Italian Supreme Court rejects unjust enrichment claim against public health authority for extra-budget care.

GGIANI Consigliere ORDINANZA sul ricorso 8492/2017 proposto da: ASL Roma 4, in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro tempore,elettivamente domiciliato in Roma, Viale Delle Milizie n.9, presso lo studio dell’avvocato D’Acunti Stefano che lo rappresenta e difende,giusta procura in calce al ricorso -ricorrente - contro Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, elettivamente domiciliato in Roma , Via Marcantonio Colonna n. 27, presso lo studio dell’avvocato Prezioso Elena che lo rappresenta e difende unitamente all’ avvocato Ferraguto Andrea , giusta procura a margine del controricorso -controricorrente - nonchécontro Congregazione Benedettina Delle Suore Riparatrici Del S. Volto Di Nostro Signore Gesù Cristo, in persona del proprio rappresentante legale pro tempore,elettivamente domiciliato in Roma, Via Orazio n. 3 , pressolo studio dell’avvocato Faccini Roberto , che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato Bellini Maria Luisa e Bellini Vito , giusta procura a margine del controricorso e ricorso incidentale -controricorrente incidentale - contro ASL Roma 4, in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma,Viale Delle Milizie n.9, pressolo studio dell’avvocato D’Acunti Stefano , che lo rappresenta e difende, giusta procura in calce al controricorso e ricorso incidentale -controricorrente – Regione Lazio -intimata - avverso la sentenza n. 5627/2016 della CORTE D’APPELLO di ROMA, pubblicatail 27/09/2016; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/06/2022 dal cons.LAMORGESE ANTONIO PIETRO.

FATTI DI CAUSA 1.-Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 5190 del 2011, gi udicando sulle domande proposte dalla Congregazione Benedettina delle Suore Riparatrici del S. Volto di Nostro Signore per la condanna dell’ASL Roma F (poi Roma 4) e della Regione Lazio al pagamento, in via contrattuale, del corrispettivo per le prestazioni sanitarie rese “extra budget” (fissato a 26 posti letto di lungodegenza medica convenzionata e 40 posti in RSA) dalla Casa di cura e residenza sanitaria assistenziale Istituto Santo Volto, in S. Marinella, negli anni 2007 e 2008 e, in subordine, al pagamento dell’indennizzo per ingiustificato arricchimento, rigettava la prima e dichiarava inammissibile la seconda domanda, dopo avere rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito e dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Regione Lazio. 2.- Proponevano appello, in via principale, la Congregazione Benedettina anche sul capo relativo alla legittimazione passiva della Regione Lazio e, in via incidentale, l’ASL Roma F sul capo relativo alla giurisdizione. 3.-La Corte d’appello di Roma, con sentenza del 27 settembre 2016, confermava la giurisdizione del giudice adito, il difetto di legittimazione passiva della Regione Lazio e l’infondatezza della domanda contrattuale e, in accoglimento del pertinente motivo di appello, condannava l’ASL a corrispondere l’indennizzo per ingiustificato arricchimento, determinato in € 545953,77, oltre interessi. 4.- Avverso questa sentenza propongono ricorso, in via principale, l’ASL Roma 4, resistito dalla Regione Lazio, e la Congregazione Benedettina,in via incidentale, resistito dall’ASL Roma 4.

RAGIONI DELLA DECISIONE 1.-Esaminando il ricorso principale dell’ASL Roma 4, il primo motivo, deducente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 33 del d.lgs n. 80 del 1998, come sostituito dall’art. 7 della legge n. 205/2000, nel testo risultante a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, poi recepito nell’art. 133, co. 1 lett. c), c.p.a., è manifestamente infondato, avendo la sentenza impugnata deciso in senso conforme alla giurisprudenza di legittimità (ex plurimis, SU n. 26200 del 2019, n. 23744 del 2020; sez.

I, n. 372 del 2021). 2.- Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1, comma 10, del d.l. n. 324 del 1993, convertito con legge n.423 del 1994, 2, 3, 4 e 8-bis del d.lgs. n. 501/1992, nonché delle leggi regionali del Lazio n. 18 e 19 del 1994, per avere dichiarato la legittimazione passiva della ASL e il difetto di legittimazione della Regione Lazio, in contrasto con il citato art. 1, comma 10, secondo il quale “nei rapporti con le farmacie, con i medici specialistici convenzionati e con le strutture private convenzionate, in caso di mancato pagamento delle relative spettanze, si deve considerare debitore inadempiente e soggetto passivo di azione di pignoramento per le obbligazioni sorte successivamente alla data in entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto l’ente incaricato del pagamento del corrispettivo, anziché l’unità sanitaria locale territorialmente competente”. 2.1.-La Congregazione Benedettina ha eccepito l’inammissibilità del suddetto motivo di ricorso deducente il difetto di legittimazione passiva dell’ASL, non avendo la stessa ASL proposto appello avverso la sentenza di primo grado ed essendosi, quindi, su tale questione formato il giudicato nei suoi confronti.

La predetta eccezione non merita accoglimento. Le contestazioni sulla legittimazione ad agire, attiva o passiva, così come sulla titolarità, attiva o passiva, del rapporto controverso hanno natura di mere difese, proponibili in ogni fase del giudizio e, di conseguenza, il difetto di legittimazione così come la carenza di titolarità del rapporto, ancorché non oggetto di contestazione dall’altra parte, sono rilevabili d’ufficiose risultanti dagli atti di causa, anche incassazione, sempre che non si sia formato il giudicato (cfr. Cass. n. 23721 del 2021, n. 8798 del 2016).

La questione della legittimazione passiva dell’ASL Roma 4 non può ritenersi tardivamente introdotta nel giudizio di cassazione, non essendosi su di essa formato il giudicato, neppure implicito. Ed infatti, non risulta – essendo l’eccezione i n esame carente sul piano della specificità –che tale questione sia stata dibattuta nei gradi di merito, nei quali è stata controversa la diversa (seppur connessa) questione della legittimazione passiva della Regione Lazio (vd. sentenza impugnata a pag. 3). 2.2.-Il motivo è infondato nel merito, laddove, a sostegno del difetto di legittimazione passiva dell’ASL Roma 4 e della legittimazione esclusiva della Regione Lazio, invoca l’art. 1, comma 10, del d.l. n. 324 del 1993, che è disposizione riguardante i giudizi proposti dalle strutture private convenzionate per il “pagamento delle relative spettanze” nei confronti del “debitore inadempiente e soggetto passivo… per le obbligazioni sorte”, individuato “[nell’]ente incaricato del pagamento del corrispettivo, anziché [nell’]unità sanitaria locale territorialmente competente”.

Si tratta, quindi, di una disposizione che è chiaramente volta a individuare il soggetto legittimato passivo nelle azioni proposte dal soggetto convenzionato che sia creditore del corrispettivo contrattuale per le erogate prestazioni sanitarie, non applicabile tuttavia alle azioni di natura diversa, qual è quella di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c., da proporre nei confronti del soggetto(l’ASL Roma 4) che si assume avere autorizzato e beneficiato (seppur “de facto”) della prestazione, a prescindere dalla valutazione sulla fondatezza della pretesa nel merito. 3.-Il quarto motivo denuncia violazione e falsa applicazione degli art.2041 e 2042 c.c., 1 ss. del d. lgs. n. 502 del 1992, 6 della legge n. 724 del 1994, 1, comma 32, della legge n. 662 del 1996, 32, comma 8, della legge n. 449 del 1997 e della legge regionale Lazio n. 4 del 2003, per avere ravvisato l’assenza di giusta causa nella impossibilità della Congregazione Benedettina di sottrarsi all’erogazione delle prestazioni sanitarie e di trasferire i soggetti in lungodegenza in altre strutture e per avere affermato l’esistenza di un vantaggio per l’amministrazione sanitaria, che invece doveva escludersi, avendo l’ente regionale fissato preventivamente il numero di posti letto negli anni 2007-2008, con l’effetto che non era configurabile, in radice, una oggettiva utilitas per l’amministrazione nella prestazione erogata dalla struttura privata oltre il limite di spesa fissato.

Il quinto motivo denuncia omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, per avere la Corte territoriale, ritenendo fondata la domanda di indebito arricchimento, omesso di esaminare la nota del 30 maggio 2018, con la quale la ASL sollecitava la Regione Lazio a rivalutare il budget, a dimostrazione che l’eventuale arricchimento non era voluto dall’amministrazione sanitaria. 3.1.- Tali motivi, da esaminare congiuntamente, sono fondati, alla luce del principio secondo cui l’amministrazione sanitaria “comunicando alla struttura accreditata il limite di spesa stabilito per l’erogazione delle prestazioni sanitarie, manifesta implicitamente la sua contrarietà ad una spesa superiore, ovvero a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel predetto limite.

Pertanto, l’arricchimento che la P.A. consegue dall’esecuzione delle prestazioni “extra budget” assume un carattere “imposto” che preclude l’esperibilità nei suoi confronti dell’azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.”, essendo per la P.A. l’osservanza del tetto di spesa in materia sanitaria un “vincolo ineludibile che costituisce la misura delle prestazioni sanitarie che il Servizio sanitario nazionale può erogare e che può permettersi di acquistare da ciascun erogatore privato” (ex plurimis, Cass. n. 36654 del 2021, n. 13884 del 2020, n. 11209 del 2019).

Si tratta di un’applicazione del principio secondocui, se è vero che il riconoscimento dell’utilità da parte dell’arricchito non costituisce requisito dell’azione di indebito arricchimento, sicché il depauperato che agisce ex art. 2041 cod. civ. nei confronti della P.A. ha solo l’onere di provare il fatto oggettivo dell’arricchimento, senza che l’ente pubblico possa opporre il mancato riconoscimento dello stesso, tuttavia l’ente stesso può eccepire e provare che l’arricchimento non fu voluto o non fu consapevole e che si trattò di “arricchimento imposto” (cfr.

Cass. SU n. 10798 del 2015), come nel caso in esame. 4.- Il ricorso incidentale della Congregazione Benedettina, che censura la statuizione di difetto di legittimazione passiva della Regione Lazio, al fine di ottenerne la condanna in solido con l’AS L, è inammissibile, stante l’infondatezza della domanda di ingiustificato arricchimento per le ragioni esposte. 5.- In conclusione, assorbiti il terzo (concernente l’improponibilità dell’azione di indebito arricchimento per difetto del requisito di sussidiarietà, ex art. 2042 c.c.), il sesto e settimo motivo del ricorso principale (concernenti la determinazione dell’indennizzo in via equitativa e gli interessi), la sentenza impugnata è cassata e, non essendovi ulteriori accertamenti da compiere, la causa può essere decisa nel merito con il rigetto delle domande della Congregazione perché infondate. 6.- Le spese dell’intero giudizio devono essere compensate , in considerazione della parziale novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

La Corte rigetta i primi due motivi, dichiara assorbiti il terzo, sesto e settimo, accoglie il quarto e quinto motivo del ricorso principale; dichiara inammissibile il ricorso incidentale; in relazione ai motivi accolti, cassa la sentenza impugnata e, decidendo la causa nel merito, rigetta le domande della Congregazione Benedettina e compensa le spese dell’intero giudizio.Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente incidentale, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del dPR n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, c