Usž-891/2015-2 · Visoki upravni sud Republike Hrvatske

Poslovni broj: Usž-891/15-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

R E P U B L I K A H R V A T S K A

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Mirjane Čačić, predsjednice vijeća, Lidije Vukičević i mr.sc. Inge Vezmar Barlek, članica vijeća, te sudske savjetnice Franciske Dominković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske liječničke komore, Z., koju zastupa opunomoćenik D. P., odvjetnik u Odvjetničkom društvu P. i K. d.o.o. iz Z., protiv tuženika Ministarstva zdravlja Republike Hrvatske, Z., radi priznavanja inozemne stručne kvalifikacije, rješavajući povodom žalbe tužitelja izjavljene protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-807/15-3 od 16. ožujka 2015., na sjednici vijeća održanoj 16. srpnja 2015.

r i j e š i o j e

Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, posl.broj: UsI-807/15-3.

Obrazloženje

Rješenjem Upravnog suda u Zagrebu odbačena je tužba tužitelja Hrvatske liječnike komore protiv rješenja tuženika, Ministarstva zdravlja Republike Hrvatske, klasa: UP/I-133- 01/14-01/577, urbroj: 534-04-1-2/6-15-3 od 19. siječnja 2015., kojim je poništeno po pravu nadzora djelomično rješenje Hrvatske liječničke komore, klasa: UP/I-07-129/2014/32, urbroj: 385-07-129-46/2014/204 od 28. srpnja 2014.

Prvostupanjskim rješenjem priznata je L. F. K. iz D., D. 4, rođenoj … godine u S., B. i H., inozemna obrazovna visokoškolska kvalifikacija i akademski naziv doktora medicine stečenog 28. veljače 2014. pri M. fakultetu Sveučilišta u S., B. i H. Rješenjem je upućena obratiti se Ministarstvu zdravlja Republike Hrvatske sa zahtjevom da joj se odobri polaganje stručnog ispita za doktora medicine, uz obvezu po položenom stručnom ispitu obavijestiti Hrvatsku liječničku komoru i dostaviti dokaze o položenom stručnom ispitu radi nastavka pokrenutog postupka priznavanja inozemne stručne kvalifikacije u Komori te donošenje rješenja o zahtjevu.

Protiv rješenja žalbu je podnijela Hrvatska liječnička komora iz Z., T. 37., kojom pobija presudu smatrajući da je nepravilno sud ocijenio nedopuštenom njihovu tužbu uz obrazloženje da se rješenjem Ministarstva zdravlja protiv kojeg je podnijeta tužba ne dira u pravo ili pravne interese tužitelja. Pritom Upravni sud u Zagrebu upućuje na odredbu Statuta Hrvatske liječničke komore (Narodne novine, broj 55/08.), i djelomično citira opće odredbe o ustrojstvu, poslovima s javnim ovlastima, ostalim poslovima, kao i pravima i obvezama članova Hrvatske liječničke komore.

Iz toga prema mišljenju žalitelja, upravni sud zaključuje, potpuno nejasno temeljem kojih premisa, a time pogrešno i nepotpuno utvrđuje činjenično stanje u sporu kako tužitelj nije u ovom slučaju obrazložio povredu nekog prava odnosno pravnog interesa, kojom daje aktivnu legitimaciju za pokretanje spora, jer iz djelomičnog rješenja proizlazi da je tužitelj proveo postupak priznavanja inozemne stručne kvalifikacije podnositeljici zahtjeva L. F.-K., a u skladu s pozitivnim zakonskim propisima i naputkom za provedbu postupaka priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija izvršnog odbora Hrvatske liječničke komore.

Naglašava kako je nejasno temeljem kojih odredaba Statuta Hrvatske liječničke komore je Upravni sud u Zagrebu došao do navedenog zaključka. Smatra da Upravni sud u Zagrebu nije u cijelosti razumio predmet upravnog spora kada navodi da postupak priznavanja inozemne stručne kvalifikacije nije proveden u skladu s pozitivnim zakonskim propisima i naputkom za provedbu postupaka priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija Izvršnog odbora Hrvatske liječničke komore. Iz same tužbe je razvidno da se spor vodi iz razloga što je tuženik svojim rješenjem poništio djelomično rješenje tužitelja jer tužitelj nije proveo postupak priznavanja inozemne stručne kvalifikacije u skladu s pozitivnim zakonskim propisima jer je pogrešno i nepotpuno utvrdio činjenično stanje, povrijedio materijalno pravo propisano odredbama članka 17.

Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (dalje u tekstu: ZRPPISK) te postupovne odredbe članka 100. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09.-dalje u tekstu: ZUP). Ističe kako je tužbu podnio u svoje ime, a ne u ime nekog od svojih članova, a razvidno je iz jasnog navođenja naziva tužitelja ali i iz tužbe, pa je Upravni sud u Zagrebu potpuno promašio navedenu okolnost i nedostatak ovlaštenja za podnošenje tužbe i vođenje upravnog spora. Ističe kako u predmetnom upravnom sporu ne sudjeluje zainteresirana osoba iako je upravni sud navodi, a tužitelj nema saznanja da bi neka od stranaka u postupku predložila, a niti bi Upravni sud u Zagrebu po službenoj dužnosti pozvao zainteresiranu osobu na sudjelovanje u postupku sukladno članku 19. stavku 3.

Zakona o upravnim sporovima, a niti ga je Upravni sud u Zagrebu obavijestio o uključivanju zainteresirane osobe u spor sukladno članku 19. stavak 5. Zakona. Stoga pretpostavlja da pod zainteresiranom osobom sud smatra podnositeljicu zahtjeva u postupku kojeg je vodio tužitelj, L. F.-K., a iz samog obrazloženja ne proizlazi temeljem čega je Upravni sud u Zagrebu zaključio da ona nije član Hrvatske liječničke komore. Obzirom da je tuženik u predmetnom upravnom sporu odlučivao primjenom pravila o rješavanju o sporu sukladno članku 48. stavku 1.

Zakona o upravnim sporovima tužitelj ističe kako su većina podnositelja zahtjeva u postupcima utvrđivanja i priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija koje provodi tužitelj ujedno i članovi Hrvatske liječničke komore. Smatra da je neosnovano sud odbacio tužbu jer su nepravilno primijenjene odredbe Zakona o upravnim sporovima koje se odnose na ocjenjivanje pretpostavki za vođenje upravnog spora sadržane u članku 30. stavak 1. točka 2. Zakona o upravnim sporovima. Rješenjem se dira u pravo i pravni interes tužitelja, kojem je u smislu Zakona o sustavu državne uprave (Narodne novine, broj 150/11., 12/13.), kao pravnoj osobi koja na temelju zakona ima javne ovlasti povjerena javna ovlast.

Konkretno, javna ovlast provođenja postupka utvrđivanja i priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija dana je temeljem Zakona o zdravstvenoj zaštiti, ZRPPISK-a i Pravilnika, a koju ovlast i zakonito postupanje tužitelja tuženik svojim nezakonitim postupanjem osporava i prisvaja. Drži da svaka osoba koja smatra da su joj prava i pravni interesi povrijeđeni bilo kojom radnjom koja može biti predmet upravnog spora ima pravo tužbom pokrenuti upravni spor te steći položaj tužitelja. Prava ili pravni interes mogu biti povrijeđeni kako pojedinačnom odlukom tako i svakim drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava.

Smatra kako povreda pravnog interesa proizlazi iz osporavanja tuženika u odnosu na zakonitost postupanja u postupcima utvrđivanja i priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija koje tužitelj provodi temeljem javne ovlasti te navodi odredbu članka 138. Zakona o zdravstvenoj zaštiti koja propisuje nadležnost Komore. Nadalje navodi odredbu članka 3. ZRPPISK, te odredbu članka 13. Pravilnika koja određuje kako postupak i utvrđivanje uvjeta za priznavanje inozemnih i stručnih kvalifikacija, izdavanje rješenja o priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, davanje informacija o postupku i uvjetima za priznavanje inozemnih stručnih kvalifikacija, te za poduzimanje ostalih radnji provodi nadležna komora sukladno zakonu.

Stoga se pravni interes tužitelja prije svega očituje u činjenici da u navedenim postupcima utvrđivanja i priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija tužitelj rješava temeljem javne ovlasti povjerene zakonom i u skladu s pozitivnim zakonskim propisima, a da tuženik tu ovlast i postupanje osporava nezakonitim poništavanjem djelomičnog rješenja tužitelja u postupku koji se vodio pred tužiteljem. Drži da tužitelj ocjenu (ne) zakonitosti postupanja tuženika, kojom se očito dira u pravni interes tužitelja da postupa temeljem povjerenih javnih ovlasti može zahtijevati jedino u upravnom sporu.

Odbacivanjem tužbe i osporavanjem tužitelju povrede prava ili pravnog interesa onemogućeno je pravo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih upravnih akata, upravnih vlasti i tijela koje imaju javne ovlasti propisane člankom 19. Ustava Republike Hrvatske. Uskraćivanjem tužitelju prava sudjelovati u predmetnom upravnom sporu onemogućava se tužitelj u traženju sudske zaštite od nezakonitog postupanja tuženika i odriče mu se Ustavom zajamčeno pravo i postavlja tuženika u položaj sudbene vlasti omogućavanjem istome da konačno, bez mogućnosti sudske kontrole, odlučuje u upravnim stvarima.

Upravo bi meritorno odlučivanje u predmetnom upravnom sporu dovelo do ujednačenog postupanja u bitnim istovjetnim postupcima. U tužbi je tužitelj naveo da je u predmetu podnositelja zahtjeva T. T. iz V. tuženik priznao kao valjano postupanje tužitelja koje je istovjetno postupanju s poništenjem djelomičnog rješenja podnositelja zahtjeva u ovom slučaju L. F.-K. Upravnu tužbu je podnio temeljem upute o pravnom lijeku sadržane u rješenju tuženika u kojoj stoji kako nezadovoljna stranka može pokrenuti upravni spor podnošenjem tužbe Upravnom sudu u Zagrebu u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

Predlaže stoga Sudu da usvoji tužbeni zahtjev i poništi u cijelosti rješenje tuženika. Upravni sud u Zagrebu je sukladno odredbi članka 71. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10., 143/12. i 152/14.-dalje: ZUSS), pozvao tuženika da u roku od 15 dana podnese tom sudu odgovor na žalbu.

U odgovoru na žalbu tuženik, Ministarstvo zdravlja Republike Hrvatske navodi da tužitelj pogrešno interpretira obrazloženje rješenja Upravnog suda u Zagrebu. Prema članku 131. Zakona o općem upravnom postupku drugostupanjsko tijelo može poništiti rješenje prvostupanjskog tijela u roku od dvije godine. Poništavanje rješenja krajnja je mjera koju je tuženik poduzeo nakon što je u upravnom nadzoru provedenom 11. rujna 2014. godine u prostorima tužitelja utvrdio velike nedostatke u postupcima priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija, te nakon što je tužitelj odbio postupiti po mjerama izrečenim u izvješću u provedenom upravnom nadzoru od 7. listopada 2014. godine, a materijalni propis je očito u velikoj mjeri povrijeđen.

Navodi kako je postupak priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija propisan Zakonom o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (Narodne novine, broj 124/09., 145/11. i 74/14.) i Pravilnikom o mjerilima o priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (Narodne novine, broj 89/13.). Navodi i odredbe Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija koji propisuje minimalne uvjete osposobljavanja za tijek reguliranih profesija (doktori medicine, doktori dentalne medicine, magistri farmacije, medicinske sestre opće njege i primanje), a na temelju koordiniranih uvjeta obrazovanja između država članica te su profesije priznate automatski i u državama europskog gospodarskog prostora – u daljnjem tekstu:

EGP-a. Fakulteti su uveli ustaljeni nastavni program sukladno zakonu prije pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, a također nadležna tijela preuzela obvezu jamčiti da osobe kojima se u Republici Hrvatskoj dodjeljuje akademski i stručni nazivi imaju zadovoljene minimalne uvjete osposobljavanja propisane na području EGP-a. Tuženik je u više navrata ukazivao tužitelju na obvezu utvrđivanja minimalnih uvjeta osposobljavanja usporedbom i analizom stručne kvalifikacije stečene izvan EGP-a, obzirom da se radi o kvalifikaciji kojoj se u Republici Hrvatskoj obavlja prvo priznavanje na Unutarnjem tržištu rada Europske unije.

Kao dokaz navodi naputak o postupanju Ministarstva zdravlja od 18. lipnja 2014. godine (klasa: 131-01/14-08/43, urbroj: 534-07-1-2-2/3-14-2). Navodi odredbe članka 17. i 26. ovog Zakona te ponavlja kako je u upravnom nadzoru utvrđeno da tužitelj nije proveo usporedbu studijskog programa, nije izvršio stručnu procjenu propisanu člankom 10. stavkom 2. Pravilnika niti je utvrdio minimum obrazovanja koji je propisan zakonom. Tužitelj se očitovao na izvješće o provedenom upravnom nadzoru i odbio je ukinuti izdano djelomično rješenje i donijeti nova rješenja.

Nadalje, tuženik je po pravu nadzora temeljem članka 22. Zakona o sustavu državne uprave (Narodne novine, broj 150/11. i 12/13.), preuzeo spise tužitelja, osnovao povjerenstvo sačinjeno od predstavnika četiri medicinska fakulteta (Zagreb, Rijeka, Split i Osijek) kako bi riješilo zahtjeve stranaka o priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, obzirom da se na drugačiji način nije mogao provesti zakon. Zbog pokretanja upravnog spora stranka L. F. K. dostavila je tuženiku Program M. fakulteta Sveučilišta u S. za akademsku godinu 2002/03.

čime je razvidno da želi provođenje postupka priznavanje njezine stručne kvalifikacije pred tuženikom. Nadalje tuženik navodi odredbu članka 96. Zakona o općem upravnom postupku koji se odnosi na donošenje rješenja u upravnom sporu, dok se djelomično rješenje može donijeti kada se u upravnoj stvari odlučuje o više pitanja, a samo se o nekima može odlučiti na temelju činjeničnog stanja. Stranka je u ovom slučaju podnijela zahtjev za priznavanje inozemne stručne kvalifikacije i tužitelj je trebao u cijelosti riješiti o tom zahtjevu, jer stranka nije podnijela više zahtjeva već samo jedan.

Iz točke 3. dispozitiva djelomičnog rješenja proizlazi da tužitelj poziva stranku nakon položenog stručnog ispita dostaviti dokaze radi vođenja postupka kod tužitelja, što nije potrebno i administrativno se komplicira za stranku. Polaganjem stručnog ispita stranka dobiva uvjerenje o položenom stručnom ispitu, koji izdaje tuženik što je važeći dokument u Republici Hrvatskoj, a ne i inozemna stručna kvalifikacija čije uvjete utvrđuje tužitelj. Tužitelj pogrešno navodi da ima ovlaštenje za pokretanje upravnog spora i da stvar vodi u svoje ime te da većina podnositelja zahtjeva za priznavanjem njezinih stručnih kvalifikacija jesu članovi tužitelja.

Razvidno je da tužitelj nema punomoći za zastupanje kao ni ovlaštenje za vođenje postupka pred sudovima. Navodi odredbe Statuta Hrvatske liječničke komore prema kojima tužitelj štiti prava liječničke profesije, a nema ovlast zastupanja pojedinaca pri tijelima i sudovima Republike Hrvatske. Tužitelj nije zaštitio prava liječnika, jer propuštanjem utvrđivanja minimalnih uvjeta obrazovanja u postupku priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija, tužitelj zapravo degradira liječničku profesiju i obrazovnu razinu koju provode medicinski fakulteti u Republici Hrvatskoj.

Pogrešno navodi da je uputa upravnog suda proturječna jer vođenjem upravnog spora tuženik bi trebao prekinuti postupak priznavanja inozemne stručne kvalifikacije, a interes stranke je da se riješi njezin zahtjev. Ovakvim postupanjem tužitelj ne samo da nije riješio zahtjev, već je svjesno prekršio propis, a sada ovim sporom pokušava onemogućiti rješavanje zahtjeva stranke. Pogrešno navodi da mu je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti dana javna ovlast za provođenje postupka utvrđivanja i priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija, jer je zakonom definirano nadležno tijelo za priznavanje nadležne strukovne organizacije ili druga nadležna tijela ili organizacije koje su posebnim propisima ovlaštene za provođenje postupka, odnosno ministarstvo u čijem se djelokrugu određene profesije.

Izvršenim izmjenama Zakona o zdravstvenoj zaštiti tužitelju je dano u nadležnost provođenje postupka za priznavanje inozemnih stručnih kvalifikacija. Temeljem Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09.) upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo rješava u upravnom postupku o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranaka neposredno primjenjujući propise. Javne ovlasti tužitelja određene su u članku 37. Zakona o lječništvu (Narodne novine, broj 121/03., 117/08.) tako da vodi imenik liječnika u Republici Hrvatskoj, daje, obnavlja i oduzima odobrenja za samostalan rad, obavlja stručni nadzor nad radom liječnika, određuje najnižu cijenu rada privatnih liječnika i odobrava pojedinačne cijene liječničkih usluga privatnih liječnika.

Također tuženik je poništio rješenje iz razloga što je povrijeđen i materijalni i postupovni propis jer tužitelj nije primijenio posebne propise što je bio u obvezi. Javna ovlast tužitelja u konkretnom slučaju, poseban je oblik rješavanja upravnih stvari pred javnopravnim tijelom, koji u ovom slučaju tuženik povjerava strukovnoj organizaciji vođenje poslova od javnog interesa, a to podrazumijeva obvezu i odgovornost tužitelja da povjerene poslove obavlja u skladu sa zakonom i na korist građana. Pogrešno je shvaćanje tužitelja povjerene mu javne ovlasti koju će vršiti na način da izvršava vlast.

Pogrešno navodi da mu je uskraćeno sudjelovanje u upravnom sporu. Tužba je riješena i Upravni sud u Zagrebu je tu tužbu odbacio, a upravo suprotno tužitelj je sudjelovao u upravnom sporu, ali je njegova tužba ocijenjena kao nedopuštena. Tužitelj navodi da je tuženik dozvolio izlazak na stručni ispit temeljem rješenja tuženika od 30. rujna 2014. godine koje rješenje uopće nije predmet ovog upravnog spora, a u odnosu na T. T., navodi da se radi o drugačijem činjeničnom stanju i o drugačijoj pravnoj osnovi. Predlaže stoga Sudu da odbije žalbu tužitelja.

Odgovor na žalbu dostavljen je žalitelju temeljem članka 71. stavak 4. Zakona o upravnim sporovima rješenjem suca Upravnog suda u Zagrebu.

Žalba nije osnovana.

Rješenjem suda odbačena je tužba Hrvatske liječničke komore izjavljena protiv rješenja Ministarstva zdravlja Republike Hrvatske od 19. siječnja 2015. godine, kojim rješenjem je poništeno po pravu nadzora djelomično rješenje Hrvatske liječničke komore od 28. srpnja 2014. godine.

U ovoj upravnoj stvari Hrvatska liječnička komora je bila donositelj djelomičnog rješenja koje je bilo predmetom nadzora od strane tuženika Ministarstva zdravlja i u tom upravnom nadzoru Ministarstvo zdravlja je poništilo po pravu nadzora donijeto djelomično rješenje Hrvatske liječničke komore.

Prema članku 17. tužitelj u upravnom sporu je fizička ili pravna osoba koja smatra da su joj prava i pravni interesi povrijeđeni pojedinačnom odlukom, postupanjem javnopravnog tijela, odnosno propuštanjem donošenja pojedinačne odluke ili postupanjem javnopravnog tijela u zakonom propisanom roku ili sklapanjem, raskidom ili izvršavanjem upravnog ugovora.

Imajući u vidu navedenu odredbu Zakona o upravnim sporovima Sud je pravilno ocijenio tužbu javnopravnog tijela koje je donijelo prvostupanjsko rješenje nedopuštenom, jer to tijelo nije ovlašteno u ovom slučaju podnositi tužbu protiv rješenja tijela koje je postupalo kao ovlašteno drugostupanjsko tijelo iz članka 131. Zakona o općem upravnom postupku koje propisuje nadležnosti i postupak poništavanja ili ukidanja rješenja.

Postupak je u ovom slučaju pokrenut povodom zahtjeva stranke L. F. K., koja je kao stranka o čijem se zahtjevu rješava bila ovlaštena podnijeti tužbu u smislu navedenog članka 17. Zakona o upravnim sporovima.

Prema članku 16. Zakona o upravnim sporovima stranke u sporu su tužitelj, tuženik i zainteresirana osoba, a tužitelj sukladno odredbama zakona ne ispunjava pretpostavke za stjecanje svojstva tužitelja u ovom upravnom sporu.

Trebalo je stoga temeljem odredbe članka 74. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10., 143/12. i 152/14.) uvažiti žalbu i odlučiti kao u izreci ovog rješenja.

U Zagrebu 16. srpnja 2015.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić, v.r.