Cassation court dismisses appeal against annulment of administrative fine due to subsequent res judicata on official's liability.

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n.30043-2019 proposto da: MINISTERO POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via Dei Portoghesi 12, presso la sede dell’Avvocatura generale dello Stato che lo rappresenta e difendeope legis. -ricorrente - contro REGIONE CAMPANIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliatain Roma, via Poli, 29, presso gli uffici dell’ente, rappresentata e dife sa dall’avv. Angelo Marzocchella unitamente all'avv.

Maria Laura Consolazio, come da procura speciale a margine del ricorso. -controricorrente - Ric. 2019 n. 30043 sez. S2 -ud. 23-09-2022 -2- avverso la sentenza n. 1190/2019 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI, depositata il 04/03/2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/09/2022 dal consigliere dr.PATRIZIA PAPA. FATTI DI CAUSA Per la migliore comprensione dei fatti di causa è opportuno premettere che, come rappresentato in ricorso, l’Amministrazione, a conclusione dell’indagine della Guardia di finanza –Nucleo speciale repressione frodi comunitarie di Roma, pronunciò tre ordinanze ingiunzione n.440/2002, 438/2002 e 439/2002 nei confronti dei tre funzionari della Regione Campania incaricati del controllo sulla lavorazione del burro, Giovan Giuseppe Zappulo, Domenico Cassella e Giuseppe Vincenzo Ferrara e nei confronti della Regione Campania quale obbligata solidale ex art. 6 legge 689/1981.

Le singole opposizioni proposte da Giovan Giuseppe Zappulo, Domenico Cassella e Giuseppe Vincenzo Ferrara e l’opposizione della Regione avverso l’ordinanza pronunciata nei confronti di Ferrara sono state riunite e, nelle more di questo giudizio, decise dalla Corte d’appello di Napoli n. 1716/2017, confermata da questa Corte con ordinanza n. 25485 del 2021. Sono invece rimaste separate l’opposizione della Regione avverso l’ordinanza nei confronti di Cassatella ( decisa dalla Corte d’appello di Napoli con sentenza n.4981/2018, avverso cui è pendente ricorso dinnanzi a questa Corte iscritto al n. RG 14581/2019) e l’opposizione della Regione avverso l’ordinanza nei confronti di Zappulo, oggetto del presente giudizio.

Il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali ha proposto ricorso, sulla scorta di due motivi, per la cassazione della sentenza della Corte d'appello di Napoli n. 1190/2019 che ha confermatola sentenza di primo grado del Tribunale di Santa Ric. 2019 n. 30043 sez. S2 -ud. 23-09-2022 -3- Maria Capua Vetere n.3982/2014di annullamento dell’ordinanza ingiunzione n. 440/02 emessa nei confronti del dipendente della Regione Campania, Giovan Giuseppe Zappulo, notificata anche alla Regione quale coobbligato solidale ex art. 6 I. n. 689/1981.

Con questa ordinanz a ingiunzione , il Ministero aveva inflitto a Zappulouna sanzione pecuniaria di Euro 2.182.189,00 per avere egli agevolato , con altri due funzionari incaricati , Domenico Cassella e Giuseppe Vincenzo Ferrara, la condotta fraudolenta posta in essere dalla società Italburro s.p.a. al fine di ottenere gli aiuti comunitari previsti dal Reg. CE n. 570/1988 e dal Reg. CE n. 3378/1991. In particolare, secondo il Ministero ingiungente, Zappulo aveva omesso (con gli altri funzionari) di svolgere adeguatamente i controlli demandatigli in ragione dell’ attività di ispettor e della Regione in occasione delle due aste del 22/2/ 9 4 (per la percezione dei contributi di cui al REG.CEE 570/88) e dell’11/1/94 (per la percezione contributi di cui al REG.CEE 3378/91), entrambe vinte dalla società Italburro.

La prima asta svoltasi l’11 gennaio del 1994 (riportato erroneamente in sentenza come 11 novembre) aveva ad oggetto l'esportazione verso paesi extracomunitari di burro di provenienza irlandese, previo svolgimento dell'attività di concentrazione/purificazione del burro grezzo, con percezione dei contributi di cui al regolamento CEE 3378/91. Dalle indagini condotte dalla Guardia di Finanza era risultato che la società Italburro aveva smerciato clandestinamente la maggior parte del burro destinato all'esportazione (acquistato a prezzo agevolato), mentre i fusti da inviare nei paesi extracomunitari erano stati riempiti con una mistura di acqua e monogliceridi, ricoperta da uno strato superficiale di burro concentrato.

Ric. 2019 n. 30043 sez. S2 -ud. 23-09-2022 -4- La seconda asta del 22/2/84aveva ad oggetto l'esecuzione di operazioni di concentrazione/denaturazione di burro grezzo da acquistare in ambito comunitario e trasformare in burro concentrato da destinare alla produzione di dolci e gelati; dalle indagini condotte dalla Guardia di Finanza era risultato che la società Italburro, in un arco di tempo di circa due settimane, aveva fraudolentemente ripetuto per dieci volte il processo di denaturazione sulla medesima partita di burro, «spacchettando», al termine di ciascuna giornata lavorativa, dopo che gli ispettori della Regione avevano lasciato i locali dell'impresa, lo stesso burro concentrato già confezionato e predisponendolo nuovamente per la lavorazione del giorno seguente; la stessa società aveva inoltre materialmente falsificato le analisi dei campioni, senza mai porta rli nei laboratori; l’approvvigionamento era stato simulato a mezzo di false fatture e false bolle di accompagnamento.

Secondo la contestazione, il funzionario av eva omesso di segnalare che la partita di burro lavorata era sempre la stessa, pur dovendo e potendosiaccorgere d e lla falsità delle fatture , con un semplice controllo di riscontro delle scorte di magazzino rispetto alla documentazione contabile; l’operazione di denaturazione, inoltre, seguiva quella di concentrazione che consisteva nella riduzione del contenuto d’acqua presente nel burro grezzo, così che da 122,5 kg di burro grezzo doveva giungersi a 100 kg di burro concentrato, al quale poi era aggiunto il tracciante; l’ispettore avrebbe dovuto accorgersi della mancata riduzione del peso del burro effettuando controlli prima e dopo la lavorazione; avrebbe pure dovuto accorgersi che il colore e l’odore del burro era sempre più intenso atteso che il tracciante (vanillina) era aggiunto sempre allo stesso burro; se invece della vanillina era stato aggiunto un diverso tracciante, Ric. 2019 n. 30043 sez.

S2 -ud. 23-09-2022 -5- come prospettato dal c.t.u. nominato, avrebbe dovuto accorgersi del diverso odore. Quanto all’asta dell’11/1/94, il funzionari o non av eva inoltre effettuato diligentemente i prelievi, limitandosi a raccogliere il burro dalle superfici dei fusti e non - com e desumibile dal riferimento normativo,alle quantità parziali da rimescolare per formare il campione da analizzare - anche in profondità, onde garantire la formazione di campioni effettivamente rappresentativi. Lo stesso funzionario avrebbe inoltre dovuto personalmente sigillare i campioni e consegnarli al laboratorio.

Il Tribunale prima -e la Corte d'appello poi - ha nno escluso ogni colpadell’ispettore per aver operato secondo le prescrizioni del D.M. n. 179 del 2 0 maggio 19 88 , attuativo proprio del regolamento CEE n. 570/88 e, poi, del successivo D.M. n. 179 del 25 maggio 1992. In particolare, la Corte territoriale ha rilevato, in relazione alla contestata negligenza nell’avere consentito alla Italburro di provvedere in autonomia a far sottoporre i campioni alle analisi di laboratorio, agevolando la falsificazione, che Zappulo e gli altri funzionari si erano attenuti ai protocolli predisposti dalla Regione Campania di concerto con l'Autorità Doganale e con la Guardia di Finanza e solitamente utilizzati dai dipendenti dell'Ispettorato Centrale per la Repressione delle Frodi.

Quindi, la stessa Corte ha rilevato che i controlli sul burroerano da ricondurre alla nozione di "controlli su sostanze omogenee"; per questi controlli, le modalità pratiche sono n ormativamente definite nel d.p.r. 26/03/1980 n. 327 (cioè il regolamento di esecuzione della l. 30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni, in materia di disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande), in Ric. 2019 n. 30043 sez. S2 -ud. 23-09-2022 -6- particolare nell’allegato 1 (paragrafo 1, comma 3, lett.

a) come richiamato dall’art. 6, con la sola indicazione del prelievo di campioniin una quantità rappresentativa della massa, in ipotesi di un singolo contenitore o in quantità parziali da diversi recipienti scelti a caso e rappresentativi della partita, quando i contenitori siano più di uno; nessun’altra prescrizione tecnica di una diversa campionatura a più livelli del contenitore è prescritta, come invece accade per le sostanze disomogenee. Infine la Corte partenopea ha sottolineato che, oltre alla piena ottemperanza alla normativa regionale, la «perfetta autonomia del meccanismo truffaldino» posto in essere dall’amministratore di Italburro consentiva di escludere la sussistenza, nella condotta del funzionario, dell'elemento soggettivo dell'illecito amministrativo rappresentato dalla colpa.

Per quel che qui rileva, dopo aver escluso la responsabilità del funzionario per i fatti contestati, la Corte d’appello ha pure confermato che correttamente è stata esclusa in conseguenza, dal primo giudice, la responsabilità solidale della Regione ex art.6 comma 3 legge 689/1981, perché non si puòconfigurare «nella logica della predetta disposizione» una responsabilità dell’ente per culpa in eligendo. Al ricorso per cassazione del Ministero, affidato a tre motivi, la Regione ha resistito con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo, articolato in due profili, il Ministero ricorrente ha sostenuto la nullità della sentenza ex art. 111 Cost., 132 e 274 cod.proc.civ. e 118 disp. att. cod.proc.civ. in relazione all’art. 360 comma I n.4 cod.proc.civ. perché motivata per relationem all e precedent i sentenz e n. 1716/2017 e n.4981/2018, seppure non passate in giudicato, rese, come detto,sui medesimi fatti nelle opposizion i proposte da Giovan Ric. 2019 n. 30043 sez. S2 -ud. 23-09-2022 -7- Giuseppe Zappulo, Domenico Cassella e Giuseppe Vincenzo Ferrara e dalla Regione avverso l’ordinanza pronunciata nei confronti di Ferrara, poi riunite, nonché sull’opposizione della Regione avverso l’ordinanza nei confronti di Cassatella; conterrebbe inoltre una motivazione apparente che non ha dato adeguata risposta alle censure mossein appello sulla mancanza di diligenza dei funzionari nell’espletamento dei controlli loro demandati.

Con il secondo motivo il Ministero ha lamentato la violazione dell’art. 6 del d.p.r. n.327/1980, in relazione al n.3 comma I dell’art. 360 cod.proc.civ., perché, diversamente da quanto sostenuto dalla Corte d’appello, la formulazione della norma non consentirebbe di escludere il dovere degli ispettori di eseguire i controlli prelevando il burro non solo dalle superfici dei fusti ma - come desumibile dal ri ferimento normativo alle quantità parziali da rimescolare per formare il campione da analizzare - anche in profondità, onde garantire la formazione di campioni effettivamente rappresentativi.

Con il terzo motivo, infine, il Ministero ha prospettato la nullità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione dell’art.3 legge 689/81 in relazione all’art. 360 comma I n.3 cod.proc.civ. per non aver considerato che la prova dell’assenza di colpa gravava sulla Regione e che la colpa del funzionario era presunta in mancanza di giustificazione. 2.Tutti i tre motivi risultano inammissibili per sopravvenut a carenza di interesse, atteso il giudicato formatosi sui fatti per cui è giudizio. Nella pendenza della presente controversia, come detto, con ordinanza n. 25485 del 2021, questa Corte ha confermato la sentenza della Corte d’appello di Napoli n. 1716/2017, resa sulle singole opposizioni proposte da Giovan Giuseppe Zappulo, Ric. 2019 n. 30043 sez.

S2 -ud. 23-09-2022 -8- Domenico Cassella e Giuseppe Vincenzo Ferrara e sull’opposizione della Regione avverso l’ordinanza pronunciata nei confronti di Ferrara come r iunite , con ciò sancendo con efficacia di giudicato l’annullamento delle ordinanze ingiunzioni. Lo stesso Ministero ricorrente, invero, aveva rappresentato la pendenza del giudizio dinnanzi a questa Corte avente ad oggetto la legittimità della pronuncia d’appello già resa sulla stessa ordinanza oggetto dell’opposizione della Regione qui esaminata. Questa Corte, pertanto, deve rilevare che, con la pronuncia dell’ordinanzan. 25485 del 2021 , resa in contraddittorio con lo stesso Ministero ricorrente e con la Regione, è stata ormai esclusa, con efficacia di giudicato, la responsabilità dei tre funzionari per i fatti addebitati.

In particolare, risulta esclusa con efficacia di giudicato tra le stesse parti di questo giudizio la responsabilità del funzionario della Regione Giovan Giuseppe Zappulo per i fatti a lui imputati, gli stessi per cui è qui giudizio; pertanto, deve essere ugualmente esclusa la responsabilità ex art. 6 legge 689/1991 della Regione Campania, conseguente al vincolo di solidarietà dell’ente con il suo dipendente e derivante dalle sanzioni amministrative di carattere personale irrogate al funzionario ora assolto da ogni addebito. Il giudicato esterno –che ricorre nella fattispecie attesa l’identità di parti, petitum e causa petendi in quanto il giudizio aveva ad oggetto l’opposizione avverso la stessa ordinanza ingiunzione qui opposta dalla sola Regione quale obbligata solidale - può essere rilevato d’ufficio in questa sede di legittimità, anche se formatosi successivamente alla pronuncia della sentenza impugnata e sebbene la ordinanza da cui è derivato non sia stata versata in atti con la rituale certificazione di cui all'art. 124disp. att. c.p.c.: per principio consolidato, infatti, l'accertamento Ric. 2019 n. 30043 sez.

S2 -ud. 23-09-2022 -9- delgiudicato esterno non costituisce patrimonio esclusivo delle parti, ma corrisponde ad un preciso interesse pubblico coincidente con la funzione primaria del processo di eliminare l'incertezza delle situazioni giuridiche, attraverso la stabilità della decisione. Il giudicato, inoltre, non è un elemento di fatto perché, pur non identificandosi con gli elementi normativi astratti è ad essi assimilabile, essendo destinato a fissare la regola del caso concretoe partecipando, perciò, della natura dei comandi giuridici, la cui interpretazione non si esaurisce in un giudizio di mero fatto.

Derivando, infine, da una pronuncia di questa Corte, deve essere necessariamente rilevato perché è doverosa la conoscenza dei propri precedenti allo scopo di scongiurare la violazione del ne bis in idem (cfr. Sez. 6 - 2, Ordinanza n. 16589 del 11/06/2021, con richiami). La sopravvenienza del giudicato in corso di giudizio giustifica l’integrale compensazione delle spese. Non vi è raddoppio del contributo perché ricorrente è un’ammin