Uzz-37/2011-4 · Vrhovni sud Republike Hrvatske

Broj: Uzz 37/11-4

U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u Zagrebu u vijeću sastavljenom od sudaca Katarine Buljan predsjednice vijeća, Gordane Matasić-Špoljarić članice vijeća, Aleksandra Peruzovića člana vijeća i suca izvjestitelja, Viktorije Lovrić članice vijeća i Branka Medančića člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja M. J. iz D., kojeg zastupaju punomoćnici - odvjetnici iz Zajedničkog odvjetničkog ureda F. G. i E. M. G., Z., protiv rješenja tuženog Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, klasa: UP/II-350- 05/07-02/582, ur. broj: 531-04-1-07-2 od 9. srpnja 2007. radi izdavanja lokacijske dozvole, odlučujući o zahtjevu za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj:

Gz-DO-112/11 od 22. studenoga 2011., protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-8920/07 od 4. svibnja 2011., u sjednici održanoj 8. svibnja 2012.,

p r e s u d i o j e:

Zahtjev za zaštitu zakonitosti se uvažava, te se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-8920/07 od 4. svibnja 2011. preinačuje i sudi:

Tužba se odbija kao neosnovana.

Obrazloženje

Pobijanom presudom uvažena je tužba tužitelja te je poništeno rješenje Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva Republike Hrvatske, klasa: UP/II-350- 05/07-02/582, ur. broj: 531-04-1-07-2 od 9. srpnja 2007., kojim je odbijena žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Ureda državne uprave u Dubrovačko-neretvanskoj županiji, Službe za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstvo i imovinsko-pravne poslove, klasa: UP/I- 350-05/06-01/244, ur. broj: 2117-05/2-06-6 od 13. studenoga 2006. kojim je odbijen zahtjev

čest. tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole za izgradnju stambeno-poslovnog objekta na zem. 529/28 k.o. Č..

Protiv te presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podignulo je zahtjev za zaštitu zakonitosti zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Predlaže da se zahtjev za zaštitu zakonitosti prihvati, pobijana presuda preinači i tužba odbije.

Zahtjev za zaštitu zakonitosti je osnovan.

Sukladno odredbi čl. 49. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 53/91, 9/92 i 77/92 - dalje: ZUS), ovaj sud ispitao je pobijanu presudu samo u granicama zahtjeva za zaštitu zakonitosti.

Prema utvrđenim činjenicama u upravnom postupku tužitelji su zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole podnijeli prije stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine", broj 100/04 - dalje: ZID ZPU).

Tuženo tijelo odbilo je žalbu tužitelja i potvrdilo prvostupanjsko rješenje kojim je odbijen zahtjev tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole, uz obrazloženje u bitnom da je u vrijeme odlučivanja na snazi bila Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora („Narodne novine", broj 128/04 - dalje: Uredba) koja u prijelaznim odredbama (čl. 19.) nije isključila svoju primjenu u postupcima izdavanja lokacijske dozvole koji su započeti do stupanja na snagu Uredbe, te se ista u konkretnom slučaju trebala primijeniti.

Prema pravnom shvaćanju Upravnog suda Republike Hrvatske upravna tijela su bila dužna zahtjev tužitelja ocijeniti prema odredbama čl. 41. ZID ZPU kojim je propisano da će se postupci izdavanja lokacijske dozvole i prekršajni postupci započeti po Zakonu o prostornom uređenju („Narodne novine", broj 30/94, 68/98, 61/01 i 32/02 - dalje: ZPU) do stupanja na snagu ZID ZPU dovršiti po ZPU. Budući da je postupak u ovoj pravnoj stvari započeo prije stupanja na snagu ZID ZPU da je valjalo primijeniti odredbe ZPU i postupak dovršiti po tom Zakonu, a kako to proizlazi iz prijelazne i završne odredbe čl. 41. ZPU.

Navedeno pravno shvaćanje Upravnog suda Republike Hrvatske - koje se odnosi na sporno pitanje da li u konkretnom slučaju treba primijeniti podzakonski akt, tj. prostorni plan koji je bio na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva tužiteljice, ili podzakonski akt, odnosno navedenu Uredbu koja je bila na snazi u vrijeme odlučivanja o tom zahtjevu - ne može se prihvatiti, a kako se to opravdano ističe u zahtjevu za zaštitu zakonitosti.

Naime, prema odredbi čl. 41. ZID ZPU treba uzeti u obzir i odredbu čl. 36. st. 3. ZID ZPU, prema kojoj odredbi se izričito zabranjuje gradnja i izdavanje lokacijskih dozvola u zaštićenom obalnom području dok se ne donese podzakonski propis iz čl. 45. st. 1. ZPU za provođenje tog zakona glede uređenja i zaštite obalnog područja mora (čl. 36. st. 1. ZID ZPU). Takav podzakonski propis je donijela Vlada Republike Hrvatske 13. rujna 2004. temeljem zakonskog ovlaštenja koji joj je dao čl. 49. st. 1. ZPU, pa obzirom da je u ovom konkretnom slučaju tužitelj zatražio upravo lokacijsku dozvolu za izgradnju objekta na čestici koja se nalazi u zaštićenom obalnom području, tada je drugostupanjsko upravno tijelo ispravno potvrdilo prvostupanjsko upravno rješenje koje je doneseno primjenom Uredbe i njenih odredbi koje su važile u trenutku odlučivanja o zahtjevu tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole.

Treba napomenuti da primjena podzakonskog propisa koji je na snazi u vrijeme donošenja rješenja o zahtjevu za izdavanje lokacijske dozvole (u ovom slučaju to su odredbe Uredbe), nije u suprotnosti s ustavnim načelom po kojem propisi ne mogu imati povratno djelovanje. Novi se propis ne može primjenjivati na pravne odnose koji su nastali prije njegovog stupanja na snagu, ali samim podnošenjem zahtjeva tužitelja da mu se izda lokacijska dozvola on nije stekao pravo, niti je nastala obveza upravnog tijela da mu izda lokacijsku dozvolu. Ne radi se o stečenom pravu koje se ne bi moglo dovoditi u pitanje novim podzakonskim propisom, niti obveznom odnosu kod kojeg se prava i obveze stranaka prosuđuju prema materijalnopravnim propisima koji su bili u primjeni u vrijeme nastanka takvog odnosa. Između tužitelja kao stranke u upravnom postupku i upravnog tijela nastaje odnos u kojem on ima pravo zahtijevati da se odlučuje o njegovom zahtjevu, ali nije stekao pravo na točno određenu odluku - u ovom slučaju rješenje kojim se izdaje lokacijska dozvola, a upravno tijelo ima obvezu odlučiti o zahtjevu. Upravno tijelo je pritom u smislu odredbe čl. 4. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", broj 53/91, 58/93 i 103/96 - dalje: ZUP) dužno rješavati na temelju zakona i drugih propisa te općih akata, ustanova i drugih pravnih osoba koje one donose na temelju javnih ovlasti. Prema odredbi čl. 34. st. 1. ZPU svaki zahvat u prostoru provodi se u skladu s dokumentima prostornog uređenja i lokacijskom dozvolom, a lokacijska dozvola je prema st. 2. navedenog članka upravni akt koji se izdaje na temelju dokumenata prostornog uređenja, te posebnih zakona i propisa donesenih na osnovi tih zakona. Stoga se lokacijska dozvola ne može izdati suprotno dokumentima prostornog uređenja.

U ovoj pravnoj stvari u vrijeme odlučivanja bila je na snazi citirana Uredba koju je trebalo primijeniti, kako je to navedeno i u osporenom rješenju drugostupanjskog upravnog tijela, pa se utoliko suprotno stajalište Upravnog suda Republike Hrvatske ne može prihvatiti.

Slijedom navedenog, zahtjev za zaštitu zakonitosti valjalo je uvažiti i temeljem odredbe čl. 50. st. 2. ZUS odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu, 8. svibnja 2012.

Predsjednica vijeća:

Katarina Buljan, v.r.