Uzz-60/2012-5 · Vrhovni sud Republike Hrvatske

REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Uzz 60/12-5

U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u Zagrebu u vijeću sastavljenom od sudaca Ivana Mikšića predsjednika vijeća, mr. sc. Lucije Čimić članice vijeća, Jasenke Žabčić članice vijeća, Dragana Katića člana vijeća i Darka Milkovića člana vijeća i suca izvjestitelja, u upravnom sporu tužitelja B. S. iz M., zastupan po punomoćniku Z. G., odvjetniku iz Z., protiv rješenja Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, Z., klasa: UP/II-350-05/10-02/416, urbroj: 531-04-1-10-2 od 23. kolovoza 2010., radi izdavanja lokacijske dozvole, odlučujući o zahtjevu za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-161/12 od 12. studenoga 2012., protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-10745/10-6 od 28. lipnja 2012., u sjednici vijeća održanoj 4. veljače 2014.,

p r e s u d i o j e:

Zahtjev za zaštitu zakonitosti se uvažava te se presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-10745/10-6 od 28. lipnja 2012. preinačuje i sudi:

Tužba se odbija kao neosnovana.

Obrazloženje

Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-10745/10-6 od 28. lipnja 2012., uvažena je tužba i poništeno rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, klasa: UP/II-350-05/10-02/416, urbroj: 531-04-1- 10-2 od 23. kolovoza 2010., kojim je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja … Primorsko-goranske županije, Ispostava O., klasa: UP/I-350-05/08-07/404, urbroj: 2170/1-07- 06/01-10-02 od 17. ožujka 2010. Tim je rješenjem odbijen zahtjev tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju obiteljske kuće na z.k.č. 541/20 k.o. P., jer prostornim planom nije predviđena stambena namjena na toj lokaciji.

Protiv te presude Državno odvjetništvo podnijelo je zahtjev za zaštitu zakonitosti zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže Vrhovnom sudu Republike Hrvatske prihvatiti zahtjev za zaštitu zakonitosti, preinačiti presudu i tužbu odbiti.

Zahtjev za zaštitu zakonitosti je osnovan.

Na temelju odredbe čl. 49. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 53/91, 9/92 i 77/09 - dalje; ZUS), koji se primjenjuje na temelju čl. 90. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10), Vrhovni sud Republike Hrvatske ispituje pobijanu presudu samo u granicama zahtjeva za zaštitu zakonitosti.

U upravnom postupku je utvrđeno da je tužitelj B. S. podnio zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju obiteljske kuće na z.k.č. 541/20 k.o. P.. U vrijeme podnošenja tog zahtjeva bio na snazi Prostorni plan uređenja grada Opatije ("Službene novine PGŽ", broj 8/01, 14/03 i 12/04, 32/04 – p.t.), dok je u vrijeme donošenja rješenja prvostupanjskog upravnog tijela bio na snazi Prostorni plan iz 2007. ("Službene novine", broj 01/07).

Prvostupanjsko i drugostupanjsko upravno tijelo odbili su zahtjev tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole jer se prema Prostornom planu iz 2007., koji je u međuvremenu stupio na snagu i treba se primijeniti, a kojim je promijenjena namjena korištenja prostora u kojem se nalazi predmetna čestica pa se stambena gradnja više ne može odobriti.

U ovom stadiju postupka sporno je koji je prostorni plan upravno tijelo trebalo primijeniti pri odlučivanju o zahtjevu za izdavanje lokacijske dozvole, odnosno primjenjuje li se onaj koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka ili onaj koji je na snazi u vrijeme odlučivanja o zahtjevu.

Prema pravnom shvaćanju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, upravno tijelo je trebalo osnovanost zahtjeva ocijeniti primjenom odredbi prostornog plana koji je bio na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva a uz obrazloženje da se u upravnom postupku primjenjuju podzakonski propisi koji su na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka.

Osnovano se u se u zahtjevu za zaštitu zakonitosti navodi da se takvo pravno shvaćanje ne može prihvatiti. Naime, primjena podzakonskih propisa kojima se utvrđuje prostorni plan, a koji je na snazi u vrijeme donošenja rješenja o zahtjevu za izdavanje lokacijske dozvole, nije u suprotnosti s ustavnim načelom po kojem propisi ne mogu imati povratno djelovanje (čl. 89. st. 4. Ustava Republike Hrvatske). Novi propis se ne može primjenjivati na pravne odnose koji su nastali prije njegovog stupanja na snagu, a samim podnošenjem zahtjeva da se izda lokacijska dozvola tužitelj nije stekao pravo niti je nastala obveza upravnog tijela izdati mu lokacijsku dozvolu. Ne radi se o stečenom pravu koje se ne bi moglo dovoditi u pitanje novim podzakonskim propisom, ni o obveznom odnosu kod kojeg se prava i obveze stranaka prosuđuju prema materijalnopravnim propisima koji su bili u primjeni u vrijeme nastanka takvog odnosa. Između tužitelja kao stranke u upravom postupku i upravnog tijela nastao je odnos u kojem on ima pravo zahtijevati da se odluči o njegovom zahtjevu (ali nije stekao pravo na točno određenu odluku – u ovom slučaju rješenje kojim se izdaje lokacijska dozvola), a upravno tijelo ima obvezu odlučiti o zahtjevu tužitelja. Upravno tijelo je pritom u smislu odredbe čl. 4. st. 1. ZUS upravnu stvar dužno rješavati na temelju zakona i drugih propisa te općih akata ustanova i drugih osoba koje one donose na temelju javnih ovlasti.

Prema odredbi čl. 34. st. 1. Zakona o prostornom uređenju ("Narodne novine", broj 30/94, 68/98, 61/00, 32/02 i 100/04) svaki zahvat u prostor provodi se u skladu s dokumentima prostornog uređenja i lokacijskom dozvolom, a lokacijska dozvola je prema st. 2. toga članka upravni akt koji se izdaje na temelju dokumenata prostornog uređenja te posebnih zakona i propisa donesenih na temelju tih zakona. Dakle, lokacijska dozvola se ne može izdati suprotno dokumentima prostornog uređenja. Dokument prostornog uređenja užeg područja mora biti usklađen s dokumentom prostornog uređenja šireg područja (čl. 30. Zakona o prostornom uređenju).

Pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, da se unatoč navedenim propisima i utvrđenim činjenicama, treba primijeniti prostorni plan (podzakonski propis) koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja upravnog postupka, ovaj sud ne može prihvatiti iz već navedenih razloga. Tome treba dodati da takvo shvaćanje praktično ima za posljedice zabranu tijela nadležnih za donošenje propisa o uređenju prostora da donese te propise, odnosno prostorne planove kojima bi se nešto mijenjalo u ranije donesenim planovima. Korištenje prostora i njegovu namjenu ne može određivati sud, nego su za to ovlaštena tijela koja su nadležna za donošenje propisa o uređenju prostora. Novim propisom može se odrediti i da će određeni prostor služiti za neku drugu namjenu. Navedeno pravno shvaćanje ne može se prihvatiti ni zbog toga što ono podrazumijeva da bi se lokacijske dozvole u pojedinim slučajevima morale izdavati za izgradnju objekata različite namjene na određenom prostoru unatoč tome što je taj prostor prema propisima važećim u trenutku odlučivanja o zahtjevu određen kao npr. park prirode, zaštićeni krajolik ili je predviđen za sasvim neku drugu namjenu općeg značaja i namjene koja potpuno isključuje izgradnju bilo kakve građevine.

U odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2435/01 od 20. travnja 2005. taj je sud izrazio pravno shvaćanje da se u upravnom postupku primjenjuje propis koji je mjerodavan u vrijeme pokretanja postupka, osim ako zakonom ili drugim propisom donesenim na temelju zakona nije drugačije određeno. U konkretnom slučaju čl. 5. Odluke o donošenju Urbanističkog plana iz 2006., propisano je da prestaje važiti Odluka o donošenju Generalnog urbanističkog plana Grada Rovinja («Službeni glasnik općine Rovinj» br. 5/93) i Autentično tumačenje čl. 15., 17. i 18. Odredbi za provođenje Generalnog urbanističkog plana Grada Rovinja ("Službeni glasnik općine Rovinj", broj 1/01). a što je upravo pravna situacija o kojoj govori Ustavni sud Republike Hrvatske u ranije navedenoj odluci, kada se u upravnom postupku neće primjenjivati kao mjerodavan pravni propis koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja postupka.

Zbog navedenog, zahtjev za zaštitu zakonitosti je trebalo uvažiti te na temelju odredbe čl. 50. st. 2. ZUS odlučiti kao u izreci ove presude.

U Zagrebu, 4. veljače 2014.

Predsjednik vijeća:

Ivan Mikšić, v.r.