

6) ed è presieduto da un direttore generale del Ministero designato dal Ministro. Il comitato tecnico scientifico è nominato dal capo del dipartimento per l'istruzione del Ministero (art. 7). Al direttore generale per il personale scolastico del Ministero è riservata la determinazione della consistenza organica della scuola (art.16); l'art. 18, comma 3, rinvia per gli adempimenti del segretario-capo in materia finanziaria e patrimoniale nonché di attività negoziale, nei limiti della compatibilità, alla disciplina dettata dal d.i. n. 44 del 2001— concernente la gestione amministrativo- contabile delle istituzioni scolastiche statali — ed alle norme del CCNL del Comparto Scuola. L'art. 22 ribadisce che il dirigente della scuola risponde direttamente al Ministro in ordine ai risultati della propria azione dirigenziale e per il personale docente rinvia alla disciplina dettata per il personale statale quanto alla responsabilità disciplinare ed alle sanzioni. L'articolo 26 disciplina le fonti di finanziamento.

19. Dal complesso delle disposizioni sopra richiamate si desume che la SCUOLA PER l'EUROPA DI PARMA è inserita a pieno titolo fra le istituzioni scolastiche statali.

20. Del resto, è decisivo considerare che l' ACCORDO DI SEDE TRA LA REPUBBLICA ITALIANA E L'AUTORITA' EUROPEA PER LA SICUREZZA ALIMENTARE, ratificato ed eseguito dalla legge nr. 17/ 2006 n.17, all'articolo PROC. nr. 5754/2018 RG 3, comma 5, impegna l'Italia a realizzare, per fornire un'adeguata istruzione scolastica ai figli del personale dell'Autorità, un'istituzione scolastica associata al sistema delle Scuole Europee «statale o paritaria». Ai sensi dell'articolo unico della legge 10 marzo 2000, n. 62 le scuole statali e le scuole paritarie costituiscono il sistema nazionale di istruzione. Le scuole paritarie sono le scuole private e le scuole degli enti locali che, in possesso dei requisiti indicati dal comma 4 dello stesso articolo, facciano richiesta per il riconoscimento della parità, impegnandosi ad attuare le prescrizioni di cui ai precedenti commi 2 e 3. La SCUOLA PER L'EUROPA DI PARMA, all'evidenza, non è scuola privata né scuola di un ente locale sicché non può qualificarsi come paritaria.

21. Erroneamente la Corte territoriale ha affermato trattarsi di una scuola paritaria, in assenza di una espressa qualificazione normativa in deroga alla disciplina fissata dalla legge 10 marzo 2000, n. 62.

22. Né rileva la qualificazione della SCUOLA PER L'EUROPA, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, L. nr. 115/2009 come «Istituzione ad ordinamento speciale con personalità giuridica di diritto pubblico», poiché la personalità giuridica e l'autonomia sono attribuite a tutte le istituzioni scolastiche, ai sensi dell'articolo 21 legge 15 marzo 1997 nr. 59.

23. È da ultimo evidente che i requisiti soggettivi di accesso all'istruzione presso la SCUOLA PER L'EUROPA discendono dal suo ordinamento speciale, che costituisce adempimento degli obblighi assunti dallo Stato in sede internazionale. Né si ravvisa alcun profilo di incostituzionalità, giacché il diritto allo studio è assicurato dallo Stato nell'ambito del Sistema di istruzione nazionale.

24. Alla luce delle considerazioni che precedono, l'articolo 1, comma 344, L. nr. 208/2015 — secondo il quale «La rappresentanza, il patrocinio e l'assistenza in giudizio della Scuola per l'Europa di Parma spettano all'Avvocatura dello Stato, ai sensi del testo unico di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611» — deve ritenersi norma meramente ricognitiva del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato derivante dalla natura di amministrazione statale della SCUOLA PER L'EUROPA.

25. Il primo motivo di ricorso deve essere conclusivamente accolto, con assorbimento del secondo, e la sentenza impugnata cassata; la causa va o PROC. nr. 5754/2018 RG rinviata alla Corte d'Appello di Bologna in diversa composizione perché provveda all'esame dell'appello proposto dalla SCUOLA PER L'EUROPA DI PARMA con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.

26. Il giudice del rinvio provvederà anche sulle spese del presente giudizio di legittimità. PQM La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia