Us I-201/2025-8 · Upravni sud u Splitu

UsI-201/2025-8

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviju Čoviću, sucu pojedincu, te Lidiji Trogrlić, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice ČG (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], zastupane po opunomoćenici Mariji Perić, odvjetnici u Splitu, Domovinskog rata 27 B, protiv tuženika Ministarstva turizma i sporta Republike Hrvatske (OIB: 87892589782), Zagreb, Prisavlje 14, zastupanog po opunomoćenicama FG i ČGJ, zaposlenicama i ovlaštenim osobama (generalna punomoć pohranjena u uredu predsjednice ovoga suda pod poslovnim brojem 39 Su-403/22 i 39 Su-224/15), radi ukidanja odobrenja za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu, nakon neposredne i javne rasprave zaključene 3. lipnja 2025. u prisutnosti opunomoćenika stranaka, 3. srpnja 2025.,

p r e s u d i o j e

I. Poništava se rješenje tuženika Ministarstva turizma i sporta Republike Hrvatske KLASA: UP/II-335-06/24-01/84, URBROJ: 529-06-03-02-02/1-24- 2 od 16. rujna 2024.

II. Poništava se rješenje Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za turizam, pomorstvo i promet, Odsjeka za turizam, Pododsjeka za kategorizaciju i minimalne uvjete – Makarska KLASA: UP/I-335-02/24- 0401/0721, URBROJ: 2181/1-06-01-02/15-24-0001 od 11. srpnja 2024. i predmet vraća na ponovni postupak.

III. Dužno je prvostupanjsko javnopravno tijelo, u roku 60 dana od dana primitka pravomoćne presude, u ponovljenom postupku postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda koji su izraženi u obrazloženju ove presude.

IV. Dužan je tuženik, u roku 15 dana od dana primitka pravomoćne odluke, nadoknaditi tužiteljici troškove upravnog spora u iznosu od 2.500,00 eura.

Obrazloženje

1. Tužiteljica je 5. veljače 2025. podnijela ovom sudu tužbu, kojom je osporila zakonitost rješenja tuženika KLASA: UP/II-335-06/24-01/84, URBROJ: 529-06-03-02- 02/1-24-2 od 16. rujna 2024. i Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za turizam, pomorstvo i promet KLASA: UP/I-335-02/24-0401/0721, URBROJ: 2181/1- 06-01-02/15-24-0001 od 11. srpnja 2024. zbog svih zakonskih razloga, bitne povrede postupka, pogrešnog i nepotpunog utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primijene materijalnog propisa. Tvrdi da joj je navedenim prvostupanjskim rješenjem ukinuto rješenje KLASA:

UP/I-335-02/01-01/1530, URBROJ: 2181-06/4-01-2 od 18. prosinca 2001. o izdavanju odobrenja za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu u tri smještajna objekta u [adresa] (sada [adresa]), s obrazloženjem da ne ispunjava uvjete iz članka 34. stavka 2. točke 1. ZoUD-a. Istaknula je ponajprije da nisu bile ispunjene pretpostavke za pokretanje postupka po službenoj dužnosti po članku 42. ZUP-a, a na temelju obavijesti nadležnog tijela da su ugostiteljski objekti smješteni na nekretnini oznake čest. zem. [katastarska čestica], Z. U. [broj ZK uloška], K.

O. [katastarska općina] – Makar, da je riječ o lokaciji koja predstavlja pomorsko dobro i da je to razvidno iz rješenja Povjerenstva za granice Ministarstva mora, prometa i infrastrukture KLASA: UP/I-342-01/08-01/146, URBROJ: 530-04-08-2 od 29. prosinca 2008. Tvrdi i da je ukidanje odobrenja utemeljeno i na odredbama članka 5. stavka 1. i 2. ZPDML-a. No, istaknula je da tuženik nije vodio računa o tomu da je ukinuta pravomoćna odluka kojom joj je izdano odobrenje i da se takva pravomoćna odluka mogla poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom i to damo na način kako je to zakonom propisano.

Smatra da nisu bili ispunjene pretpostavke za ukidanje spomenutog odobrenja iz članka 129., 130. i 131. ZUP-a, da ovlast pokretanja postupka po službenoj dužnosti ne proizlazi ni iz ZoUD-a, da se okolnosti od izdavanja odobrenja (18. prosinca 2001.) do trenutka njegova ukidanja nisu izmijenila, da su pravni prednici tužiteljice izgradili objekt, da su za njega oni ishodili uvjerenje nadležnog katastra od 21. lipnja 2018. da je izgrađen prije 15. veljače 1968. te da je kao takav on u cijelosti legalan i ima sve potrebne dozvole. Istaknula je da se taj objekt počeo graditi 1904., da je ona nasljeđivanjem stekla pravo vlasništva na navedenoj nekretnini, da ona ima stečena prava na toj nekretnini koja joj se ne mogu oduzeti.

Smatra da joj je povrijeđeno pravo na pravično suđenje, da je postupanjem javnopravnih tijela u konkretnom predmetu povrijeđena i načela vladavine prava, pravne sigurnosti, legitimnih očekivanja, da je riječ o arbitrarnim odlukama, da nije utvrđen prestanak ispunjavanja ijednog uvjeta za pružanje ugostiteljskih usluga iz članka 34. stavka 2. ZoUD-a, da je tijekom obavljanja ugostiteljske djelatnosti platila sva porezna davanja, da je upisana posjednica, da, iako nije upisana vlasnica (jednako kao i u vrijeme kad je izdano rješenje), da je od izgradnje objekta tužiteljica i njezini pravni prednici u kontinuiranom, neprekinutom i poštenom posjedu nekretnine, da se kontinuirano pružaju usluge smještaja u domaćinstvu, da se u svjetlu osobitih okolnosti konkretnog predmeta i ako se uzme u obzir da do ikakvih promjena uvjeta nije došlo nije moglo ukinuti izdano odobrenje iz 2001., da nije niti obrazloženo u čemu bi se sastojao taj javni interes koji se ima zaštiti pokretanjem postupka ukidanja odobrenja po službenoj dužnosti u smislu članka 42. stavka 1.

ZUP-a i razlozi njegova pokretanja. Zaključila je da je riječ o arbitrarnim odlukama. Stoga je zatražila poništiti osporena rješenja i predmet vratiti na ponovni postupak.

2. Tuženik je odgovorio na tužbu, predloživši odbiti tužbeni zahtjev zbog razloga navedenih u osporenom drugostupanjskom rješenju. Njime je odbijena tužiteljičina žalba, koju je ona izjavila protiv rješenja Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za turizam, pomorstvo i promet KLASA: UP/I-335-02/24-0401/0721, URBROJ: 2181/1-06-01-02/15-24-0001 od 11. srpnja 2024. Tim prvostupanjskim rješenjem je po, službenoj dužnosti, ukinuto rješenje istoga tijela KLASA: UP/I-335-02/01-01/1530, URBROJ: 2181-06/4-01-2 od 18. prosinca 2001. o izdavanju odobrenja za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu u tri smještajna objekta u [adresa] (sada [adresa]). Istaknula je da su bili ispunjeni uvjeti da se postupak ukidanja odobrenja pokrene po službenoj dužnosti iz članka 42. stavka 1. ZUP-a u vezi s člankom 38. stavkom 1. točkom 3. ZoUD-a, kojim je izrijekom propisao da će se takvo odobrenje ukinuti ako se utvrdi prestanak ispunjavanja uvjeta za pružanje ugostiteljskih usluga na lokaciji na koje se odobrenje odnosi; da tužiteljica nije vlasnica konkretne nekretnine na kojoj se nalazi objekt u kojem obavlja ugostiteljsku djelatnost, budući da je riječ o pomorskom dobru, da je postupak pokrenut zbog zaštite javnog interesa, da se javni interes ogleda u nužnosti da svi iznajmljivači pružaju ugostiteljske usluge u domaćinstvu pod jednakim uvjetima i uz ispunjavanje svih za to propisanih uvjeta. Istaknula je i da je člankom 130. stavkom 1. točkom 1. ZUP-a propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom; da nije točna tvrdnja da se od izdavanja odobrenja 2001. do ukidanja toga odobrenja nisu promijenile okolnosti, jer je rješenjem Povjerenstva za granice od 29. prosinca 2008. utvrđeno da nekretnina znake čest. zgr. [katastarska čestica] i čest. zem. [katastarska čestica], Z. U. [broj ZK uloška], K. O. [katastarska općina] – Makar gdje su smješteni konkretni objekti predstavlja pomorsko dobro, da je potonja činjenica razvidna i u zemljišnim knjigama na temelju prijedloga broj Z- 4330/13 od 12. prosinca 2013.

3. U dokaznom postupku čitani su spisi predmeta Splitsko-dalmatinske županije, Upravnog odjela za turizam, pomorstvo i promet KLASA: UP/I-335-02/24- 0401/0721 i ondašnjeg Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, Ureda za turizam, Ispostave Makarska KLASA: UP/I-335-02/01-01/1530.

3.1. Tužiteljica je predložila i da ju sud sasluša iako nije navela konkretne okolnosti i činjenice zbog čega je to predložila. Sud je ocijenio nepotrebnim izvoditi taj dokaz te je stoga on odbijen, s obzirom na to da je mogao ocijeniti (ne)osnovanost tužbenog zahtjeva na temelju stanja spisa predmeta upravnog tijela i ocjenom ostalih izvedenih dokaza te zbog razloga koji će biti iznijeti u nastavku obrazloženja. Sud je taj dokaz odbio i s obzirom na to da je u konkretnom predmetu ponajprije sporna primjena materijalnog propisa, pri čemu ključne činjenice suštinski nisu ni sporne. Tuženik nije imao ikakvih drugih dokaznih prijedloga.

4. Stranke su popisale troškove upravnog spora.

5. Tužbeni zahtjev je osnovan.

6. Predmet ovoga spora je ocjena zakonitosti odluka, koje su donijete u postupku ukidanja rješenje Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, Uredu za turizam, Ispostavi Makarska KLASA: UP/I-335-02/01-01/1530, URBROJ: 2181-06/4-01-2 od 18. prosinca 2001. o izdavanju tužiteljici odobrenja za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu u tri smještajna objekta u [adresa] (sada [adresa]), a koji je pokrenut po službenoj dužnosti na temelju obavijesti drugog javnopravnog tijela.

7. Nije, u biti, sporno da je tijelo prvoga stupnja ukinulo tužiteljici, iznajmljivačici (pravomoćno) rješenje KLASA: UP/I-335-02/01-01/1530, URBROJ: 2181-06/4-01-2 od 18. prosinca 2001. o izdavanju odobrenja za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu u tri smještajna objekta u [adresa] (sada [adresa]), s obrazloženjem da je utvrđen prestanak ispunjavanja uvjeta iz članka 34. stavka 2. točke 1. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti ("Narodne novine", broj: 85/15., 121/16., 99/18., 25/19., 98/19., 32/20., 42/20. i 126/21., u daljnjem tekstu: ZuOD), a budući da nije vlasnica objekta u kojem pruža ugostiteljske usluge.

7.1. Nije sporno niti da je javnopravno tijelo ukidanje odobrenja utemeljilo na činjenici da su se od izdavanja odobrenja do trenutka njegova ukidanja promijenile okolnosti u vidu ispunjenja navedenog jednog od kumulativno propisanih uvjeta. Konkretno je riječ o činjenici da ta nekretnina u cijelosti, rješenjem o utvrđivanju granica pomorskog dobra Povjerenstva za granice Ministarstva mora, prometa i infrastrukture KLASA: UP/I-342-01/08-01/146, URBROJ: 530-04-08-2 od 29. prosinca 2008., proglašena dijelom pomorskog dobra. Nije sporno ni da nekretnina na kojoj se nalazi zgrada u kojoj su smješteni objekti namijenjeni za pružanje ugostiteljskih usluga predstavljaju pomorsko dobro.

7.2. Nije sporno ni da je tijelo prvoga stupnja rješenje o ukidanju utemeljilo na odredbama članka 42. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP) u vezi s člankom 38. stavkom 1. točkom 3. ZoUD-a ali i s odredbom članka 5. stavka 1. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“, broj: 83/23., u daljnjem tekstu: ZPDML), ocijenivši da da je u postupku utvrđen prestanak ispunjavanja uvjeta za pružanje ugostiteljskih usluga propisanog člankom 34. stavkom 2. ZoUD-a. Tijelo prvoga stupnja je zauzelo pravno stajalište da je pomorsko dobro izvan pravnog prometa i da se na njemu ne može steći pravo vlasništva niti druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi, a što je utvrđeno navedenim rješenjem Povjerenstva za granice od 29. prosinca 2008., dakle nakon izdavanja (ukinutog) odobrenja.

7.3. Između stranaka, u biti, nije sporno i da je tužiteljica, iznajmljivačica a ni njezini pravni prednici nisu nikada ni bili (upisani) vlasnici nekretnine i zgrade u kojoj su smješteni objekti u kojima obavlja ugostiteljsku djelatnost na temelju izdanog odobrenja iz 2001., već je to svoje pravo na obavljanje ugostiteljske djelatnosti utemeljila na upisanom posjedu i dugogodišnjem korištenju.

8. Međutim, pokazalo se supstancijalno spornim primjena materijalnog propisa. Konkretno se pokazalo spornim jesu li bili ispunjeni kumulativno propisani zakonski uvjeti za ukidanje rješenja o izdanom odobrenju zbog prestanka ispunjavanja uvjeta za pružanje ugostiteljskih usluga, s obzirom na to da tužiteljica nije vlasnica objekta u kojem pruža usluge i s obzirom na to da je riječ o pomorskom dobru na kojem se ne može steći pravo vlasništva. Pokazalo se i dvojbenim pravna osnova za ukidanje konkretnog odobrenja. Tužiteljica je ocijenila da u konkretnom predmetu nisu postojale pretpostavke za ukidanje (pravomoćnog) rješenja o izdavanju odobrenja na temelju odredbi ZoUD-a, ali i ni primjenom izvanrednog pravnog lijeka Poništavanje ili ukidanje rješenja, a koje je uređeno u člancima 129. do 131. ZUP-a. Smatra da su javnopravna tijela opisanim postupanjem povrijedila i osnovna načela upravnog postupka zaštite stečenih prava i legitimnih očekivanja, ali i vladavine prava i pravne sigurnosti/izvjesnosti i da nisu protumačila pravni propis u svjetlu osobitih okolnosti konkretnog predmeta.

9. Postupak se pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa u skladu s odredbom članka 42. stavka 1. ZUP-a.

9.1. Odredbom članka 34. stavkom 2. točkom 1. ZoUD-a je propisano da će se rješenje o odobrenju (za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu) izdati na zahtjev iznajmljivača uz uvjet da je vlasnik objekta (objekt za robinzonski smještaj, soba, apartman ili kuća za odmor) ili vlasnik zemljišta za objekt za robinzonski smještaj, kamp ili kamp-odmorište.

9.2. Odredbom članka 38. stavka 1. ZoUD-a propisano je da će se rješenje o odobrenju ukinuti rješenjem: 1. u slučaju smrti iznajmljivača, 2. u slučaju odjave pružanja ugostiteljskih usluga danom navedenim u odjavi ili danom podnošenja odjave nadležnom upravnom tijelu, ako je iznajmljivač u odjavi utvrdio datum unatrag i 3. ako se utvrdi prestanak ispunjavanja uvjeta za pružanje ugostiteljskih usluga propisanog člankom 34. stavkom 2. toga zakona.

9.3. Prema odredbi članka 5. stavka 1. ZPDML-a pomorsko dobro je izvan pravnog prometa i na njemu se ne može steći pravo vlasništva niti druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi, dok je stavkom toga članka propisano da pomorsko dobro ne može biti predmet ugovora o zakupu niti ugovora o najmu.

10. Tumačeći citirane norme ZUP-a, općenito iznoseći, sud smatra da će javnopravno tijelo pokrenuti postupak po službenoj dužnosti u dvije situacije: a) kad je to propisano zakonom i b) kad je to nužno radi zaštite javnog interesa. U prvoj situaciji pokretanje upravnog postupka određuje zakon i tada nadležno javnopravno tijelo nema ovlast ocjenjivati je li pokretanje upravnog postupka u javnom interesu ili nije, pa sve i kada bi smatralo da taj postupak ne treba pokrenuti u javnom interesu, ono ga mora pokrenuti. Naime, treba smatrati da je u tom slučaju već sam zakonodavac ocijenio i utvrdio da je riječ o javnom interesu. U drugoj situaciji javnopravno tijelo pokreće upravni postupak po službenoj dužnosti jer je ocijenilo da je to nužno radi zaštite javnog interesa. Naime, javnopravna tijela su dužna paziti u okviru svojega djelokruga na zaštitu javnog interesa, pa su radi ostvarenja te svoje zadaće dužna uzimati u obzir i predstavke odnosno druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnog interesa. Takvi zahtjevi nemaju pravnu prirodu i snagu zahtjeva za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, već samo prijedloga. U konkretnom predmetu sud ocjenjuje da je riječ o postupku koji se pokreće po službenoj dužnosti jer je to izrijekom propisano zakonom.

11. Teleološkim (ciljnim), pojedinačnim i jedinstvenim tumačenjem odredbi članka 24. i 38. ZOUD-a ali i tumačenjem tih odredbi u združenim učincima sa ostalim odredbama ZoUD-a kojima su uređeni način i uvjeti pod kojima pravne i fizičke osobe mogu obavljati ugostiteljsku djelatnost ali i u ukupnosti s citiranim odredbama članka 42. ZUP-a, sud smatra da ZoUD, u dijelu pod naslovom Prestanak važenja rješenja, svojim imperativnim normama članka 38. (zakonodavac propisuje rješenje će se ukinuti rješenjem (valja shvatiti da je javnopravno tijelo to dužno učiniti, da ono to mora), postupak ukidanja rješenja o (izdanim) odobrenjima uređuje kao postupak koji se pokreće od (nadležnog) javnopravnog tijela po službenoj dužnosti. ZoUD, u biti, propisuje tzv. obligatorno ukidanje rješenje (zakonodavac propisuje da „će se“ rješenjem ukinuti odobrenje) o izdanom odobrenju ako se naknadno (nakon izdavanja) utvrdi prestanak ispunjavanja uvjeta za pružanje ugostiteljskih usluga propisanog člankom 34. stavkom 2. toga zakona. Riječ je o strogoj, kogentnoj zakonskoj normi koja, u biti, obvezuje nadležno javnopravno tijelo da (po službenoj dužnosti) ukine izdano odobrenje u situaciji prestanka ispunjavanja uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti. Riječ je, u biti, o postupku koji se na takav način pokreće jer je nužan radi zaštite javnog interesa. Naime, ako se potanko iščitaju navedene odredbe, ZoUD propisuje izrijekom obvezu pokretanja postupka ukidanja rješenja o (nastavku) odobrenja za obavljanje ugostiteljske djelatnosti po službenoj dužnosti, a po prijedlogu/obavijesti/inicijativi/predstavci svake osobe koja upućuje bilo na zaštitu pojedinačnih prava i interesa ili upućuje na potrebu zaštite javnog interesa.

12. Iz spisa predmeta ondašnjeg Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, Ureda za turizam, Ispostave Makarska KLASA: UP/I-335-02/01-01/1530 proizlazi da je tužiteljici odobreno pružanje usluga u domaćinstvu na konkretnoj lokaciji te da je ona kao dokaz vlasništva objekta u kojem je zatražila pružati ugostiteljske usluge u domaćinstvu priložila samo posjedovni list Područnog ureda za katastar KLASA: 935-07/01-01/478 od 28. lipnja 2001. (iz kojeg je razvidno da je posjednica za 2/10 dijela). Valja primijetiti i da je i tada važećim Zakonom o ugostiteljskoj djelatnosti („Narodne novine“, broj: 48/95., 20/97., 68/98., 45/99. i 76/99.), u članku 39. (članak 41.) stavku 2. točki 3., kao jedan od kumulativno propisanih uvjeta za izdavanje odobrenja bilo propisano da će se odobrenje izdati ako je podnositelj zahtjeva vlasnik objekta.

13. Uzimajući u obzir izložene nesporne ključne činjenice, a s obzirom na stanje spisa predmeta javnopravnih tijela, može se zaključiti da u konkretnom predmetu nije riječ o ikakvoj promjeni okolnosti koje su dovele do naknadnog prestanka ispunjenja uvjeta iz članka 34. stavka 2. točke 1. ZoUD-a. Naime, i u trenutku izdavanja ali u trenutku ukidanja odobrenja tužiteljica nije bila vlasnica objekta u kojem ona obavljala pružanje ugostiteljske djelatnosti, a što ona i ne osporava.

14. Dakle, valja primijetiti da je supstancijalno riječ o nezakonitom rješenju kojim je izdano tužiteljici odobrenje za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu i da je to odobrenje izdano iako podnositeljica tada nije prikladnim dokazom učinila izvjesnim da je vlasnica objekta i da ispunjava tadašnjim zakonom kumulativno propisane uvjete za izdavanje odobrenja. Jedan od tih kumulativnih uvjeta u vidu vlasništva objekta u kojem će se pružati usluge je predviđen i ZoUD-om.

15. Zbog toga sud smatra da u konkretnom predmetu nije bilo pravnog uporišta da se postupak ukidanja odobrenja pokrene po službenoj dužnosti primjenom odredbe članka 42. stavka 1. ZUP-a u vezi s člankom 38. stavka 1. točke 3. ZoUD-a. Suprotna pravna stajališta i ocjene tuženika nemaju uporište u utvrđenim činjenicama i izvedenim dokazima te one nemaju logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom materijalnom propisu.

16. Vezano za ocjenu tužiteljice da je u konkretnom predmetu pravomoćno izdano odobrenje bilo moguće poništiti ili ukinuti samo primjenom izvanrednog pravnog lijeka Poništavanje ili ukidanje rješenja ali i da ni primjenom toga instituta nisu bile ispunjene pretpostavke za ukidanje (pravomoćnog) rješenja o izdavanju odobrenja, valja istaknuti sljedeće.

17. U ovom dijelu valja podsjetiti da je Ustavni sud Republike Hrvatske u nizu svojih odluka zauzeo pravno shvaćanje o tomu da se upravni sudovi trebaju suzdržati od pretjeranog (ekscesivnog) formalizma u suđenju odnosno zauzimanja pravnih stajališta koja su proizvod "mehaničke" primjene pozitivnog propisa bez uzimanja u obzir konteksta i bez sagledavanja pravnog problema kao jedinstvene cjeline. S aspekta zaštite ustavnih prava podnositelja, ali i s aspekta temeljnih vrijednosti ustavnog poretka Republike Hrvatske, takva je primjena pozitivnog prava na konkretne slučajeve neprihvatljiva (vidi primjerice odluku Ustavnog suda broj: U-III-2184/2009 od 13. studenoga 2014., "Narodne novine" broj 145/14.). Isti sud je istaknuo i da jamstva prava na pravično suđenje, sadržana u članku 29. stavku 1. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj: 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) primjenjuju se i na upravni spor (usporedi primjerice s odlukom Ustavnog suda broj: U- III-1001/2007 od 7. srpnja 2010., "Narodne novine" broj 90/10.).Takva se obveza, bez sumnje, proteže i na javnopravna tijela kada odlučuju o pravima i pravnim interesima stranaka u upravnim postupcima.

18. Općenito iznoseći, načelo zaštite legitimnih očekivanja implicitno je sadržano u različitim odredbama ZUP-a ali i nekih drugih zakona koji uređuju postupanje u posebnim upravnim područjima. Njegovu primjenu u hrvatskom pravu potvrđuje i praksa Ustavnog suda Republike Hrvatske prema kojoj su načelo pravne sigurnosti i s njim povezano načelo zaštite legitimnih očekivanja stranaka u postupcima u kojima se odlučuje o pravima i obvezama, bitne sastavnice vladavine prava i poštivanja prava čovjeka, kao temeljnih ustavnih vrednota. Zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom predmetu u kojemu se zakon na njih neposredno primjenjuje. Zaštita legitimnih očekivanja opće je načelo prava Europske unije i konvencijskog prava te je razvijeno kroz praksu Suda Europske unije i Europskog suda za ljudska prava.

19. Načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja usmjerena su na daljnje korištenje stečenog prava u određenim upravnim odlukama odnosno opravdano očekivanje da će se isto pravo moći koristiti sve do redovitog isteka važenja takve odluke te se protive tomu da se uskrati takvo pravo s retroaktivnim učinkom. Ta očekivanja treba štititi i kod ukidanja pravomoćnih zakonitih upravnih odluka kojima je stranka stekla neka prava, kada ničim nije doprinijela stavljanju takve odluke izvan snage niti je to mogla predvidjeti. Iako se legitimna očekivanja zasnovana na nezakonitim upravnim odlukama načelno ne bi trebala štititi pravna sigurnost ipak uvjetuje određeno razmatranje u svakom konkretnom slučaju.

20. Sud smatra da se na konkretni upravni postupak, primjenom općeg načela prava lex specialis derogat legi generali, primarno primjenjuju odredbe ZoUD-a kao specijalnog zakonskog propisa, a podredno odredbe ZUP-a, kao još općenitijeg zakonskog propisa koji uređuje upravni postupak općenito na temelju odredbe članka 4. OPZ-a.

21. Pravomoćna odluka javnopravnog tijela, kojom je stranka stekla određeno pravo, odnosno kojom su stranci određene neke obveze, može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom (članak 13. ZUP-a). Mogućnost intervencije u pravomoćni upravni akt koji je stekao svojstvo materijalne pravomoćnosti u pravilu je vezan uz primjenu nekog od izvanrednih pravnih lijekova, u koje spada i poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja.

22. U tom kontekstu, greške ili propusti nadležnih tijela u rješavanju pojedinačnog slučaja ne smiju padati na teret (ili štetu) stranaka, zbog čega je zakonodavac, kad je riječ o upravnim postupcima, propisao vrlo stroge uvjete za poništavanje ili ukidanje nezakonitih rješenja po pravu nadzora, pri čemu je i u odnosu na primjenu promatranog izvanrednoga pravnog lijeka mjerodavno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa, što obuhvaća i obvezu javnopravnih tijela da kod ograničavanja prava stranke postupaju razmjerno cilju koji treba postići odnosno da prava stranke ograniči na način koji je najpovoljniji za stranku, a koji način omogućava postizanje zakonom propisane svrhe (članak 6. stavak 1. ZUP-a).

23. Pravno uređenje izvanrednog pravnog lijeka „Poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja“ iz članka 129. ZUP-a nije imperativne naravi, budući da zakonodavac rabi termin "može", što se odnosi i na ukidanje i poništavanje po pravu nadzora predviđeno zbog očite povrede materijalnog propisa ili samo poništavanje predviđeno, među ostalim, i ako je u istoj stvari već doneseno pravomoćno rješenje kojim je ta upravna stvar drukčije riješena, u smislu odredbi članka 129. stavka 1., 2. i 3. ZUP-a.

23.1. Tako se, prema članku 129. stavku 1. ZUP-a, nezakonito rješenje može poništiti ili ukinuti u cijelosti ili djelomično i nakon isteka roka za žalbu, dok prema stavku 2. toga članka rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može se poništiti: 1. ako ga je donijelo nenadležno javnopravno tijelo ili je rješenje doneseno bez zakonom propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja drugoga javnopravnog tijela, 2. ako je u istoj stvari već doneseno pravomoćno rješenje kojim je ta upravna stvar drukčije riješena. Prema stavku 3. toga članka u slučaju očite povrede materijalnog propisa, rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može se poništiti ili ukinuti ovisno o prirodi upravne stvari i posljedicama koje bi nastale poništenjem ili ukidanjem rješenja.

23.2. Odredbom članka 131. stavkom 2. ZUP-a nezakonito rješenje može se poništiti u roku od dvije godine, a ukinuti u roku od jedne godine od dana dostave rješenja stranci, u kojim slučajevima rješenje mora biti u tom roku otpremljeno iz tijela koje je rješenje donijelo.

24. Sud smatra i da javnopravna tijela, pri donošenju osporenih odluka, nisu vodila računa ni o članku 13. ZUP-a, prema kojem se pravomoćna odluka javnopravnog tijela, kojom je stranka stekla određeno pravo, odnosno kojom su stranci određene neke obveze, može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Mogućnost intervencije u pravomoćni upravni akt koji je stekao svojstvo materijalne pravomoćnosti u pravilu je vezan uz primjenu nekog od izvanrednih pravnih lijekova, u koje spada i obnova postupka te poništavanje i ukidanje nezakonitoga rješenja. Pritom valja istaknuti da je zakonodavac, kad je riječ o upravnim postupcima, propisao vrlo stroge uvjete vezano za primjenu izvanrednih pravnih lijekova predviđenih ZUP-om te da je i u primjeni izvanrednih pravnih lijekova mjerodavno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa iz članka 6. stavka 1. ZUP-a.

25. Pritom, u smislu članka 129. stavka 3. ZUP-a, pod pojmom očita povreda materijalnog propisa znači da povreda mora biti nedvojbena i nesporna, što ocjenjuje službena osoba koja vodi postupak poništavanja ili ukidanja. Nadalje, povreda materijalnog zakona postoji kada je rješenje doneseno primjenom neodgovarajućeg propisa ili kada je primijenjen odgovarajući propis, ali na način koji je suprotan njegovoj odredbi/odredbama (dakle, pogrešno). Polazeći od toga jedinstveno je stajalište pravne teorije i sudske prakse da u utvrđivanju (očite) povrede materijalnog propisa nije dopušteno preispitivati činjenično stanje. Povreda materijalnog propisa utvrđuje se prema činjeničnom stanju kako ga je nadležno tijelo utvrdilo u času donošenja osporenog akta, neovisno o tome što je ono eventualno netočno, nepravilno ili nepotpuno utvrđeno ili što je zbog nedostataka u utvrđivanju činjeničnog stanja povrijeđen materijalni propis. Drugim riječima, konačna rješenja u upravnom postupku ne mogu se poništavati odnosno ukidati po pravu nadzora zbog netočno, nepotpuno ili nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja, pa i onda kada zbog propusta u njegovom utvrđivanju može doći do ("obične") povrede materijalnog propisa.

26. Polazeći od iznesenih pravnih stajališta, a s obzirom na sadržaj obrazloženja i stanje spisa javnopravnog tijela, sud ocjenjuje da su osporena rješenja arbitrarna i nerazumljiva, da sadrže razloge rješavanje upravne stvari koji nemaju logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom materijalnom propisu i koji su rezultat mehaničke i formalističke primjene materijalnog propisa bez sagledavanja konteksta i osobitih okolnosti konkretnog predmeta. Osim toga, javnopravno tijelo se nije ni osvrnulo, a niti je konkretno ocijenilo (ne)osnovanim navode stranke koje je ona isticala tijekom upravnog postupka. Time su u povrijeđene odredbe članka 98. stavka 5. i članka 120. stavka 2. i 3. ZUP-a.

27. Stoga, a budući da one nisu zakonite, valjalo je, odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva, na temelju odredbe članka 117. stavka 1., u vezi s člankom 47. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS), s obzirom na prirodu upravne stvari, poništiti osporene odluke i predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak te obvezati ga da je u ponovljenom postupku ono dužno postupiti u skladu s izraženi pravnim shvaćanjima i primjedbama suda, odnosno presuditi kao pod točkom I. do III. izreke.

28.1. U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo je dužno, nakon što ukloni uočene nedostatke i procesne povrede te pravilno i potpuno utvrdi činjenično stanje, pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog propisa, razmotriti jesu li ispunjene zakonom kumulativno propisane pretpostavke za ukidanje konkretnog odobrenja pridržavajući se pravnih shvaćanja i primjedaba suda u skladu s odredbama članka 119. stavka 4. i članka 151. stavka 2. ZUS-a.

29. Odluka o troškovima upravnog spora, koja je sadržana u točki IV. izreke, utemeljena je na odredbama članka 144., 147. i 148. ZUS-a i Tbr. 27. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23.).

29.1. S obzirom da se pri odlučivanju o zahtjevu stranke na naknadu troškova vrijednost predmeta upravnog spora smatra neprocjenjivom, a cijeneći uspjeh stranaka u sporu, unutar granica zahtjeva, tužiteljici, koja je bila zastupana po odvjetnici, valjalo je priznati za sastavljanje tužbe i zastupanje na jednom ročištu na kojem je zaključena rasprava po 500 bodova, odnosno ukupno 1.000 bodova, a što pomnoženo s vrijednošću boda od 2,00 eura iznosi 2.000,00 eura, a uvećano za iznos PDV-a od 25% (500,00 eura) iznosi ukupno 2.500,00 eura, koliko je i zatraženo, a što je obvezan platiti tuženik koji ga je uzrokovao svojim postupanjem.

U Splitu 3. srpnja 2025.

S U D A C

Silvio Čović

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv točke I. do III. izreke ove presude nije dopuštena žalba na temelju odredbi članka 127. ZUS-a.

Protiv točke IV. izreke presude dopuštena je žalba u roku 15 dana od dana primitka njezina pisanog otpravka, koja se podnosi pisano ovom sudu u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu za Visoki upravni sud Republike Hrvatske, s time da ona odgađa izvršenje pobijane presude (članak 126. stavak 1. i 6., članak 127., članak 128. stavak 1. i 3. u vezi s člankom 148. stavkom 5. i 6. ZUS-a).

DNA:

- opunomoćenici tužitelja Mariji Perić, odvjetnici u Splitu, Domovinskog rata 27 B,

- tuženiku Ministarstva turizma i sporta, Zagreb, Prisavlje 14, uz spis upravnog tijela KLASA: UP/I-335-02/24-0401/0721,

- u spis.