Court upheld waste fine dismissal but ordered lower fine due to improper penalty assessment by authority.

A KÚRIA

mint felülvizsgálati bíróság

Kfv.III.37.553/2015/4.szám

A Kúria a ... jogtanácsos által képviselt felperes neve(fél címe 2) felperesnek a ... jogtanácsos által képviselt Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség alperes elleni hulladékgazdálkodási bírság ügyében hozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indult perében a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2015. január 13. napján kelt 15.K.27.292/2014/8. számú jogerős ítélete ellen az alperes által 9. sorszám alatt benyújtott felülvizsgálati kérelem folytán az alulírott napon - tárgyaláson kívül - meghozta az alábbi

í t é l e t e t :

A Kúria a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 15.K.27.292/2014/8. számú ítéletét hatályában fenntartja.

Kötelezi az alperest, hogy 15 napon belül fizessen meg a felperesnek 30.000,- (harmincezer) felülvizsgálati perköltséget.

A felülvizsgálati eljárási illetéket az állam viseli.

Az ítélet ellen további felülvizsgálatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

A felperes 2012. júliusában a leveleki 099/3 helyrajzi számú ingatlanra 96.000 kg kevert építési törmeléket szállított, melyet útalapként elteríttetett. Az elsőfokú hatóság eljárást indított, melynek eredményeként hozott határozatában a felperest 1.336.500,- forint hulladékgazdálkodási bírság megfizetésére kötelezett. Az indokolás szerint az elterített építési törmelék, mint hulladék birtokosa és tulajdonosa a felperes, mely hulladék kezelésére jogosító hatósági engedéllyel nem rendelkezik, így vele szemben a hulladékgazdálkodási bírság kiszabása kötelező. Az alapbírság összege a maximumban, vagyis 18.000,- forintban került meghatározásra, mivel a határozat kiadásáig a felperes a jogsértés felszámolásáról nem gondoskodott.

A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes határozatában az elsőfokú határozatot helybenhagyta.

Ezen határozattal szemben a felperes keresetet terjesztett elő, a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 15.K.27.362/2013/9. számú ítéletében az alperes határozatát hatályon kívül helyezte és az alperest új eljárásra kötelezte. Az indokolás szerint a felperes magatartásával hatósági engedélyhez kötött hulladékgazdálkodási tevékenységet végzett engedély nélkül, így hulladékgazdálkodási bírság megfizetésére köteles. Az összegszerűség körében a bíróság hangsúlyozta, az alperes nem okszerűen indokolta meg, hogy miért az alapbírság maximális összegét határozta meg, és az indokolásból az sem derült ki, hogy a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. (XII.21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Br.) 1.§ (2) bekezdésében foglalt szempontok mérlegelésére sor került-e, vagy sem. Ezt meghaladóan jogszabálysértő az alperes eljárása azért is, mert a Br. 4.§ (2) bekezdésében foglaltak alkalmazhatóságát nem vizsgálta, a cselekmény súlya szempontjából releváns körülményeket nem tárta fel, a teljes értékelési folyamatot mellőzte. A megismételt eljárásra a bíróság azt az utasítást adta, hogy az alperesnek az alapbírság összegének meghatározása során mérlegelnie kell a Br. 1.§ (2) bekezdésében foglaltakat is. Részletesen szükséges indokolnia azt, ha az alapbírság összege a maximális mértékben kerül megállapításra. Emellett a Br. 4.§ (2) bekezdése alkalmazhatósága szempontjából teljes értékelési folyamatot kell elvégezni, megfelelő indokolással.

A jogerős ítélet ellen felülvizsgálati kérelem nem került előterjesztésre.

Az alperes az új eljárás eredményeként hozott 2014. május 16. napján kelt 14/8531-16/2013. számú határozatában az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Az indokolásban hangsúlyozta, a bírságszámítás során - tekintettel a Br. 1.§ (2) bekezdésére - megállapítható, hogy a jogsértő tevékenység konkrét veszéllyel, károsító hatással nem járt. Ellenben a hulladékkezelő tevékenység jogellenes folytatásával, a hulladék átvételével nem biztosított a hulladék jogszerű, a környezet veszélyeztetését kizáró módon történő kezelése, a hulladékgazdálkodás hatóság által gyakorolt kontrollja. Az illegális tevékenység végzése rossz példát mutat másoknak, ezáltal az kedvezőtlen hatást gyakorol az érintett térség hulladékgazdálkodási helyzetére. Erre tekintettel a hatóság mérlegelési jogkörében eljárva az alapbírságot annak maximumában határozta meg figyelemmel a Br. 1.§ (3) bekezdésének d) pontjára is. Mivel a határozat kiadásáig a felperes a jogellenes állapotot nem szüntette meg, így az alapbírság csökkentésére a Br. 1.§ (5) bekezdése alapján nincs mód. Emellett a felperes cselekményének súlya szempontjából releváns körülményeket meghatározva a felperes arra az álláspontra jutott, hogy a Br. 4.§ (2) bekezdésére figyelemmel nem mellőzhető a bírság kiszabása.

A felperes keresettel támadta az alperes határozatát, kérve annak bírósági felülvizsgálatát. A közigazgatási és munkaügyi bíróság jogerős ítéletében az alperes határozatát hatályon kívül helyezte, és az alperest új eljárásra kötelezte. Nem osztotta a felperes azon hivatkozását, hogy az alperes nem tett eleget a korábbi bírósági ítéletben foglalt iránymutatásnak, ugyanis a támadott határozat vizsgálta a Br. 1.§ (2) bekezdésének és 4.§ (2) bekezdésének alkalmazhatóságát. Emellett a felperes tájékoztatási kötelezettségéhez való joga nem sérült, jogszabályi rendelkezés nem zárja ki azt, hogy a bírsághatározat egy napon kerüljön meghozatalra az eredeti állapot helyreállítására kötelező döntéssel. Az elsőfokú bíróság egyetértett a határozat azon megállapításával, hogy a perbeli esetben jelentős mennyiségű hulladék engedély nélküli ártalmatlanítását végezte a felperes, ezért a bírság kiszabása nem mellőzhető.

Ugyanakkor a bíróság megítélése szerint az alperes a Br. 1.§ (2) bekezdése kapcsán okszerűtlenül mérlegelte a feltárt körülményeket, ezért jogszabálysértően jutott arra a megállapításra, hogy az alapbírság összegét 18.000,- forintban határozta meg. A hatóság jogellenesen nem tulajdonított jelentőséget annak az általa is megállapított ténynek, miszerint a felperes tevékenysége konkrét veszéllyel, károsító hatással nem járt. Ez a tény viszont a bíróság okfejtése szerint „nyomatékos enyhítő körülményként” értékelendő az alapbírság megállapítása során. A felperes helyesen hivatkozott arra, cselekménye ténylegesen nem mutatott rossz példát másoknak, mert senkinek sem volt tudomása arról, hogy engedély nélkül végzett hulladék ártalmatlanítást, ez a körülmény így az alapbírság összegét nem befolyásolhatja. A feltárt körülményekre tekintettel a bíróság az alperes által meghatározott 18.000,- forinttól eltérően 5.000,- forintban látta indokoltnak megállapítani az alapbírság összegét.

A jogerős ítélet ellen az alperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, elsődlegesen annak hatályon kívül helyezése és a kereset elutasítása, másodlagosan a hatályon kívül helyezés mellett az elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozat hozatalára utasítása iránt.

Álláspontja szerint a hatályon kívül helyezést és új eljárásra kötelezést megalapozó -a Br. 1.§ (2) bekezdésének megsértésére hivatkozó - bírósági állásponttal ellentétes megállapítást tartalmaz az ítélet azon hivatkozása, mely szerint az alperes eleget tett az alapítéletben foglaltaknak. Az alapbírság összegének megállapítása nem sérti a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 339/B.§-ában foglaltakat, hiszen a döntés alapjául szolgáló mérlegelési szempontok a határozatból megállapíthatóak. Ebben a körben az alperes figyelembe vette és értékelte a Br. 1.§ (2) bekezdésében írtakat, a bíróság jogszabálysértő módon elvonta az alperes mérlegelési jogkörét, akkor, amikor az alapbírság összegét 5.000,- forintban látta indokoltnak megállapítani. A jogerős ítélet sérti a Br. 1.§ (2) bekezdésében írtakat.

Az alperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását indítványozta. Kifejtette, az ítélet indokolása nem ellentmondásos, ugyanis a bíróság álláspontja szerint az alperes feltárta és mérlegelte a Br. 1.§ (2) bekezdéséhez kapcsolódó körülményeket, de ez a mérlegelés okszerűtlenül történt.

A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint alaptalan.

A Pp. 275.§ (1) és (2) bekezdésére figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a rendelkezésre álló iratok alapján dönt. A jogerős ítélet csak a felülvizsgálati kérelem keretei között vizsgálható felül.

A Kúria szerint az elsőfokú bíróság a helyesen megállapított tényállásból túlnyomórészt jogszerű következtetéseket vont le az alábbiakra figyelemmel.

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 109.§ (4) bekezdése szerint a hatóságot a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság határozatának rendelkező része és indokolása köti, a megismételt eljárás és a döntéshozatal során annak megfelelően jár el.

Az elsőfokú bíróság az alapügyben hozott ítéletében azzal az utasítással kötelezte új eljárásra az alperest, hogy az alapbírság összegének meghatározása során mérlegelnie kell a Br. 1.§ (2) bekezdésében foglaltakat, és a Br. 4.§ (2) bekezdése alkalmazhatósága tekintetében teljes értékelési folyamatot szükséges elvégeznie. Az iránymutatásnak az alperes eleget tett, határozatában kifejtette, hogy egyrészt a Br. 4.§ (2) bekezdése alapján miért nem mellőzhető a bírság kiszabása, másrészt miért szükséges az alapbírságot a maximális összegben meghatározni.

A felülvizsgálati bíróság álláspontja szerint nem áll fenn ellentmondás azon két ítéleti megállapítás között, hogy az alperes határozatában kitért az alapbírság maximális összegben történő megállapításának indokaira, ugyanakkor ebben a körben mérlegelése okszerűtlenül történt. Ugyanis a közigazgatási és munkaügyi bíróság a kereset teljes körű elbírálása érdekében köteles volt ebben a körben vizsgálni és értékelni az alperes mérlegelési tevékenységét, ha ezt nem teszi meg, úgy jogszabályt sért. A fentiekkel ellentétes alperesi előadás nem foghat helyt.

A Br. 3.§ (1) bekezdésére tekintettel a bírság meghatározása során először az alapbírság összegét kell megállapítani. Az alapbírság legmagasabb mértéke jelen esetben a Br. 1.§ (3) bekezdés d) pontja alapján 18.000,- forint. A 3.§ (2) bekezdése szabályozza azon eseteket, amikor a legmagasabb mértékbe kell meghatározni az alapbírságot, ezek a körülmények azonban a perbeli esetben nem állnak fenn.

Az alapbírság összege vonatkozásában a Br. 1.§ (5) bekezdése rögzíti, hogy annak összege a maximum 25 és 100 % között állapítható meg, ha az elkövető a következményeket felszámolta és jogellenes állapotot megszüntette a bírságot megállapító határozat kiadásáig. A fenti szabályozott két konjunktív feltételt a felperest általa sem vitatottan nem teljesítette.

A Br. 1.§ (2) bekezdése a bírság megállapítása során figyelembe veendő körülményeket sorolja fel három pontban.

A Kúria álláspontja szerint a Br. szabályozása úgy értelmezendő, hogy az az alapbírság mérséklésére ad lehetőséget az 1.§ (2) bekezdésében és 1.§ (5) bekezdésében nevesített körülmények alapján, vagyis kettős mérlegelési lehetőséget biztosít a jogalkalmazó számára.

A Pp. 339/B.§-a kimondja, mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat akkor tekintendő jogszerűnek, ha a közigazgatási szerv a tényállást kellő mértékben feltárta, az eljárási szabályokat betartotta, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak, és a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik.

A Kúria a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatok felülvizsgálatáról hozta meg a 2/2015. (XI.23.) KMK véleményét (a továbbiakban: KMK vélemény). Ennek rendelkező részében többek között rögzíti, a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálatának célja a határozat törvényességének elbírálása. Amennyiben a jogszabály a mérlegelési tevékenységhez feltételeket határoz meg, a hatósági határozat törvényességének alapja ezek vizsgálata. Mérlegelési szempontoknak azok a körülmények tekinthetők, amelyeket a hatóságnak az érdemi mérlegelési tevékenység során kötelezően figyelembe kell vennie. Az indokolás szerint a bírság kiszabásáról rendelkező mérlegelési jogkörben hozott határozat jogszerűen akkor változtatható meg, ha - többek között - a bíróság észleli, hogy a hatóság az egyedi ügy sajátosságait tévesen, logikátlanul, nem a súlyuknak megfelelően értékelte.

A Kúria megítélése szerint az alperes az alapbírság meghatározása - és ehhez kapcsolódóan a bírság kiszabása - körében mérlegelési jogkörben döntött, melynek során a tényállást kellő mértékben feltárta, az eljárási szabályokat betartotta, határozatában a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak.

A felülvizsgálati bíróságnak abban kellett állást foglalnia, hogy az alperes az alapbírság tekintetében a bizonyítékokat jogszerűen mérlegelte-e, és ehhez kapcsolódóan ebben a körben az ítélet jogszerű-e?

A Br. 1.§ (2) bekezdése értelmében a bírság megállapítása során figyelembe kell venni

a) a jogsértő magatartás konkrét veszélyességét, vagy károsító hatását;

b) a jogsértésnek az ország, illetve a térség hulladékgazdálkodási helyzetére gyakorolt hatását;

c) a bekövetkezett kár mértékét és a helyreállíthatóság lehetőségét, kár hiányában a jogsértéssel esetlegesen szerzett előnyt, hátrányt.

Az alperes által sem vitatottan a felperes jogsértő tevékenységét konkrét veszéllyel, károsító hatással nem járt. A Kúria egyetért az elsőfokú bíróság azon érvelésével, mely szerint ennek a körülménynek az alperes a mérlegelés során jelentőséget nem tulajdonított, pedig ez „nyomatékos enyhítő körülményként” értékelendő az alapbírság megállapítása körében is.

A jogsértés az ország, illetve a térség hulladékgazdálkodási helyzetére jelentős negatív hatást nem gyakorolt. Ugyanakkor a felülvizsgálati bíróság nem ért egyet azzal az ítéleti megállapítással, miszerint az illegális tevékenység végzése másoknak nem mutatott rossz példát. A nem vitás tényállás szerint ugyanis a hatóság eljárását állampolgári bejelentés alapján indította, így más személynek (személyeknek) is tudomása volt erről. A felperes állami szerv, így alapvető feladata a jogszabályok betartása és betartatása, melynek a követelmények az illegális hulladékgazdálkodási tevékenységével nem tett eleget. Cselekménye azonban figyelemmel annak tárgyi súlyára csak csekély negatív hatást gyakorolt az ország, illetve a térség hulladékgazdálkodási helyzetére.

A felperes nem vitásan jogsértő magatartásával jogosulatlan előnyre tett szert, melyet az elsőfokú bíróság döntése során értékelt.

A fentiekre tekintettel a Kúria egyetért az elsőfokú bírósággal abban, hogy az alperes az alapbírság összege meghatározása során nem okszerűen mérlegelte a feltárt körülményeket, mivel egyrészt indokolatlanul mellőzte megfelelő súllyal figyelembe venni a jogsértő magatartás konkrét veszélyességének, károsító hatásának hiányát, másrészt nem értékelte a jogsértés csekély negatív hatását az ország illetve a térség hulladékgazdálkodási helyzetére.

Mivel a bírságot kiszabó határozatot a közigazgatási bíróság nem változtathatja meg, ezért az elsőfokú bíróság helyesen döntött az alperesi határozat hatályon kívül helyezéséről és az alperes új eljárásra kötelezéséről. Ugyanakkor azzal, hogy a bíróság az új eljárásra adott utasításként előírta az alperesnek az alapbírság 5000,- forintban történő meghatározását elvonta az alperes, mint környezetvédelmi hatóság mérlegelési jogkörét, melyre nincs hatásköre. Ebben a tekintetben a Kúria egyetért a felülvizsgálati kérelemben foglaltakkal, ezért mellőzte az elsőfokú ítéletnek az alapbírság összege 5000,- forintban történő megállapítására vonatkozó rendelkezését.

Az alperes az új eljárás során köteles az alapbírságot a jogerős ítéletben meghatározott - és jelen felülvizsgálati ítéletben részben pontosított - szempontokra és jogszabályi előírásokra figyelemmel megállapítani, azzal, hogy indokolt annak jelentős mérséklése.

A Kúria a Pp. 275.§ (3) bekezdését alkalmazva a jogerős ítéletet - indoklásbeli módosítással - hatályában fenntartotta.

A pervesztes alperes a Pp. 78.§ (1) bekezdése alapján köteles a felperes részére felülvizsgálati perköltség megfizetésére.

A feljegyzett felülvizsgálati eljárási illetéket az alperes személyes illetékmentessége folytán az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 5.§ c) pontjára és a költségmentesség alkalmazásáról szóló 6/1986. (VI.26.) IM rendelet 14.§ -ára tekintettel az állam viseli.

Budapest, 2015. december 2.

Dr. Sperka Kálmán s.k. a tanács elnöke, Dr. Sugár Tamás s.k. előadó bíró, Dr. Kárpáti Zoltán s.k. bíró

A kiadmány hiteléül:

tisztviselő