Cassation court dismisses public employee dismissal appeal, rejecting retroactive application of administrative law interpretation rules.

ente Ud. 12/10/2021 ORDINANZA CC sul ricorso 2753-2016 proposto da: AGENZIA DELLE ENTRATE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI 12; - ricorrente - contro D'ANTONI DOMENICO, elettivamente domiciliato in 3043 ROMA, VIA PANAMA 74, presso lo studio dell'avvocato ILARIA ANITA FARES, che lo rappresenta e difende; - controricorrente - avverso la sentenza n. 4358/2015 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 15/07/2015 R.G.N. 110/2014; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/10/2021 dal Consigliere Dott.

FRANCESCA SPENA. PROC. nr. 2753/2016 RG RILEVATO CHE 1.La Corte d'Appello di Roma, con sentenza del 15 luglio 2015, confermava la sentenza del Tribunale della stessa sede, che aveva accolto la domanda proposta da DOMENICO D'ANTONI, dirigente della AGENZIA DEL TERRITORIO, per la dichiarazione di illegittimità del recesso comunicatogli con nota del 31.1.2011 (in sentenza, per errore materiale 31.5.2011), con decorrenza dall' 1 agosto 2011. 2.Esponeva che il rapporto di lavoro era stato risolto dalla AGENZIA DEL TERRITORIO ai sensi dell'articolo 72, comma undici, DL nr. 112/2008, avendo egli maturato la anzianità contributiva di quaranta anni.

3. Precisava che il legislatore, nel testo della norma applicabile ratione temporis ( come sostituito dall'articolo 17, comma 35-novies, del D.L. 10 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni in Legge 3 agosto 2009, n. 102), oltre a ripristinare l'originario requisito della anzianità contributiva, aveva espressamente richiamato l'articolo 5 D.Lgs. nr. 165/2001, rendendo esplicito che il recesso sarebbe stato esercitato con i poteri del datore di lavoro privato ma comunque in funzione del pubblico interesse e degli obiettivi di efficienza, economicità, imparzialità e trasparenza della azione amministrativa.

4. In epoca successiva, l'articolo 16, comma undici, D.L .nr.98/2011, conv. con legge nr. 111/2011, aveva disposto che l'esercizio della facoltà di risoluzione del rapporto di lavoro, di cui al suddetto articolo 72, non necessitava di ulteriore motivazione nell' ipotesi in cui la amministrazione interessata avesse determinato in via preventiva e con atto generale i criteri applicativi; si trattava di norma di interpretazione autentica, applicabile, pertanto, anche ai provvedimenti della AGENZIA DEL TERRITORIO rilevanti in causa (note del 30 novembre 2010). 5.Nella fattispecie, la AGENZIA DEL TERRITORIO con delibera del 28 novembre 2008 nr. 1, richiamato l'articolo 74 D.L. nr. 112/2008, approvava il piano di ristrutturazione degli assetti organizzativi provvedendo alla riduzione di numero 4 posizioni dirigenziali di livello generale e di 56 posizioni di livello non generale, alla riallocazione di numero 93 risorse assegnate ad attività logistico strumentali e di supporto, alla riduzione di C PROC. nr. 2753/2016 RG 50.598.915 della spesa relativa al personale non dirigenziale; disponeva la attuazione degli interventi di riassetto organizzativo in tempi rapidi e comunque non oltre diciotto mesi dalla approvazione da parte degli organi competenti. 6.Con il comunicato dell'Il dicembre 2008 nr. 22 il Comitato di gestione della AGENZIA DELLE ENTRATE aveva deciso di risolvere il rapporto di lavoro con tutto il personale, dirigente e non, che avesse maturato entro il 31 dicembre 2008 l'anzianità di 40 anni ( e che tale criterio sarebbe stato applicato ordinariamente anche negli anni successivi, salva la valutazione di particolari esigenze di carattere organizzativo- gestionale sopravvenute). 7.La AGENZIA DEL TERRITORIO aveva dunque proceduto ad un ridimensionamento degli organici dirigenziali nella misura massima consentita, individuati sulla base del possesso del requisito dei quaranta anni di anzianità contributiva; la delibera del COMITATO DI GESTIONE non conteneva alcun riferimento alle esigenze del servizio né indicava come la risoluzione generalizzata del rapporto di lavoro avrebbe potuto meglio rispondere alle esigenze di efficienza della azione amministrativa.

8. Le motivazioni avrebbe dovuto essere invece particolarmente stringenti, tenuto conto che per il personale dirigente l'articolo 74 D.L. nr. 112/2008 consentiva di operare la riduzione degli uffici dirigenziali di livello generale e di quelli di livello non generale in misura non inferiore al 20% ed al 15% ovvero in una percentuale che ciascuna amministrazione avrebbe potuto determinare con ampio margine di discrezionalità.

9. Mancavano, dunque, i criteri applicativi indicati dall'articolo 16, comma undici, DL nr.98/2011.

10. Ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza la AGENZIA DELLE ENTRATE— incorporante la AGENZIA DEL TERRITORIO ai sensi dell'articolo 23 quater DL 6 luglio 2012 nr. 95 ,conv. con mod. dalla L. 7 agosto 2012 nr. 135— affidato ad un unico motivo di censura, cui RENZO PETRELLA ha resistito con controricorso, illustrato con memoria. CONSIDERATO CHE 1.Con l'unico motivo di ricorso la AGENZIA DELLE ENTRATE ha denunciato — ai sensi dell'articolo 360 nr. 3 cod.proc.civ.— violazione e PROC. nr. 2753/2016 RG falsa applicazione degli articoli 72,comma undici e 74 DL nr. 112/2008 conv. con L. 6 agosto 2008 nr. 133 nonché dell'articolo 16, comma undici, DL nr. 98/2011, censurando la interpretazione della normativa di riferimento posta a base dalla sentenza impugnata. 2.Si assume che l'articolo 16, comma undici, del DL nr. 98/2011 nell'esonerare la amministrazione dall'obbligo di motivare il provvedimento unilaterale di risoluzione, si limita a prescrivere la indicazione di criteri generali per l'esercizio della facoltà di recesso, senza richiedere la illustrazione delle specifiche esigenze di servizio assolte nè di come la risoluzione del rapporto di lavoro (con l'intera platea degli interessati) avrebbe potuto meglio rispondere alle esigenze di efficienza della azione amministrativa. 3.Sulla base di tale assunto la AGENZIA DELLE ENTRATE ha esposto che la delibera del 28 novembre 2008 nr. 1 della AGENZIA DEL TERRITORIO ed il successivo comunicato dell'Il dicembre 2008 nr. 22 contenevano la motivazione richiesta, che era quella di dare corso alla previsione normativa che disponeva la riduzione del personale, evidenziando, altresì, i criteri che sarebbero stati seguiti (ovvero la risoluzione generalizzata dei rapporti di lavoro). 4.11 ricorso è infondato. 5.AI momento del preavviso di risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro (del 31 gennaio 2011, per quanto dichiarato dal controricorrene) trovava applicazione il testo dell'articolo 72, comma undici, DL. nr . 112/2008 sostituito dall'articolo 17, comma 35-novies, del D.L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni in Legge 3 agosto 2009, n. 102, a tenore del quale:

« Per gli anni 2009, 2010 e 2011, le pubbliche amministrazioni di cui all' articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 , e successive modificazioni, possono, a decorrere dal compimento dell' anzianità massima contributiva di quaranta anni del personale dipendente, nell'esercizio dei poteri di cui all'articolo 5 del citato decreto legislativo n. 165 del 2001, risolvere unilateralmente il rapporto di lavoro e il contratto individuale, anche del personale dirigenziale, con un preavviso di sei mesi, fermo restando PROC. nr. 2753/2016 RG quanto previsto dalla disciplina vigente in materia di decorrenza dei trattamenti pensionistici..» . 6.L'articolo 1, comma sedici, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni in Legge 14 settembre 2011, n. 148, ha esteso la applicazione della disposizione agli anni 2012, 2013 e 2014.

7. La disposizione è rimasta invariata nei successivi interventi legislativi (fino alla sostituzione operata dall'articolo 1, comma cinque, del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, conv. con mod., dalla L. 11 agosto 2014, n. 114, non applicabile in causa).

8. Questa Corte, a partire della sentenza nr. 21626/2015, ha invece già affermato che il DL 6 luglio 2011 nr. 98, articolo 16, comma undici— a tenore del quale l'esercizio della facoltà di risoluzione del rapporto di lavoro di cui al suddetto articolo 72 non necessita di ulteriore motivazione qualora la amministrazione interessata abbia determinato preventivamente i criteri applicativi con atto generale di organizzazione interna— ha natura innovativa sicchè non è applicabile retroattivamente, contrariamente a quanto affermato nella sentenza impugnata.

9. Si è tuttavia precisato (Cass. nr. 21626/2015, nr. 11595/2016 e giurisprudenza successiva) che l'obbligo motivazionale, solo de futuro sostituito dall'atto generale, era comunque sotteso, sin dall'origine, alla fattispecie prevista dall'articolo 72, comma undici, DL nr. 112/2008, giacchè la facoltà di risoluzione del rapporto di lavoro deve essere esercitata avendo riguardo alle complessive esigenze della amministrazione, nell'ambito di politiche del lavoro, in conformità ai principi di buona fede e correttezza, imparzialità e buon andamento, che caratterizzano anche gli atti di natura negoziale del datore di lavoro pubblico e che soltanto attraverso la motivazione è salvaguardato il controllo di legalità del suo esercizio. 10.In mancanza di motivazione, la risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro viola le norme imperative che richiedono la rispondenza al pubblico interesse dell'azione amministrativa ( articolo 5, comma due, D.Lgs. nr. 165/2001), i criteri di correttezza e buona fede, i principi di imparzialità e buon andamento di cui all'articolo 97 Cost. nonché l'articolo 6,comma uno, della direttiva 78/2002 CE.PROC. nr. 2753/2016 RG 11.

In relazione a quest'ultimo aspetto, si è evidenziato che la risoluzione del rapporto di lavoro in ragione della anzianità contributiva, per non tradursi in una illegittima discriminazione in ragione dell'età, necessita di un percorso valutativo che garantisca la finalizzazione all'interesse pubblico ad una più efficiente organizzazione della amministrazione, in un ragionevole bilanciamento dei diversi interessi costituzionalmente protetti che vengono in rilievo ( ex aliis, Cass. 25 giugno 2019, nr. 16995). 12.A tali principi si intende assicurare in questa sede continuità.

13. Nella fattispecie di causa la sentenza impugnata, pur avendo erroneamente attribuito efficacia retroattiva alli articolo 16, comma undici, del DL nr. 98/2011, qualificandolo come norma di interpretazione autentica, ha dato atto che la delibera del 28 novembre 2008 nr. 1 approvava il piano di ristrutturazione degli assetti organizzativi, provvedendo alla riduzione delle posizioni dirigenziali ( 4 posizioni di livello generale e 56 di livello non generale) e che con il successivo comunicato del 19 dicembre 2008 nr 22 il Comitato di gestione aveva deciso di risolvere il rapporto di lavoro con tutto il personale dirigente (e non) che avesse maturato l'anzianità contributiva di quaranta anni.

14. Tali atti generali, non essendo applicabile ratione temporis il DL 6 luglio 2011 nr. 98, articolo 16, comma undici, potrebbero assolvere, in ipotesi, all'obbligo di motivazione del singolo atto di recesso, vigente ratione temporis, solo se specificamente richiamati nello stesso atto, attraverso la tecnica del rinvio per relationem.

15. Tuttavia correttamente la sentenza impugnata— pur avendo erroneamente applicato in via retroattiva il DL nr. 98/2011, senza verificare se l'atto di recesso contenesse o meno un rinvio a detti atti generali— ha ritenuto che essi non fossero comunque idonei ad assolvere l'obbligo di motivazione, sicchè diviene irrilevante l'accertamento dell'eventuale rinvio per relationem a detti atti nell'atto di risoluzione del rapporto di lavoro del D'ANTONI.

16. Questa Corte (Cass. 25 giugno 2019 nr. 16995) ha già ritenuto che il comunicato del Comitato di gestione della AGENZIA DEL TERRITORIO nr. 22 dell'Il dicembre 2008, che disponeva una generale risoluzione del 5 u)„ PROC. nr. 2753/2016 RG rapporto di lavoro con tutti coloro che avessero raggiunto i quaranta anni di anzianità contributiva, non è idoneo ad assolvere all'obbligo di motivazione, in quanto privo di ogni indicazione delle finalità organizzative perseguite della amministrazione e del loro rapporto con le posizioni di lavoro che venivano in rilievo. 17.A tale arresto si intende assicurare in questa sede continuità.

18. Inoltre, per quanto accertato dalla sentenza impugnata, non vi era alcun collegamento tra la riduzione delle posizioni dirigenziali deliberata in data 28 novembre 2008 ( delibera nr.1) e la risoluzione dei rapporti di lavoro, in quanto attuata nei confronti di tutti i dirigenti (e non) che avessero raggiunto il requisito di anzianità contributiva. In altri termini, la risoluzione dei rapporti di lavoro dei dirigenti non era collegata al numero delle posizioni dirigenziali soppresse ( rispettivamente 4 di livello generale e 56 di livello non generale); si trattava, piuttosto, di una risoluzione generalizzata, anche negli anni a venire, dei rapporti di lavoro.

19. Deve, altresì, darsi conto della diversità della fattispecie di causa rispetto a quella esaminata da Cass. nr. 14812/2020, relativa ad un atto generale adottato dalla AGENZIA DELLE ENTRATE ( atto del direttore del 31 ottobre 2008 nr. 164144) ai sensi del medesimo D.L. nr. 112/2008, articolo 72, comma undici. In quella ipotesi, l'atto generale della amministrazione aveva motivato il recesso con la finalità di perseguire una politica di ricambio generazionale ( oltre che con l'attuazione dei processi di ridimensionamento degli assetti organizzativi imposti dal DL nr. 112/2008, articolo 74) sicchè non vi era la necessità, al fine di assolvere all'obbligo di motivazione, di indicare i criteri di correlazione tra gli atti di risoluzione dei rapporti di lavoro e le posizioni di lavoro soppresse. Vanno differenziati, dunque, gli atti generali rispettivamente adottati, nell'anno 2008, dalla AGENZIA DEL TERRITORIO e dalla AGENZIA DELLE ENTRATE, all'epoca enti distinti, mentre nel ricorso la valutazione della posizione delle due Agenzie è impropriamente sovrapposta.

20. Conclusivamente il ricorso deve essere respinto, con correzione della motivazione della sentenza impugnata, nella parte in cui erroneamente ha applicato in senso retroattivo, qualificandola come norma di PROC. nr. 2753/2016 RG interpretazione autentica, la disposizione del D.L. 6 luglio 2001 nr. 98 articolo 16, comma undici.

21. Le spese di causa, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

22. Trattandosi di giudizio instaurato successivamente al 30 gennaio 2013 sussistono le condizioni per dare atto- ai sensi dell'art.1 co 17 L. 228/2012 (che ha aggiunto il comma 1 quater all'art. 13 DPR 115/2002) - della sussistenza dei presupposti processuali dell'obbligo di versamento da parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la impugnazione integralmente rigettata, se dovuto (Cass. SU 20 febbraio 2020 n. 4315). PQM La Corte rigetta il ricorso. Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese, che liquida in C 200 per spese ed C 5.000 per compensi professionali, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13 co. 1 quater del DPR 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13, se d