Us I-5293/2024-6 · Upravni sud u Zagrebu

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-5293/2024-2

(ranije Poslovni broj: Us I-4241/2023)

U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Lidiji Prica, uz sudjelovanje Gordane Katarine Ronyi, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ČT iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojega zastupa opunomoćenik RT, službena osoba, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 15. srpnja 2025.,

p r e s u d i o j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/lI-551-06/23-014/6, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 28. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/l-551-06/22- 013/931, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-6 od 16. svibnja 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog postupka i upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika KLASA: UP/lI-551-06/23-014/6, URBROJ: 251- 02-01/001-23-5 od 28. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/l-551-06/22-013/931, URBROJ: 251-09-22-1/004- 23-6 od 16. svibnja 2023., kojim se djelomično zamjenjuje ranije rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16- 013/866, URBROJ: 251-10-01-16-4 od 10. studenoga 2016., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.

2. Tužiteljica u tužbi i naknadnim podnescima prigovara:

- da je prvostupanjsko rješenje potpisala neovlaštena osoba,

- da je u drugom stupnju o pravnom lijeku trebalo odlučivati nadležno ministarstvo, a ne gradonačelnik,

- da je prvostupanjsko rješenje doneseno nakon proteka prekluzivnog roka iz Odluke/22,

- da je prvostupanjsko rješenje doneseno nakon proteka roka iz čl. 131. st. 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/09, 110/21, dalje ZUP),

- da se postupak pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom, a ne općim aktom,

- da tužiteljici nije omogućeno sudjelovanje u upravnom postupku,

- da je tužiteljica stekla pravo po Odluci/16, a ne Odluci/18, dok se Odluka/22 odnosi isključivo na Odluku/18, ali ne i na Odluku/16,

- da se sada kao korisnik mjere navodi dijete, za što nema pravne osnove,

- da su pobijanim rješenjima narušena njena ustavna i konvencijska prava, pa tako i pravo vlasništva, pravo na djelotvoran pravni lijek, pravo na poštivanje privatnog i obiteljskog života te je pri svemu tome diskriminirana, jer se trajanje mjere određuje do sedme godine djeteta, čime se dovodi u diskriminiran položaj u usporedbi s drugim osobama u usporedivoj situaciji koje i dalje uživaju predmetno pravo isključivo zbog mlađe dobi djeteta,

- da su narušena načela zakonitosti, razmjernosti, zabrane retroaktivnosti, predvidivosti pravne norme odnosno izvjesnosti te određenosti norme, a posljedično i načelo zaštite stečenih prava, jer je prvostupanjsko rješenje u suprotnosti s apsolutnim zabranama ne bis in idem i res iudicata koje su posljedica pravomoćnosti akta,

- da gradonačelnik nije ovlašten rješavati u upravnom postupku,

- da osporeno rješenje ne sadrži vlastoručni potpis gradonačelnika,

- upućuje na Opći pravni rječnik koji definira vremenski zakon kao zakon koji sadrži izričitu odredbu o tome do kojeg je dana na snazi.

2.1. Tužiteljica predlaže sudu da naloži tuženiku dostaviti akte o sistematizaciji radnih mjesta i ovlasti radi utvrđivanja da li je osoba koja je vodila upravni postupak i potpisala prvostupanjsko rješenje bila službena osoba u smislu čl. 23. ZUP-a, da izvrši uvid u spis upravnog postupka, da održi raspravu, da sasluša tužiteljicu na okolnost utjecaja osporavanih rješenja na njen privatni i obiteljski život kako bi ocijenio ne je li rješenje zakonito, nego je li pravično. Konačno, tužiteljica podsjeća sud da treba biti neovisan. Predlaže poništiti osporeno rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje, uz naknadu troškova upravnog postupka i upravnog spora sa zateznim kamatama.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod razloga navedenih u obrazloženju osporenog rješenja te se poziva na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023., kojom je Odluka/22 ocijenjena zakonitom. Ističe kako je iz javno dostupne sistematizacije radnih mjesta, objavljene u službenom glasilu, razvidno da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Nadalje navodi kako se Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike RH oglasilo stvarno nenadležnim za rješavanje o pravnom lijeku u predmetu novčane pomoći za roditelja odgojitelja i predmet ustupilo gradonačelniku grada Zagreba na nadležno postupanje. Ističe kako predmetna novčana pomoć nije uređena niti jednim zakonom te se ne može uklopiti ni u kakve propise ili načela kojima se uređuju obiteljski odnosi, radno pravo ili socijalno pravo. Tuženik predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Tijekom postupka sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao raspravu kako bi tužiteljici omogućio da se prije donošenja presude izjasni o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora (čl. 6. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine broj 24/36, dalje ZUS), a o kojima se tužiteljica već opširno pisano izjasnila.

6. Na raspravi tužiteljica ističe da se radilo o dvije mjere i dva korisnika, što su regulirale Odluka/16 i Odluka/18, a Odluka/22 se odnosi samo na korisnike po Odluci/18, ali ne i na korisnike po Odluci/16. Navodi kako ne osporava da država može i oduzeti ono što je ranije dala, ali samo na temelju zakona, što ovdje nije slučaj. Ističe da korisnici nisu imali dovoljno vremena za prilagodbu, jer se pojedinačnim aktima pravo oduzima nakon 31. ožujka 2023. zbog kašnjenja uprave, iako se zadire u period prije ožujka 2023. te povrh toga u trenutku kada se zadire u postojeća prava nije bilo moguće upisati djecu u vrtić, jer su upisi u vrtić tek u rujnu.

Tvrdi da nakon 31. prosinca 2022. tuženik nije imao nikakvu ovlast za pokretanje predmetnog postupka, čak i ako uzmemo da je do tada ovlast postojala. Ističe da oduzimanje mora biti nediskriminatorno, što u konkretnom slučaju nije, budući da ovisno o dobi djeteta nekima pravo odmah prestaje, dok drugi čije dijete npr. sada ima dvije godine i dalje to pravo mogu koristiti. Navodi da je zadiranje u pravomoćni upravni akt moguće samo temeljem zakona odnosno ZUP-a, o čemu ovdje nije riječ. Obrazlaže kao u podnesku da se radi o prekluzivnom roku, jer pravo prestaje pojedinačnim aktom, a ne općim aktom ex lege, slijedom čega pojedinačni akt nije deklaratoran te od donošenja odnosno izvršnosti pojedinačnog akta nije ostalo vremena za prilagodbu.

Obrazlaže da su se korisnici prilagodili predmetnoj mjeri te su odlučili ostati u Zagrebu i Hrvatskoj, ne stupati u radni odnos i ne upisivati djecu u vrtić, nego odgajati svoju djecu, slijedom čega im je prvostupanjskim rješenjem povrijeđeno pravo na poštivanje privatnog i obiteljskog života. Opisuje kako se nije radilo o političkoj mjeri, već o demografskoj mjeri te navodi statistiku broja pobačaja u gradu Zagrebu za vrijeme trajanja mjera te u razdoblju prije i nakon mjera. Smatra da je grad trebao dogovoriti s državom da se donese zakon koji bi gradu dao ovlast da se pokrene upravni postupak ili pak su o tome mogli odlučiti zaključkom koji nije upravni akt donijet u upravnom postupku.

Navodi da prigovor gradonačelniku koji je propisao opći akt nikako ne može biti djelotvoran pravni lijek, već je o prigovoru ili žalbi protiv prvostupanjskog rješenja trebalo odlučivati ministarstvo. Zaključno ističe da se u prava može zadirati, ali samo po zakonu, a ne na način kako je tuženik postupio u konkretnom slučaju dovodeći korisnike mjera u neizvjesnost i pravnu nesigurnost.

7. Nije sporno da je pravomoćnim upravnim aktom KLASA: UP/I-551-06/16- 013/866, URBROJ: 251-10-01-16-4 od 10. studenoga 2016., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć u trajanju i iznosima propisanim Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16). Isto tako nije sporno ni da je Odlukom/22 propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022. (čl. 6.). Predmetno prvostupanjsko rješenje od 16. svibnja 2023. doneseno je temeljem citirane odredbe. Nadalje nije sporno da su tim rješenjem iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti izmijenjeni sukladno odredbama čl. 3. i 4. Odluke/22.

8. Visoki upravni sud Republike Hrvatske se u presudi poslovni broj: Usoz- 143/22-91 od 27. veljače 2023., pozvao na svoj raniji pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., u kojoj je jasno naveo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u njegovom klasičnom smislu, već financijska pomoć, koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti. Iz ovog razloga zaključeno je da se takva pomoć ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Posljedično nepostojanju legitimnog očekivanja, ne postoji ni zabranjena retroaktivnost. Konačno Visoki upravni sud je u svojoj odluci naveo i kako nije našao da bi skraćivanje trajanja novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

9. Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., ukazuje da su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16, dalje Odluka/16) i Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 - rješenje Visokog upravnog suda RH, dalje Odluka/18), rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć, pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama.

Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 29/21), za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta.

U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da normativna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni odnos ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju, nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja, pri čemu je zaključeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom".

Slijedeći navedeno, Ustavni sud je u tom smislu zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prilagodbe prekratko. Konačno Ustavni sud prihvaća i ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

8. Dakle, Odluka/22, kao opći akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave na kojem se temelje pobijana rješenja, je nedvojbeno ocijenjena zakonitom u provedenom postupku apstraktne kontrole zakonitosti općeg akta, što je potvrdio i Ustavni sud.

9. Kod svih prigovora koje tužiteljica iznosi u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta koji je predmet ovoga spora, treba imati na umu da je riječ o novčanoj pomoći koja nije ustanovljena zakonom niti postoji zakonska obveza za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da takvu pomoć uspostave. Stoga ni uvjeti za izmjenu priznate pomoći niti postupak u kojem se o tome odlučuje ne mogu biti predmet zakonskog reguliranja. Naime, Hrvatski sabor kao zakonodavac nije nadležan normativno regulirati pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, iz kojeg razloga nije osnovan prigovor tužiteljice da je grad trebao dogovoriti s državom da se donese zakon koji bi gradu dao ovlast da se pokrene predmetni upravni postupak.

10. U vezi prigovora da se upravni postupak pokreće po službenoj dužnosti kada je to propisano zakonom, a ne općim aktom, treba navesti da se prema članku 42. st. 1. ZUP-a postupak pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa. U situaciji kao predmetnoj, kada se vodi postupak o pravu koje ne proizlazi iz zakona, već iz općeg akta jedinice regionalne samouprave, po samoj logici stvari pokretanje takvog postupka (po službenoj dužnosti) ne može biti propisano zakonom, već upravo općim aktom kojim je samo pravo, u konkretnom slučaju novčana pomoć, i ustanovljeno. Stoga odredbu čl. 42. st. 1. ZUP-a treba promatrati vezano za čl. 6. Odluke/22, iz čega proizlazi zaključak da je prvostupanjsko tijelo imalo pravnu osnovu za pokretanje predmetnog postupka po službenoj dužnosti. Naime, ovlast za donošenje pojedinačnih akata iz čl. 6. Odluke/22 nesumnjivo obuhvaća i ovlast za pokretanje upravnog postupka, jer se upravni akt (pojedinačna odluka kojom javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, čl. 3. st. 1. t. 1. ZUS-a) ne može donijeti bez da se prethodno pokrene upravni postupak. U cijelosti je neosnovan navod tužiteljice da je tuženik u konkretnom slučaju mogao odlučiti zaključkom koji nije upravni akt donijet u upravnom postupku, jer je akt kojim je novčana pomoć priznata po svojoj naravi upravni akt (o čemu postoji ustaljena sudska praksa), slijedom čega se isti nikako ne bi mogao izmijeniti aktom koji ne bi imao narav upravnog akta.

11. Nadalje, nije osnovan prigovor da je prvostupanjsko rješenje doneseno nakon proteka roka iz čl. 131. st. 2. ZUP-a, jer se navedena odredba odnosi samo na poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja, dok je rješenje kojim je tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć nesporno bilo zakonito rješenje, slijedom čega se taj rok ne može primijeniti na konkretan slučaj.

12. Prema čl. 130. st. 1. ZUP-a zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično:

1. ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom,

2. ako sadržava pridržaj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rješenja ili je nije ispunila u roku,

3. ako je to potrebno zbog otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava.

12.1. ZUP uopće ne propisuje rok za ukidanje zakonitog rješenja, što je sasvim razumljivo s obzirom na navedene razloge za ukidanje zakonitog rješenja, jer npr. potrebu za otklanjanjem teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost nije moguće ograničiti rokom.

13. Nedvojbeno zakonodavac može zakonom, kojim uređuje pojedino upravno područje, propisati ukidanje (potpuno ili djelomično) zakonitog i pravomoćnog upravnog akta. Ako su na temelju prethodnog zakona doneseni ovlašćujući upravni akti, koji su postali pravomoćni, novijim zakonom uz ispunjenje određenih pretpostavki mogu se takva prava ukinuti s djelovanjem ex nunc. U skladu s načelom a maiore ad minus umjesto prestanka prava moguće je smanjiti visinu priznatog prava i/ili skratiti trajanje tog prava.

14. Ako se uzme u obzir to da „nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete te da se promjene nastale (…) Odlukom (…) odnose na povlastice koje je određenoj kategoriji osoba dodijelila ranija gradska vlast u skladu sa svojom politikom“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 147.), kao i „neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 141.), tada zakonito propisivanje ukidanja zakonitog rješenja treba shvatiti u širem smislu te riječi tako da obuhvaća i opće akte. Drugim riječima, ako je općim aktom (bez zakonske obveze) propisano davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete, tada se općim aktom smije propisati ukidanje pravomoćnog i zakonitog rješenja kojim je stranka stekla pravo na tu novčanu pomoć. Dakle, osim što se novim propisom može derogirati stariji propis, njime se uz određene pretpostavke može i ukinuti pravomoćne upravne akte donesene na temelju ranijeg propisa. Jedna od pretpostavki je to da je novi propis istog ili višeg ranga. Prema takvom tumačenju odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22 nisu u nesuglasnosti s prethodno citiranom odredbom članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a, a niti s odredbom članka 13. ZUP-a (načelo zaštite stečenih prava stranaka), prema kojoj se pravomoćna odluka može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Slijedom navedenoga, primjenom navedenih odredbi u konkretnom slučaju nisu povrijeđena načela zakonitosti, zaštite stečenih prava, ne bis in idem i res iudicata.

14.1. Sud napominje i kako je razlog svakog donošenja nekog pravnog propisa drukčije određenje društvenih odnosa, odnosno njihovo prilagođavanje volji zakonodavca. U tom smislu ustanovljena je i Odluka/22 te je upravo razlog njenog donošenja da se temeljem nje drugačije urede odnosi između roditelja odgojitelja i Grada Zagreba. Stoga je i razumljivo da svaki novi propis, pa i Odluka/22, može inicirati donošenje novih pojedinačnih rješenja koja će izmijeniti ranije pravne odnose.

15. Također treba navesti da rok iz čl. 6. Odluke/22 nije prekluzivan, već instruktivan, budući da iz samog teksta Odluke/22 ne proizlazi da bi se radilo o prekluzivnom roku, jer nije propisana nikakva posljedica za slučaj prekoračenja navedenog roka, a niti se može utvrditi intencija donositelja općeg akta za propisivanjem roka prekluzivne naravi. Naime, evidentna intencija propisanog roka je zahtjev administrativnim tijelima za što bržim usklađenjem stvarnog stanja s novim općim propisom. Izvan ovog instruktivnog zahtjeva, sud nalazi da bi bilo potpuno pogrešno smatrati da donositelj općeg akta, koji želi promijeniti dotadašnju pronatalitetnu politiku i u skladu s time kreirati drukčiji pravni odnos koji bi bez iznimke ravnopravno obuhvatio sve korisnike novčane pomoći, u toj namjeri ustanovio kratki rok po proteku kojeg bi svojim tijelima onemogućio da naprave ono zbog čega je propis i donio. Nadalje, Odluka/22 stupila je na snagu 17. rujna 2022., a Visoki upravni sud je rješenjem poslovni broj: Usoz-143/22-15 od 12. prosinca 2022. obustavio izvršenje Odluke/22 do donošenja odluke u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, koja odluka je donesena 23. veljače 2023. Da je donositelj općeg akta smatrao da je njime propisao prekluzivan rok u čl. 6., isti bi produžio nakon donošenja presude poslovni broj: Usoz-143/22-91. Neosnovano je i pozivanje tužiteljice na Opći pravni rječnik koji definira vremenski zakon, s obzirom da Odluka/22 evidentno ne sadrži izričitu odredbu o tome do kojeg je dana na snazi.

15.1. Nadalje, u konkretnom slučaju prvostupanjsko rješenje je doneseno 16. svibnja 2023., dakle, rok iz čl. 6. Odluke/22 nije prekoračen u nerazumnom trajanju.

16. Sud smatra da je prvostupanjsko tijelo bilo ovlašteno riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. ZUP-a, jer se je pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22. Dakle, pravno relevantne činjenice za donošenje predmetnog prvostupanjskog rješenja među strankama nisu ni sporne, jer je u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo trebalo na činjenično stanje koje je utvrđeno prethodnim pravomoćnim pojedinačnim aktom primijeniti izmijenjene odredbe općeg akta, samo u pogledu iznosa pomoći i trajanja mjere, a za što nije trebalo utvrđivati nikakve nove ili dodatne činjenice koje u prethodnom upravnom postupku nisu bile utvrđene. U odnosu na navod tužiteljice da tuženik ne zna, primjerice, je li stranka u međuvremenu dobila još djece, zbog čega ne može ni utvrđivati na koje se maloljetno dijete veže pravo, sud napominje da u takvom slučaju stranka po osnovi naknadno rođenog djeteta, koje nije bilo obuhvaćeno prethodnim rješenjem i za koje nikada nije podnesen zahtjev u smislu čl. 3. Odluke/18, ne može niti ostvarivati predmetno pravo na novčanu pomoć, imajući u vidu da je rok za podnošenje zahtjeva istekao 5. rujna 2021. (čl. 6. st. 6. i 7. Odluke/18).

17. Imajući u vidu prethodno navedene razloge, sud je na raspravi odbio kao nesvrsishodan dokazni prijedlog za saslušanje tužiteljice, jer su za donošenje odluke sve relevantne činjenice dostatno utvrđene. Naime, tužiteljica navodi kako predlaže svoje saslušanje na okolnost utjecaja osporavanih rješenja na njen privatni i obiteljski život, kako bi sud ocijenio ne (samo) je li rješenje zakonito, nego je li pravično. Sud, međutim, smatra da navedeno nije potrebno, jer primjena općeg akta mora biti ista za sve korisnike predmetne mjere, budući da su svi pred zakonom jednaki (čl. 14. Ustava Republike Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/, 76/10, 55/01, 5/14, 85/10). Naime, primjena Odluke/22 na pojedinačni slučaj ne može ovisiti o financijskim obavezama, zdravstvenom stanju, obiteljskim prilikama i sličnim okolnostima svakog pojedinog korisnika mjere, jer to ne proizlazi iz Odluke/22, niti su takve okolnosti bile relevantne kod samog priznavanja prava na novčanu pomoć, slijedom čega ne mogu biti relevantne ni kod izmjene iznosa pomoći i njenog trajanja. Sud smatra da je tužiteljici na adekvatan način omogućeno sudjelovanje u predmetnom sporu, budući da se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora opširno očitovala kako pisano, tako i usmeno na raspravi putem svog opunomoćenika kojeg je svojom voljom ovlastila za zastupanje u ovome sporu.

18. U pogledu prigovora o povredi prava vlasništva te prava na privatan i obiteljski život, sud smatra da tuženik postupnim smanjenjem iznosa novčane pomoći i skraćivanjem njenog trajanja nije zadirao u stečeno pravo vlasništva, nego u iznose novčane pomoći koje je tužiteljica očekivala da će u budućnosti steći. Takvo zadiranje je utemeljeno na važećem propisu (zakonitom općem aktu kojim je pravo i ustanovljeno), imalo je legitiman cilj i nije bilo nerazmjerno toj svrsi (kako navode Ustavni sud i Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama). Naime, ukidanje je postepeno, čime je svim korisnicima mjere omogućeno vrijeme za prilagodbu i drugačiju organizaciju obiteljskog i privatnog života. Prema mišljenju ovoga suda postupno smanjivanje iznosa novčane pomoći i skraćivanje njenog trajanja do dobi kada najmlađe dijete po redovitom tijeku stvari započinje obvezno školsko obrazovanje (7 godina) nije nerazmjerno niti je time tužiteljici nametnut prekomjeran teret, jer je na taj način zapravo dovedena u situaciju u kakvoj se nalaze svi ostali roditelji maloljetne djece u gradu Zagrebu odnosno da moraju uzdržavati i odgajati svoju maloljetnu djecu sukladno Obiteljskom zakonu.

19. Nadalje, neosnovan je prigovor diskriminacije, koji tužiteljica obrazlaže time što se trajanje mjere određuje do sedme godine djeteta, čime se dovodi u diskriminiran položaj u usporedbi s drugim osobama u usporedivoj situaciji koje i dalje uživaju predmetno pravo isključivo zbog mlađe dobi djeteta. To stoga što je, prema mišljenju suda, određivanje trajanja novčane pomoći (koja se isplaćuje roditelju da odgaja svoje dijete) prema dobi djeteta sasvim razumno i logično te ne predstavlja diskriminaciju po osnovi dobi, pri čemu je i prije donošenja Odluke/22 trajanje mjere bilo određeno prema dobi djeteta, ali je sada ta dobna granica snižena. Osim toga, budući da je trajanje mjere od samog početka propisano prema dobi djeteta, osobe čija djeca su različite dobi se ne nalaze u usporednoj situaciji, u smislu čl. 2. Zakona o suzbijanju diskriminacije (Narodne novine br. 85/08, 112/12).

20. Vezano za prigovore o zabrani retroaktivnosti, predvidivosti pravne norme odnosno izvjesnosti te određenosti norme, da korisnici nisu imali dovoljno vremena za prilagodbu, jer se pojedinačnim aktima pravo oduzima nakon 31. ožujka 2023. zbog kašnjenja uprave, iako se zadire u period prije ožujka 2023. te povrh toga u trenutku kada se zadire u postojeća prava nije bilo moguće upisati djecu u vrtić, jer su upisi u vrtić tek u rujnu, kao i da pravo prestaje pojedinačnim aktom, a ne općim aktom ex lege, slijedom čega pojedinačni akt nije deklaratoran te od donošenja odnosno izvršnosti pojedinačnog akta nije ostalo vremena za prilagodbu, sud napominje da iako pojedinačni akt nije deklaratoran, isti je donesen na temelju općeg akta, čije norme su jasne i određene i iz kojih je bilo sasvim izvjesno da će nakon stupanja na snagu općeg akta uslijediti donošenje pojedinačnih akata sukladno izmijenjenim odredbama. Nadalje, Odluka/22 je objavljena 9. rujna 2022., dok je u javnosti bilo poznato da će doći do modifikacije mjere roditelj odgojitelj još od studenoga 2021., kada je tuženik to javno najavio te su svi mediji navedenu informaciju prenijeli široj javnosti. Dakle, korisnici mjere su imali dovoljno vremena za prilagodbu (kako to navode i Ustavni sud te Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama), a za koje vrijeme prilagodbe se ne može smatrati da je počelo teći tek s nastupanjem izvršnosti pojedinačnog akta.

21. U pogledu tvrdnje da se radilo o dvije mjere i dva korisnika, što su regulirale Odluka/16 i Odluka/18, a da se Odluka/22 odnosi samo na korisnike po Odluci/18, ali ne i na korisnike po Odluci/16, treba ukazati na odredbu članka 11. Odluke/18, koja propisuje da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke/18, uskladiti mjesečni novčani iznosi s iznosima iz članka 5. Odluke/18. Dakle, roditeljima odgojiteljima koji su pravo na novčanu pomoć ostvarili na temelju Odluke/16, Odlukom/18 usklađuje se visina mjesečnih novčanih iznosa sukladno odredbama Odluke/18. Iz navedenog je razvidno da je već i Odluka/18 modificirala visinu mjesečnih novčanih iznosa priznatih na temelju Odluke/16, ali nije bilo prigovora jer su se mjesečni novčani iznosi povećavali, dok se odredbama Odluke/22 ponovno modificiraju uvjeti korištenja u suštini istog prava. Naime, vidljivo je kako je kontinuirano korisnica predmetne novčane pomoći tužiteljica te kako se radi o istoj mjeri, koja je (Odlukom kao temeljenim materijalnim i postupovnim propisom koji se na ovu mjeru odnosi) kroz niz godina, koliko se mjera provodila, mijenjan i nadopunjavan.

21.1. Naime, predmetna mjera tj. novčana pomoć uvedena je Odlukom o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu, koja je objavljena u Službenom glasniku Grada Zagreba br. 16/16 od 1. rujna 2016. Izmjenama navedene Odluke objavljene u Službenom glasniku Grada Zagreba br. 19/16 od 24. listopada 2016., promijenjen je naziv mjere tako da se u nazivu riječi: "majku odgojiteljicu" zamjenjuju riječima: "roditelja odgojitelja" (čl. 1.).

21.2. Zatim je u Službenom glasniku Grada Zagreba br. 10/18 od 7. svibnja 2018., objavljena nova Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kojom je u čl. 13. propisano da prestaje važiti Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba br. 16/16 i 19/16). Ovom Odukom iz 2018. je u čl. 12. propisano da će postupci koji su započeti prema odredbama Odluke/16, a do stupanja na snagu Odluke/18 nisu dovršeni, biti dovršeni prema odredbama Odluke/16, ali je istodobno u čl. 11. propisano da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke/18 (dakle, po Odluci/16), uskladiti mjesečni novčani iznosi s iznosima iz članka 5. Odluke/18.

21.3. Odluka/18 je nakon donošenja mijenjana i dopunjavana više puta (Službenik glasnik Grada Zagreba, broj 20/21, 29/21, 14/22 i 25/22), a povodom posljednje izmjene pokrenut je predmetni postupak. U Odluci/22 (posljednja izmjena Odluke/18) je propisano da se mijenjaju pojedini članci Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18 i 20/21), jer je na snazi bila upravo Odluka/18, koja se jedino i mogla izmijeniti, budući da je Odluka/16 prestala važiti donošenjem Odluke/18. S obzirom da je člankom 6. Odluke/22 propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno Odluci/22 nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama Odluke/22, navedeno se odnosi na sve korisnike novčane pomoći za roditelja odgojitelja, bez obzira kada su započeli koristiti novčanu pomoć odnosno bez obzira da li im je pomoć priznata po Odluci/16 ili po Odluci/18.

21.4. Suprotnim tumačenjem, kakvo navodi tužiteljica, došlo bi do diskriminacije korisnika koji su novčanu pomoć ostvarili po Odluci/18, jer bi samo njima iznosi i trajanje mjere bili smanjeni, dok bi korisnici koji su novčanu pomoć ostvarili po ranije važećoj Odluci/16 i nadalje primali tu pomoć u većim iznosima i dužem trajanju, čime bi dvije skupine osoba u usporedivoj situaciji (korisnici iste mjere) bile stavljene u različit položaj bez objektivnog opravdanja za takvo postupanje.

22. Nije osnovan niti prigovor da se sada kao korisnik mjere navodi dijete, odnosno da je tuženik promijenio korisnika mjere, jer je iz prvostupanjskog rješenja sasvim jasno da je korisnik mjere i dalje tužiteljica, a mjera se ostvaruje s obzirom na djecu koju korisnik odgaja i koja su bila obuhvaćena prethodno podnesenim zahtjevom za priznavanje novčane pomoći.

23. U odnosu na prigovor da je za odlučivanje o pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja nadležno ministarstvo, a ne tuženik, treba istaknuti da je ovaj sud, u predmetu poslovni broj: Us I-1407/23, podnio Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službenik glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 i 25/22) te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. Dvojbe o nezakonitosti članka 10. Odluke/18 istaknute su s obzirom na odredbe čl. 76. st. 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 i 144/20), na koju se i tužiteljica poziva te čl. 143. st. 4. Zakona o socijalnoj skrbi (Narodne novine broj 18/22, 46/22 i 119/22), a koje odredbe propisuju nadležnost za odlučivanje o žalbi protiv rješenja jedinice područne (regionalne) samouprave.

23.1. Visoki upravni sud je presudom i rješenjem poslovni broj: Usoz-254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., odbio zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke/18 i obustavio postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. U obrazloženju navodi kako je vezano za prigovore podnositelja zahtjeva o nezakonitosti članka 10. Odluke/18, Visoki upravni sud iznio svoj stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Stoga Visoki upravni sud nalazi da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani.

23.2. Imajući u vidu citirano stajalište Visokog upravnog suda, kao i činjenicu da oko nadležnosti za rješavanje o pravnom lijeku u predmetima novčane pomoći roditelja odgojitelja nema sukoba nadležnosti između javnopravnih tijela, jer i Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike i gradonačelnik grada Zagreba smatraju da je za odlučivanje o istom nadležan gradonačelnik, prigovor tužiteljice se ne može uvažiti.

23.3. Nadalje, sve kada bi se taj prigovor i uzeo kao osnovan, u tom slučaju bi upravni sud u sporu pune jurisdikcije mogao poništiti drugostupanjsko rješenje zbog nenadležnosti i sam riješiti stvar, u smislu čl. 117. st. 1. ZUS-a, na način da prigovor odbije kao neosnovan (jer je prvostupanjsko rješenje zakonito), dakle, upravna stvar bi bila riješena na isti način kao i sada te se u pogledu pravnog položaja tužiteljice ništa ne bi promijenilo. Stoga ovaj prigovor tužiteljice nije od utjecaja na rješavanje predmeta postupka, u smislu čl. 116. st. 2. ZUS-a te tužiteljici nije povrijeđeno pravo na djelotvoran pravni lijek.

24. U pogledu prigovora da je prvostupanjsko rješenje potpisala neovlaštena osoba, da drugostupanjsko rješenje ne sadrži vlastoručni potpis gradonačelnika, pa se ne zna tko ga je donio te da gradonačelnik nije ovlašten rješavati u upravnom postupku, sud prihvaća kao osnovane navode tuženika, slijedom čega je odbio prijedlog tužiteljice za nalaganje tuženiku da dostavi akte o sistematizaciji radnih mjesta i ovlasti, koji su uostalom javno dostupni. Naime, radi se o prigovorima koji nisu od utjecaja na rješavanje predmeta postupka, budući da je prema ocjeni suda u upravnom postupku prvog i drugog stupnja donesena sadržajno zakonita odluka.

25. Slijedom svega navedenoga, prigovori tužiteljice nisu od utjecaja na donošenje drugačije odluke u ovoj upravnoj stvari te je sud na temelju čl. 116. st. 1.

ZUS-a odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.

26. Odluka o trošku upravnog spora temelji se na članku 147. stavku 1. ZUS-a, a odluka o trošku upravnog postupka na članku 161. stavku 5. ZUP-a. Naime, tužiteljica je izgubila spor u cijelosti, a upravni postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti nije okončan povoljno za tužiteljicu, slijedom čega nema pravo na naknadu potraživanih troškova upravnog spora i upravnog postupka.

U Zagrebu 15. srpnja 2025.

Sutkinja

Lidija Prica

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. Odvjetnik Martin Sherri – e. komunikacijom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom

3. U spis