Uzz-4/2017-2 · Vrhovni sud Republike Hrvatske

REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Uzz 4/2017-2

U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Jasenke Žabčić predsjednice vijeća, Marine Paulić članice vijeća, Dragana Katića člana vijeća i suca izvjestitelja, Darka Milkovića člana vijeća i Ivana Vučemila člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja B. S. iz M., zastupanog po punomoćniku Z. G., odvjetniku u Z., protiv rješenja tuženika Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, Z., klasa: UP/II-350-05/10-02/422, ur. broj: 531-04-1-10-2 od 23. kolovoza 2010., radi izdavanja lokacijske dozvole, odlučujući o zahtjevu za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-150/12-4 od 7. studenog 2012., protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Us-10751/2010-6 od 28. lipnja 2012., u sjednici održanoj 4. rujna 2018.,

p r e s u d i o j e:

Zahtjev za zaštitu zakonitosti podnesen protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-10751/2010-6 od 28. lipnja 2012., odbija se.

Obrazloženje

Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj Us-10751/2010- 6 od 28. lipnja 2012., uvažena je tužba i poništeno rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, klasa: UP/II-350-05/10-02/422, ur. broj: 531-04-1-10-2 od 23. kolovoza 2010., kojim je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za graditeljstvo i zaštitu okoliša, Odsjeka za prostorno uređenje i graditeljstvo, Ispostave O., klasa: UP/I-350-05/08-07/601, ur. broj: 2170/1-07-06/01-10-02 od 17. ožujka 2010., kojim rješenjem je odbijen zahtjev tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju obiteljske kuće na kč.br. 541/22 k.o. P., jer prostornim planom nije predviđena stambena namjena na toj lokaciji.

Protiv te presude Državno odvjetništvo podnijelo je zahtjev za zaštitu zakonitosti zbog pogrešne primjene materijalnog prava, navodeći da konkretnu upravnu stvar treba riješiti primjenom odredaba prostornog plana važećeg u vrijeme odlučivanja o zahtjevu. Predlaže prihvaćanje zahtjeva i preinačenje pobijane presude odbijanjem tužbe kao neosnovane.

Odgovor na zahtjev za zaštitu zakonitosti nije podnesen.

Zahtjev za zaštitu zakonitosti nije osnovan.

Postupajući na temelju odredbe članka 49. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 53/91, 9/92 i 77/92, u daljnjem tekstu: ZUS), koji se primjenjuje na temelju članka 90. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14 i 29/17), Vrhovni sud Republike Hrvatske ispitao je pobijanu presudu samo u granicama zahtjeva za zaštitu zakonitosti.

U ovom stupnju postupka, u povodu zahtjeva za zaštitu zakonitosti i dalje je sporno pitanje koji je prostorni plan upravno tijelo trebalo primijeniti pri odlučivanju o zahtjevu tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole, tj. onaj koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka ili onaj koji je na snazi u vrijeme odlučivanja o zahtjevu.

Prema činjeničnim utvrđenjima u upravnom postupku, zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole za gradnju obiteljske kuće na k.č.br. 541/22 k.o. P., tužitelj je podnio 9. ožujka 2005. kada je na snazi bio Prostorni plan uređenja G. O. („Službene novine Primorsko-goranske županije“, broj 8/01, 14/03 i 12/04), dok je u vrijeme donošenja rješenja prvostupanjskog upravnog tijela bio na snazi Prostorni plan uređenja G. O. iz 2007. („Službene novine Primorsko-goranske županije“, broj 1/07).

Zahtjev tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole prvostupanjsko i drugostupanjsko upravno tijelo su odbili jer se prema Prostornom planu uređenja G. O. iz 2007., koji je u međuvremenu stupio na snagu i ima se primijeniti, predmetna čestica nalazi na površini izvan naselja za izdvojene namjene, poslovnu, pretežito uslužnu namjenu oznake K1, slijedom čega je tražena gradnja obiteljske kuće na predmetnom zemljištu protivna namjeni prostora i nije sukladna naznačenom Prostornom planu.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske uvažio je tužbu tužitelja i poništio rješenje drugostupanjskog upravnog tijela, izrazivši pravno shvaćanje da je upravno tijelo bilo dužno osnovanost tužiteljevog zahtjeva ocijeniti primjenom odredbi prostornog plana koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka, pri čemu se poziva na zaključak sjednice Imovinsko-pravnog odjela toga suda od 19. studenog 2007. i 15. ožujka 2011. prema kojem se u upravnim postupcima primjenjuju podzakonski propisi na snazi u vrijeme pokretanja upravnih postupaka.

Osporavajući pravilnost pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i (time) zakonitost pobijane presude, u zahtjevu za zaštitu zakonitosti ukazuje se na pogrešnu primjenu materijalnog prava i izražava shvaćanje da konkretnu upravnu stvar treba riješiti primjenom odredaba prostornog plana važećeg u vrijeme odlučivanja o zahtjevu.

Vrhovni sud Republike Hrvatske u odnosu na nastalo sporno pitanje prije svega primjećuje da je izloženo pravno shvaćanje iz obrazloženja odluke drugostupanjskog tijela bilo prihvaćeno u ranijoj sudskoj praksi pa je na temelju njega prethodno odlučeno i o ovdje podnesenom zahtjevu za zaštitu zakonitosti (presudom Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Uzz-52/12-2 od 21. srpnja 2015.): kod izdavanja lokacijske dozvole primjenjivale su se odredbe prostornog plana važeće u trenutku odlučivanja o zahtjevu i to neovisno o tome što taj plan prostornog uređenja nije bio na snazi u vrijeme kada je podnositelj zahtjeva zatražio izdavanje rješenja o uvjetima građenja te o trenutku pokretanja upravnog postupka.

Ustavni sud Republike Hrvatske je u više svojih ranijih odluka prihvatio navedeno pravno shvaćanje sudske prakse o primjeni prostornih planova koji su na snazi u vrijeme odlučivanja o zahtjevu za izdavanja lokacijskih dozvola (primjerice: u Odluci broj U-III- 3962/2011 i dr.).

Međutim, odlučujući o ovom predmetu po ustavnoj tužbi tužitelja, Ustavni sud Republike Hrvatske je Odlukom poslovni broj U-III-4211/2015 od 13. srpnja 2017. usvojio ustavnu tužbu, ukinuo presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Uzz-52/12-2 od 21. srpnja 2015. i predmet vratio Vrhovnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

Ustavni sud Republike Hrvatske takvu odluku temelji na shvaćanju „...da je u međuvremenu zakonodavstvo promijenjeno na način da se na pitanja primjene podzakonskih propisa u postupcima radi izdavanja lokacijskih dozvola s obzirom na trenutak podnošenja zahtjeva primjenjuju odredbe Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine“, broj 153/13, u daljnjem tekstu: ZPU/13) počevši od 1. siječnja 2014. kada je ZPU/13 stupio na snagu, konkretno (ovdje mjerodavne):

- odredbe članka 114., prema kojima: (stavak 1) „Svaki zahvat u prostoru provodi se u skladu s prostornim planom, odnosno u skladu s aktom za provedbu prostornog plana i posebnim propisima, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.“, (stavak 2) „Prostorni planovi se provode izdavanjem lokacijske dozvole, dozvole za promjenu namjene i uporabu građevine, rješenja o utvrđivanju građevne čestice, potvrde parcelacijskog elaborata (u daljnjem tekstu: akti za provedbu prostornih planova) te građevinske dozvole na temelju posebnog zakona. “,

- odredba članka 122. stavak 4., prema kojoj: ...„Akt za provedbu prostornog plana izdaje se u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje. “,

- odredbe članka 188., iz dijela „Prijelazne i završne odredbe - započeti postupci“, prema kojima: (stavak 1) „Postupci izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja započeti po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“, broj 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12) do stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano.“, (stavak 2) „Postupci započeti po službenoj dužnosti i postupci za čije su pokretanje zahtjevi stranaka podneseni po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“, broj 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12) do stupanja na snagu ovoga Zakona, a koji se odnose na prostorno uređenje dovršit će se po odredbama tog Zakona i propisa donesenih na temelju tog Zakona.“, (stavak 3) „Iznimno od stavka 2. ovoga članka u postupcima koji se dovršavaju po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“, broj 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12) primjenjuje se članak 122. stavak 4. ovoga Zakona.“,

a iz kojih (da) proizlazi „da je zakonodavac ZPU-om/13 izričito propisao pravilo primjene podzakonskih propisa koji su bili na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva, i to ne samo u upravnim postupcima radi izdavanja lokacijskih dozvola pokrenutim od kada je taj zakon stupio na snagu, već i u postupcima koji se dovršavaju po odredbama Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“, broj 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12 i 55/12) propisavši izričitu primjenu članka 122. stavka 4. ZPU-a/13 na te postupke, čime je praktički „ozakonio“ pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (prije Upravni sud Republike Hrvatske) kojim se Visoki upravni sud Republike Hrvatske rukovodio pri odlučivanju u takvim slučajevima“.

Uz takvo shvaćanje, Ustavni sud Republike Hrvatske zaključuje da je podnositelj ustavne tužbe (ovdje: tužitelj) u ovome slučaju svoj zahtjev za izdavanje rješenja o uvjetima građenja za gradnju stambene građevine (obiteljske zgrade) na k.č.br. 541/22 k.o. P. podnio u vrijeme kada je na snazi bio Prostorni plan 2001., prema čijim odredbama su bili ispunjeni uvjeti za izmjene u prostoru u pogledu podnositeljeve čestice i da je presudom Vrhovnog suda Republike Hrvatske, donesenom na temelju tome suprotnog shvaćanja, povrijeđeno pravo tužitelja na pravično suđenje.

Prema odredbi članka 31. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 99/99, 29/02 i 49/02 - pročišćeni tekst) sva tijela državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda.

Sukladno tome i izloženom pravnom shvaćanju Ustavnog suda Republike Hrvatske da je intencija zakonodavca bila ta da se „akt za provedbu prostornog plana izdaje u skladu s prostornim planom koji važi na dan podnošenja zahtjeva za njegovo izdavanje“ i da se mjerodavnim vremenom ima smatrati vrijeme kada su zahtjevi podneseni, ali i obzirom na navedenu nedvosmislenu odredbu članka 122. stavak 4. u svezi s odredbama članka 188.

ZPU/13, Vrhovni sud Republike Hrvatske zaključuje:

- da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske ovdje osporenu presudu donio uz pravilnu primjenu materijalnog prava i temeljio je na pravilnom pravnom shvaćanju,

- da je zahtjev za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, u kojemu se tvrdi suprotno, neosnovan.

Stoga je valjalo, primjenom odredbe članka 50. stavak 1. ZUS-a, zahtjev za zaštitu zakonitosti odbiti i odlučiti kao u izreci ove odluke.

Zagreb, 4. rujna 2018.

Predsjednica vijeća:

Jasenka Žabčić, v.r.