Us II-59/2019-8 · Visoki upravni sud Republike Hrvatske

Poslovni broj: UsII-59/19-8

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda mr. sc. Inge Vezmar Barlek, predsjednice vijeća, Lidije Vukičević i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te sudske savjetnice Branke Cvitanović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja G. T. T. d.o.o. iz S., koje zastupa opunomoćenik M. B. odvjetnik u Z., i Hrvatske vode iz Z., koje zastupa opunomoćenik I. A., odvjetnik u odvjetničkom društvu A. & K. d.o.o. iz Z., protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Z., radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj dana 17. travnja 2019.

p r e s u d i o j e

I. Odbijaju se tužbeni zahtjevi za poništavanje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, KLASA: UP/II-034-02/17-01/489, URBROJ: 354- 01/17-6 od 30. kolovoza 2017.

II. Odbija se zahtjev Hrvatskih voda za naknadu troškova sastava odgovora na tužbu.

Obrazloženje

Rješenjima poslovni broj: UsII-257/17-2 od 5. listopada 2017. i UsII-254/17-2 od 5. listopada 2017. Sud je zastao s postupkom u ovom upravnom sporu do donošenja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske o ustavnosti članka 434. stavaka 3. i 4. i članka 435. Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine, broj 120/16., dalje: ZJN). S obzirom da je Ustavni sud Republike Hrvatske odlukom broj: U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019., koja je kod ovog Suda zaprimljena 13. veljače 2019., odbio zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom navedenih odredbi, prestali su postojati razlozi za zastoj postupka pa je spor nastavljen. Osporenim rješenjem tuženik je pod točkom 1. izreke u povodu žalbe tužitelja G. T. T. d.o.o., a po službenoj dužnosti, poništio dokumentaciju o nabavi točka 4.2. Sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti u dijelu u kojem je traženo: „Gospodarski subjekt mora dokazati sposobnost za obavljanje djelatnosti graditeljstva“ u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2017/S 0F2-0012950, predmet nabave: obnova južnog nasipa L. p. na dionici 1 (0+500 - 0+710 i 1+220 - 1+370), dionici 4 (7+830 - 8+000) i dionici 5 (9+420 - 9+850), naručitelja: Hrvatske vode, Z. Tuženik je navedenu dokumentaciju poništio jer je našao osobito bitnu povredu postupka javne nabave (članak 404. stavak 2. točka 7. Zakona o javnoj nabavi, Narodne novine, broj 120/2016., dalje: ZJN) na koju pazi po službenoj dužnosti (članak 404. stavak 1. ZJN-a), dok je u ostalom dijelu žalbene navode ocijenio neosnovanima. Nadalje je osporenim rješenjem tuženik pod točkom 2. izreke naredio naručitelju Hrvatske vode da G. T. T. d.o.o. naknadi troškove žalbenog postupka u 5.625,00 kn.

Protiv navedenog rješenja tužbe su podnijeli G. T. T. d.o.o. (predmet novog poslovnog broja: UsII-59/19) i Hrvatske vode (predmet novog poslovnog broja: UsII-61/19). S obzirom da se tužbama zahtijeva ocjena zakonitosti iste pojedinačne odluke, spisi su spojeni na temelju odredbe članka 113. stavka 1. Sudskog poslovnika (Narodne novine, broj: 37/14., 49/14., 8/15., 35/15., 123/15., 45/16., 29/17., 33/17., 34/17., 57/17., 101/18. i 119/18.) radi provođenja jedinstvenog postupka i donošenja zajedničke odluke.

Tužitelj G. T. T. d.o.o. navodi kako je u žalbi isticao da je naručitelj u poglavlju 2.2.4 dokumenta T. _ L. p.doc te u poglavljima 3.1.2 Projekta naveo slijedeće: „na mjestu starog izvodi se novi nasip ugradnjom gline iz iskopa te se u donjoj trećini visine nasip ojačava ugradnjom troosne polimerne mreže i kamenog sloja (d = 64 - 150 mm) u debljini od 30 cm“, dok je s druge strane dokumentu T. _ L. p.doc, u točki 2.2.4. te u projektima u poglavljima 5.4.4. ugradnja polimerne troosne geomreže, naručitelj isticao da su glavni zahtjevi za svojstva za geomrežu površinska masa, maksimalna vlačna sila uzdužno i poprečno, veličina otvora uzdužno i poprečno. Zaključuje da su navedeni parametri, osim mase, jedini primjenjivi za funkciju ojačanja koja se navodi u troškovnicima i projektima, a prema važećim europskim normama za geomreže. Žalba se odnosi na opis bitnih karakteristika/zahtjeva za primjenu/funkciju geomreža u predmetnom projektu koji nisu sukladni Uredbi br. 305/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2011. koja propisuje usklađene uvjete trgovanja građevnim proizvodima odnosno vezanog Tehničkog propisa o građevnim proizvodima (Narodne novine, broj 33/10., 87/10., 146/10., 81/11., 100/11., 130/12., 81/13. i 136/14.) te Tehničkog propisa kojim se utvrđuju tehničke specifikacije za građevne proizvode u usklađenom području (Narodne novine, broj 4/15., 24/15. i 93/15.), na koje se projekti pozivaju.

Smatra da su navedeni opisi nepravilni, zbunjujući, kontradiktorni, restriktivni i ograničavajući te pogoduju implementaciji materijala koji nisu prihvaćeni europskim normama. Smatra da bi specifikacija morala obuhvaćati isključivo parametre učinkovitosti geomreže za njihovu funkciju odnosno primjenu, a ti parametri su čvrstoća, izduženje, čvrstoća pri 2 %, 5 % i 10 % deformacije i sl. sve sukladno tablici iz HRN EN 13254:2016 ili HRN EN 13255:2016. Smatra da primjena geomreže za funkciju stabilizacije i njoj vezani parametri poput radijalnih krutosti nisu primjenjivi.

Poziva se na članak 8. Tehničkog propisa o građevnim proizvodima iz kojeg proizlazi da tehnička svojstva građevnih propisa moraju ispunjavati opće i posebne zahtjeve bitne za krajnju namjenu i moraju biti specificirana prema normama navedenima u tom propisu. Poziva se na opise karakteristika geomreže i njihovih funkcija u skladu s normom HRN EN ISO 10319. Navodi da iz projektne dokumentacije nije razvidno jesu li i na koji način obuhvaćeni uvjeti korištenja geosintetičkih materijala kroz životni vijek konstrukcije. Navodi da je za uvjet traženog proizvoda (geomreže) naručitelj postavio isključivo funkciju stabilizacije koja nije primjenjiva za geomreže (mreža za primjenu u tlu).

Smatra da propisivanjem jedinstvenog svojstva, odnosno funkcije, naručitelj ograničava izbor samo na jednog proizvođača i to proizvođača čiji proizvod svojom jedinom funkcijom ni na koji način nije usklađen s važećim europskim normama niti može biti primjenjiv u proračunima stabilnosti odnosno ojačanja, što upućuje na pogodovanje proizvođaču. Prigovara da se tuženik na žalbene tužitelja nije meritorno očitovao kao ni naručitelj u očitovanju na odgovor na žalbu. Navodi da se radi o krivom zaključku tuženika u obrazloženju osporenog rješenja, jer je tužitelj tražio da opis bude usklađen s normama HRN EN ISO 13254 ili 13255, jer se navedenim normama propisuju bitna svojstva, a normom HRN EN ISO 10319 utvrđuju vrijednosti nekih od tih bitnih svojstava.

Smatra da se osporenom dokumentacijom ne poštuju načela tržišnog natjecanja, jednakog tretmana, zabrane diskriminacije i transparentnosti, ograničava se tržišno natjecanje i stvaraju neopravdane prepreke nadmetanju. Predlaže saslušanje svojeg djelatnika D. M., dipl. ing. građ. Predlaže Sudu da poništi osporeno rješenje.

Tužitelj Hrvatske vode u tužbi prije svega smatra da je žalba u povodu koje je doneseno osporeno rješenje, nepravodobno podnesena. Navodi da je 28. lipnja 2017. u elektroničkom oglasniku javne nabave (dalje: EOJN) objavio dokumentaciju o nabavi, dok je žalba izjavljena 11. srpnja 2017. Poziva se na odredbu članka 406. stavka 1. točke 1. i članka 58. ZJN-a navodeći da je rok za žalbu bio deset dana, zadnji dan roka pao je u subotu (8. srpnja 2017.), što znači da je posljednji dan roka za izjavljivanje žalbe istekao u ponedjeljak 10. srpnja 2017.

Žalba je izjavljena 11. srpnja 2017., što znači da je nepravodobna. Ističe da je nejasno na temelju koje odredbe je tuženik ocijenio da je žalba osnovana i poništio točku 4.2 dokumentacije o nabavi na koju se žalitelj nije žalio, a jedini žalbeni navod je ocijenio neosnovanim. Smatra da nije u obvezi nadoknaditi žalitelju troškove postupka te se poziva na odredbu članka 431. ZJN-a. Navodi da iako je žalbeni postupak okončan na štetu tužitelja, to nije bilo iz razloga što je žalitelj uspio sa žalbom. Smatra da je osnovano kao uvjet sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti ponuditelja propisao da gospodarski subjekt mora dokazati sposobnost za obavljanje djelatnosti graditeljstva.

Poziva se na odredbu članka 29. Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje (Narodne novine, broj: 78/15., dalje: ZoPDPUG) koja propisuje da graditi i/ili izvoditi radove na građevini može pravna osoba ili fizička osoba obrtnik, registrirana za obavljanje djelatnosti građenja, odnosno za izvođenje pojedinih radova (u daljnjem tekstu: izvođač) koja ispunjava uvjete propisane tim zakonom te posebnim propisima kojima se uređuje gradnja. Zaključuje da je traženi uvjet izraz zahtjeva zakonodavca, a ne tužitelja. Smatra životno logičnim da kao minimalnu razinu sposobnosti traži da ponuditelj bude upisan za djelatnost graditeljstva, budući da se radi o radovima gradnje na obnovi nasipa, koje bi mogla izvoditi samo osoba koja je upisana za poslove graditeljstva odnosno građenja.

Da tužitelj kao naručitelj nije propisao da je gospodarski subjekt upisan za navedene poslove, tada bi se na natječaj mogao javiti bilo koji gospodarski subjekt koji ne bi mogao izvesti radove što bi tužitelju izazvalo poteškoće ne samo u sklapanju ugovora, već i prilikom izvršenja ugovora. Nelogično je i neživotno da se na natječaj za izgradnju građevine mogu javiti osobe koje nemaju upisanu djelatnost. Poziva se na odredbe članka 256. stavak 3. i 257. ZJN-a te smatra da je njegov zahtjev sukladan navedenim odredbama. Ističe da ni jedan gospodarski subjekt propisivanjem minimalne razine sposobnosti djelatnosti građenja nije doveden u ograničavajući ili otežavajući položaj i predlaže Sudu da poništi osporeno rješenje.

Tuženik u odgovorima na tužbe smatra kako je rok za dostavljanje odgovora na tužbu trebao biti određen sukladno odredbi članka 32. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka Ustavnog suda RH i 29/17., dalje: ZUS) prema kojoj rok za odgovor na tužbu ne može biti kraći od 30 dana. U bitnome ostaje kod navoda osporenog rješenja i predlaže Sudu da tužbene zahtjeve kao neosnovane odbije.

Hrvatske vode u odgovoru na tužbu G. T. T. d.o.o. navode da G. T. T. d.o.o. nema pravni interes za pokretanje i vođenje ovog upravnog spora, jer je tuženik njegovu žalbu usvojio i predmet vratio na ponovni postupak. Ističe da tužbeni zahtjev mora biti usmjeren na dispozitiv osporenog upravnog akta, jer dispozitiv sadržava odluku kojom je riješena upravna stvar, zbog čega se samo taj dio upravnog akta može osporavati, a ne neki drugi dio npr. uvod, obrazloženje i drugo. Ističe da G. T. T. d.o.o. u predmetnom postupku javne nabave nema pravni interes za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, jer se ne bavi niti se ikad bavio poslovima iz domene interesa naručitelja, a nema ni tehničku ni stručnu sposobnost koja se zahtijeva natječajnom dokumentacijom.

G. T. T. d.o.o. nema namjeru ni interes sudjelovati u predmetnom postupku nabave kao jedan od izvođača radova, bilo u zajednici ponuditelja bilo kao podizvoditelja, nego ima isključivi interes prodaje građevinskog materijala izvođaču radova. Iako G. T. T. d.o.o. paušalno navodi da obavlja širok spektar građevinskih poslova, to ničim ne dokazuje. Ako Sud ne ocijeni osnovanim prigovor u pogledu nedostatka aktivne legitimacije, navodi kako je upravo Izmjenama i dopunama Tehničkog propisa kojim se utvrđuju tehničke specifikacije za građevinske proizvode u usklađenom području (Narodne novine, broj 28/17.) određeno da se Popis usklađenih normi za građevne proizvode dan u Prilogu 1 Tehničkog propisa (Narodne novine, broj 4/15., 24/15., 93/15., 133/15., 36/16., 58/16. i 104/16.) zamjenjuje novim Popisom.

Zaključuje da se Tehničkim propisom na koji se poziva tužitelj, članak 1. stavak 2. Prilog 2 točka 17. određuje projektiranje heksagonalne ili troosne (trokutaste) geomreže kao proizvoda projektiranog u predmetnom projektu. Time se poštuje i zakonska odredba tj. propisi Republike Hrvatske usklađeni s Uredbom 305/11. Navodi da je prihvaćenost i stavljanje na tržište građevnih proizvoda koji nisu obuhvaćeni usklađenim europskim normama, regulirano upravo Uredbom 305/11 koja propisuje primjenu proizvoda koji nisu pokriveni usklađenim normama putem Europske tehničke ocjene koja ima jednaku vrijednost kao i usklađena norma.

Proizlazi da su građevinski proizvodi s Europskom tehničkom ocjenom i CE oznakom prihvaćeni u Europskoj uniji te se tužitelj neosnovano poziva na norme HRN EN 13254:2016 ili HRN EN 13255:2016 jer one ne pokrivaju funkciju „stabilizacije“, a kako je to bitna značajka za građevinu, koristi se Europska tehnička ocjena (ETA 12/0530) za funkciju „stabilizacije nevezanog zrnatog materijala“. Prema tenderskoj dokumentaciji, točka 2.2.4 Ugradnja polimerne troosne geomreže, jasno je da geomreža mora ispuniti karakteristike/zahtjeve za funkciju „stabilizacije“.

Ističe da se primjena geomreže s funkcijom „stabilizacije“ primjenjuje iz razloga što se za stabilnost nasipa koristi sloj kamenog nevezanog materijala kojemu se želi povećati krutost za stabilizaciju pomoću geosintetika odnosno geomreža. Stoga su neosnovani navodi tužitelja kako primjena geomreže za funkciju stabilizacije i njoj vezani parametri poput radijalnih krutosti, koje je naveo naručitelj nisu primjenjivi. Predlaže Sudu da tužbu odbaci, podredno odbije tužbeni zahtjev G. T. T. d.o.o. i zainteresiranoj osobi naknadi troškove sastava odgovora na tužbu uvećanog za PDV.

G. T. T. d.o.o. u odgovoru na tužbu Hrvatskih voda navodi da je žalbu predao poštom preporučeno 10. srpnja 2017. pa je neosnovan tužbeni navod da je žalba nepravodobno podnesena. Dostavlja preslike potvrdi o primitku preporučenih pošiljaka Hrvatske pošte i povratnice. Ističe da je protiv rješenja tuženika podnio upravnu tužbu, a da se u odnosu na odvjetnički trošak za sastav žalbe primjenjuje ZJN pa mu je pravilno priznato pravo na trošak zastupanja po odvjetniku. Suprotno navodima Hrvatskih voda, navodi da su predmet javne nabave radovi te naručitelj sukladno odredbi članka 257. ZJN-a može kao kriterij za odabir gospodarskog subjekta (uvjet sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti) zahtijevati od gospodarskog subjekta samo da dokaže upis u odgovarajući registar u državi njegovog poslovnog nastana. Određujući uvjet sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti graditeljstva, kako je to u konkretnom slučaju propisano, naručitelj je počinio bitnu povredu postupka javne nabave što je to pravilno utvrdio tuženik. Predlaže Sudu da tužbeni zahtjev Hrvatskih voda kao neosnovan odbije.

G. T. T. d.o.o. nije dostavio očitovanje na navode odgovora na tužbu Hrvatskih voda, iako je uredno pozvan dopisom od 7. ožujka 2019.

Hrvatske vode nisu dostavile očitovanje na navode odgovora na tužbu G. T. T. d.o.o., iako su uredno pozvane dopisom od 7. ožujka 2019.

Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja (članak 55. stavak 3. ZUS- a), Sud tužbene zahtjeve ocjenjuje neosnovanima.

Prije svega neosnovan je prigovor Hrvatskih voda da tužitelj G. T. T. d.o.o. nije aktivno legitimiran za podnošenje tužbe. To iz razloga što su žalbeni prigovori G. T. T. d.o.o. ocijenjeni neosnovanima, iako je dokumentacija o nabavi poništena po službenoj dužnosti (u dijelu koji G. T. T. d.o.o. nije osporio). Stoga, bez obzira što je predmet vraćen na ponovni postupak, G. T. T. d.o.o. ima pravni interes pobijati rješenje tuženika u odnosu žalbene prigovore s kojima nije uspio i u odnosu na koje bi natječajna dokumentacija nakon donošenja osporenog rješenja ostala na snazi. To tim više što je na temelju odredbe članka 419. stavka 4. ZJN-a, u nastavku postupka, postupajući po odluci tuženika, naručitelj obavezan izmijeniti dokumentaciju samo dijelu u kojem je zahvaćena nezakonitošću, dakle, vezan je za obrazloženje rješenja tuženika.

Nadalje je neosnovan prigovor Hrvatskih voda da je žalba G. T. T. d.o.o. u upravnom postupku nepravodobno podnesena. Naime, iz preslika potvrde o primitku preporučene pošiljke i povratnica koje je Sudu dostavio G. T. T. d.o.o., proizlazi da je žalba naručitelju predana poštom preporučeno 10. srpnja 2017. Budući da je 28. lipnja 2017. naručitelj Hrvatske vode u EOJN objavio obavijest o nadmetanju s dokumentacijom o nabavi u otvorenom postupku javne nabave, a sukladno odredbi članka 406. stavka 1. točka 1. te članka 57. stavka 2. i članka 58. stavka 3. ZJN-a, kao i odredbi članka 72. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09., koji se primjenjuje na temelju odredbe članka 399. stavak 1. ZJN-a), žalba je predana u roku, jer se dan predaje žalbe poštom preporučeno smatra danom predaje javnopravnom tijelu kojem je podnesak upućen. U odnosu na točku 1. izreke osporenog rješenja Sud nalazi da je zakonito tuženik po službenoj dužnosti (članak 404. stavak 1. točka 7. ZJN-a) u dokumentaciji o nabavi poništio naprijed navedenu točku natječajne dokumentacije kojom je naručitelj odredio da kao sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti, gospodarski subjekt mora dokazati sposobnost za obavljanje djelatnosti graditeljstva.

Tuženik smatra da kriterij za odabir gospodarskog subjekta nije određen sukladno članku 257. ZJN-a, uz obrazloženje da u slučaju kad naručitelj u dokumentaciji o nabavi propisuje kriterije za odabir gospodarskog subjekta (uvjete sposobnosti), smije ih odrediti samo u skladu s Odjekom B Poglavlja 4. ZJN-a, što znači da smije zahtijevati samo minimalne razine sposobnosti, a ne može kao uvjet sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti odrediti da ponuditelj mora biti registriran za obavljanje određene djelatnosti. Ovu ocjenu tuženika Sud prihvaća, jer se prema odredbi članka 256. stavka 1. točke 1. ZJN-a kriteriji za odabir gospodarskog subjekta u postupku javne nabave mogu odnositi na sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti, a prema odredbi stavka 3. prilikom određivanja kriterija za odabir iz stavka 1. tog članka naručitelj smije zahtijevati samo minimalne razine sposobnosti koje osiguravaju da će gospodarski subjekt biti sposoban izvršiti ugovor o javnoj nabavi. Sukladno odredbi članka 257. stavka 1. ZJN-a javni naručitelj može zahtijevati da gospodarski subjekt dokaže upis u sudski, obrtni, strukovni ili drugi odgovarajući registar u državi njegova poslovnog nastana.

Iz navedenih odredbi slijedi da je naručitelj kao kriterije za odabir gospodarskog subjekta ovlašten propisati minimalne razine sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti, koje se dokazuju upisom u odgovarajući registar, a nije ovlašten odrediti kriterije propisane mjerodavnim materijalnim propisom, kao u konkretnom slučaju, ZoPDPUG-om. Ovo pravno pitanje bilo je raspravljeno na sjednici sudaca ovoga Suda 15. travnja 2019. te je odlučeno da se ostaje kod prethodno navedene dosadašnje prakse.

Zbog svega navedenog Sud točku 1. izreke osporenog rješenja ocjenjuje zakonitom, a s obzirom da je navedenu nezakonitost tuženik uočio u povodu žalbe G. T. T. d.o.o., osnovano je na temelju odredbe članka 431. stavka 3. ZJN-a naručitelju kao stranci na čiju je štetu okončan žalbeni postupak, naređeno da žalitelju naknadi troškove tog postupka. Zbog navedenog zakonita je i točka 2. izreke osporenog rješenja.

Prigovore G. T. T. d.o.o. kojima se osporava natječajna dokumentacija s aspekta tehničkih zahtjeva Sud nalazi neosnovanima. Naime, prigovorima se tvrdi da naručitelj kao osnovnu karakteristiku za odabir nije smio propisati stabilizaciju geomreže i u vezi s tim primjenu odgovarajućih normi. Međutim, tim prigovorima G. T. T. d.o.o. nije doveo u sumnju zakonitost tražene karakteristike kako ju je odredio naručitelj i u vezi s ispunjavanjem koje se pozvao na odgovarajuće norme. Navedenim prigovorima nije dovedeno u sumnju da bi naručitelj kao odlučujuće karakteristike morao propisati druge tehničke specifikacije i zbog toga primijeniti druge norme pa Sud nije našao potrebnim izvesti dokaz saslušanjem djelatnika G. T. T. d.o.o.

Na temelju odredbe članka 57. stavka 1. ZUS-a presuđeno je kao pod točkom I. izreke. Zahtjev Hrvatskih voda za naknadu troškova sastava odgovora na tužbu G. T. T. d.o.o. je neosnovan na temelju odredbe članka 79. stavak 4. ZUS-a pa je odlučeno kao pod točkom II. izreke.

U Zagrebu 17. travnja 2019.

Predsjednica vijeća

mr. sc. Inga Vezmar Barlek, v.r.