Uzz-3/2011-6 · Vrhovni sud Republike Hrvatske

Broj: Uzz 3/11-6

U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E

P R E S U D A

Vrhovni sud Republike Hrvatske u Zagrebu u vijeću sastavljenom od sudaca Davorke Lukanović-Ivanišević, kao predsjednice vijeća, mr. sc. Jadranka Juga, Đure Sesse, Mirjane Magud i Damira Kontreca, kao članova vijeća, u upravnom sporu tužitelja R. S. iz V. G. i R. M. iz Z., oboje zastupanih po punomoćniku N. S., odvjetniku iz Z., protiv rješenja tuženog Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, klasa: UP/II-350-05/05-

02/1639, ur. broj: 531-04-1-06-4 od 1. ožujka 2006., radi izdavanja lokacijske dozvole, odlučujući o zahtjevu za zaštitu zakonitosti Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj UZ-DO-125/10-4 od 14. veljače 2011. protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-4713/2006-7 od 8. rujna 2010., u sjednici održanoj 1. lipnja 2011.

p r e s u d i o j e:

Zahtjev za zaštitu zakonitosti se uvažava te se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj Us-4713/2006-7 od 8. rujna 2010. preinačuje i sudi:

Tužba se odbija kao neosnovana.

Obrazloženje

Pobijanom presudom uvažena je tužba tužitelja te je poništeno rješenje tuženog tijela Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva klasa: UP/II-350-05/05- 02/1639, ur. broj: 531-04-1-06-4 od 1. ožujka 2006. a kojim je poništeno rješenje Ureda državne uprave u Šibensko-kninskoj županiji, Službe za prostorno uređenje, zaštitu okoliša, graditeljstva i imovinsko-pravne poslove u Šibeniku klasa: UP/I-350-05/03-01/685, ur. broj: 2182-04-01-05-04 od 13. rujna 2005. te je odbijen zahtjev tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole za formiranje građevne čestice od kč. br. zem. 4578 i dijela kč. br. zem. 4598/4, 4577/2 i 4576/2 iz k.o. M. – B., za izgradnju stambene građevine na novo formiranoj građevnoj čestici, te formiranje pristupnog puta od dijela kč. br. zem. 4576/2 i 4577/2 iz k.o. M. – B., Općina T. Protiv te presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za zaštitu zakonitosti zbog pogrešne primjene materijalnog prava s prijedlogom da se taj zahtjev prihvati i pobijana presuda preinači i tužba odbije kao neosnovana.

Tužitelji su dostavili odgovor na zahtjev za zaštitu zakonitosti predlažući da se zahtjev za zaštitu zakonitosti odbije kao neosnovan.

Zahtjev za zaštitu zakonitosti je osnovan.

Pobijana presuda ispitana je u smislu čl. 49. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 53/91, 9/92 i 27/92 – dalje: ZUS) samo u granicama zahtjeva.

Prema utvrđenim činjenicama u upravnom postupku tužitelji su zahtjev za izdavanje lokacijske dozvole podnijeli prije stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prostornom uređenju ("Narodne novine", broj 100/04 – dalje: ZID ZPU).

Tuženo tijelo poništilo je prvostupanjsko rješenje kojim je tužiteljima izdana lokacijska dozvola, uz obrazloženje u bitnom da je u vrijeme odlučivanja na snazi bila Uredba o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora ("Narodne novine", broj 128/04 – dalje: Uredba) koja u prijelaznim odredbama (čl. 19.) nije isključila svoju primjenu u postupcima izdavanja lokacijske dozvole koji su započeti do stupanja na snagu Uredbe, te se ista u konkretnom slučaju trebala primijeniti.

Prema pravnom shvaćanju Upravnog suda Republike Hrvatske upravna tijela su bila dužna zahtjev tužitelja ocijeniti prema odredbama čl. 41. ZID ZPU kojim je propisano da će se postupci izdavanja lokacijske dozvole i prekršajni postupci započeti po Zakonu o prostornom uređenju ("Narodne novine", broj 30/94, 68/98, 61/01 i 32/02 – dalje: ZPU) do stupanja na snagu ZID ZPU dovršiti po ZPU. Budući da je postupak u ovoj pravnoj stvari započeo prije stupanja na snagu ZID ZPU (čl. 41.) da je valjalo primijeniti odredbe ZPU, a da Uredba (čl. 19.) kao podzakonski hijerarhijski niži propis nije mogao propisati drugo nego što je to propisano zakonskim odredbama.

Navedeno pravno shvaćanje Upravnog suda Republike Hrvatske koje se odnosi na sporno pitanje da li u konkretnom slučaju treba primijeniti podzakonski akt, tj. prostorni plan koji je bio na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva tužiteljice, ili podzakonski akt, odnosno navedenu Uredbu koja je bila na snazi u vrijeme odlučivanja o tom zahtjevu, ne može se prihvatiti.

Prema odredbi čl. 41. ZID ZPU treba uzeti u obzir i odredbu čl. 36. st. 3. ZID ZPU, prema kojoj odredbi se izričito zabranjuje gradnja i izdavanje lokacijskih dozvola u zaštićenom obalnom području dok se ne donese podzakonski propis iz čl. 45. st. 1. ZPU za provođenje tog zakona glede uređenja i zaštite obalnog područja mora (čl. 36. st. 1. ZID ZPU). Takav podzakonski propis je donijela Vlada Republike Hrvatske 13. rujna 2004. temeljem zakonskog ovlaštenja koji joj je dao čl. 49. st. 1. ZPU, pa obzirom da su u ovom konkretnom slučaju tužitelji tražili upravo lokacijsku dozvolu za izgradnju objekta u zaštićenom obalnom području na čestici koja se nalazi neposredno uz more, tada je drugostupanjsko upravno tijelo ispravno poništilo prvostupanjsko upravno rješenje primjenjujući Uredbu i njene odredbe koje su važile u trenutku odlučivanja o zahtjevu tužitelja za izdavanje lokacijske dozvole.

Treba napomenuti da primjena podzakonskog propisa koji je na snazi u vrijeme donošenja rješenja o zahtjevu za izdavanje lokacijske dozvole (u ovom slučaju to su odredbe Uredbe), nije u suprotnosti s ustavnim načelom po kojem propisi ne mogu imati povratno djelovanje. Novi se propis ne može primjenjivati na pravne odnose koji su nastali prije njegovog stupanja na snagu, ali samim podnošenjem zahtjeva tužitelja da im se izda lokacijska dozvola oni nisu stekli pravo, niti je nastala obveza upravnog tijela da im izda lokacijsku dozvolu. Ne radi se o stečenom pravu koje se ne bi moglo dovoditi u pitanje novim podzakonskim propisom, niti obveznom odnosu kod kojeg se prava i obveze stranaka prosuđuju prema materijalnopravnim propisima koji su bili u primjeni u vrijeme nastanka takvog odnosa. Između tužitelja kao stranaka u upravnom postupku i upravnog tijela nastaje odnos u kojem oni imaju pravo zahtijevati da se odlučuje o njihovom zahtjevu, ali nisu stekli pravo na točno određenu odluku – u ovom slučaju rješenje kojim se izdaje lokacijska dozvola, a upravno tijelo ima obvezu odlučiti o zahtjevu. Upravno tijelo je pri tom u smislu odredbe čl. 4. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 58/93 i 103/96 – dalje: ZUP) dužno rješavati na temelju zakona i drugih propisa te općih akata, ustanova i drugih pravnih osoba koje one donose na temelju javnih ovlasti. Prema odredbi čl. 34. st. 1. ZPU svaki zahvat u prostoru provodi se u skladu s dokumentima prostornog uređenja i lokacijskom dozvolom, a lokacijska dozvola je prema st. 2. navedenog članka upravni akt koji se izdaje na temelju dokumenata prostornog uređenja, te posebnih zakona i propisa donesenih na osnovi tih zakona. Stoga se lokacijska dozvola ne može izdati suprotno dokumentima prostornog uređenja.

U ovoj pravnoj stvari u vrijeme odlučivanja bila je na snazi citirana Uredba koju je trebalo primijeniti, kako je to navedeno i u rješenju drugostupanjskog tuženog tijela, slijedom čega je zbog tih razloga zahtjev za zaštitu zakonitosti valjalo uvažiti i temeljem odredbe čl. 50. st. 2. ZUS pobijanu presudu preinačiti i odbiti tužbu kao neosnovanu.

U Zagrebu, 1. lipnja 2011.

Predsjednica vijeća:

Davorka Lukanović-Ivanišević, v. r.