Municipality v. Regional Roads Authority: Suspension of Traffic Signage Mandate on Extra-Urban Roads

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 et 11 janvier 2024, la commune de Goyave, représentée par la SELARL Landot et associés, demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution des décisions contenues aux articles 3 et 4 de l'arrêté du 5 janvier 2024 par lesquelles le président de " Routes de Guadeloupe " a décidé d'une part, que la mise en place et l'entretien de la signalisation réglementaire requise pour assurer les interdictions de circulation et de stationnement édictées aux articles 1er et 2 de l'arrêté du 5 janvier 2024 seront assurés par elle (art. 3) et d'autre part, qu'elle sera responsable des accidents pouvant survenir par défaut ou insuffisance de cette signalisation (art. 4) ;

2°) de mettre à la charge du syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " la somme de 3000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence est remplie compte tenu de l'imminence du déroulement de la manifestation à intervenir qui aura lieu le 14 janvier 2024 de 13 heures à 0 heure ;

- il est porté atteinte de manière grave et manifestement illégale au principe de libre administration des collectivités territoriales dès lors que ces dispositions la contraignent à exercer ses pouvoirs de police sur une zone qui ne ressort pas de sa compétence ; qu'il n'existe aucune disposition législative autorisant une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements à exercer une tutelle sur une autre en matière de police de la circulation et du stationnement ; que les compétences en la matière sont réparties par le législateur entre le département, la région et la commune ; que les interdictions de circulation et de stationnement portent sur les routes nationales et départementales situées sur le territoire de la commune de Goyave mais en dehors de l'agglomération du bourg de Goyave, de sorte que seul le président du conseil régional est compétent et sur les routes situées sur le territoire de Petit-Bourg qui relèvent de la compétence soit du maire de la commune, soit du président du conseil régional ; que de ce fait, le maire de Goyave n'est compétent ni pour adopter des mesures visant à réglementer la circulation sur ces routes ni pour exécuter des mesures prises par une autre collectivité ou par l'un de ses établissements en ce domaine.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 janvier 2024, le président du syndicat mixte " Routes de Guadeloupe ", représenté par Me Mathurin Kancel, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Goyave de la somme de 2500 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la route ;

- le code de la voierie routière ;

- le décret n° 2005-1690 du 26 décembre 2005 ;

- l'arrêté interministériel du 7 juin 1977 approuvant l'instruction interministérielle sur la sécurité routière du 22 octobre 1963 ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Mahé, Vice-Présidente, pour statuer sur les demandes en référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 janvier 2024 à 11 heures, en présence de Mme A :

- le rapport de Mme Mahé, juge des référés,

- les observations de Me Bon substituant Me Landot, avocat de la commune de Goyave qui confirme ses écritures ainsi que celles de Me Mathurin Kancel, avocat du syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " qui confirme ses écritures et ajoute que s'il est fait droit à la requête, il y a lieu de suspendre l'intégralité de l'arrêté litigieux dès lors que le syndicat devra rechercher du personnel pour placer la signalisation un dimanche pour un défilé dont il n'est pas l'organisateur.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience à 12 H 15.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêtés des 7 et 8 novembre 2023, le maire de la commune de Goyave a autorisé le déroulement du défilé carnavalesque dans les rues de la ville le 14 janvier 2024 de 13 heures à 0 heure en fixant l'itinéraire du défilé, en interdisant le stationnement et la circulation des véhicules sur le circuit pendant le passage des participants à l'exception de certains véhicules et en fixant des zones de stationnement à disposition du public. Par courrier du 29 novembre 2023, le maire de la commune a demandé au syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " de prendre des arrêtés réglementant la circulation et le stationnement des véhicules sur la route nationale RN1 et sur la route départementale RD 33 afin de garantir la sécurité des visiteurs et usagers en entrée et en sortie de la ville et prévenir tout engorgement de la circulation sur les routes dont le syndicat était gestionnaire. Par un arrêté du 5 janvier 2024, le président du syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " a interdit la circulation le 14 janvier 2024 de 13 heures à 0 heure sur la route nationale 0001 du " PR 38 + 0300 au PR 41 + 0300, sur la route départementale D33 du PR 5 + 0700 au PR 9 + 0000 (Petit Bourg) des deux côtés (carrefour la Rose au Giratoire de Montebello), sur la route nationale N1 du PR 36 + 0000 au PR 38 + 0500 (Goyave) des deux côtés (Carrefour Barthélémy au carrefour de La Rose). Les articles 3 et 4 de cet arrêté prévoient que la mise en place et l'entretien de la signalisation réglementaire requise pour assurer les interdictions de circulation et de stationnement prévues seront assurés par la commune de Goyave (article 3 de l'arrêté litigieux) et qu'elle sera responsable des accidents pouvant survenir pour défaut ou insuffisance de cette signalisation (article 4 de l'arrêté litigieux). Par la présente requête, la commune de Goyave demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de ces deux articles.

Sur l'application des dispositions de l'article L.521-2 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ". Pour l'application de ces dispositions, les conditions relatives, d'une part, à l'urgence, d'autre part, à l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, présentent un caractère cumulatif. Il appartient ainsi au requérant, qui saisit le juge des référés sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de justifier, dans tous les cas, des circonstances particulières caractérisant la nécessité pour lui de bénéficier à très bref délai d'une mesure de la nature de celles qui peuvent être ordonnées sur le fondement de cet article.

En ce qui concerne l'urgence :

3. Compte tenu du caractère imminent de l'évènement que la commune de Goyave organise sur son territoire le dimanche 14 janvier 2024, la condition d'urgence doit être regardée comme étant remplie.

En ce qui concerne l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale :

4. La commune de Goyave soutient qu'il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au principe de libre administration des collectivités territoriales dès lors que les dispositions attaquées la contraignent à exercer des pouvoirs de police sur une zone qui ne ressort pas de sa compétence ; qu'ainsi les interdictions de circulation et de stationnement en litige portent sur une route nationale et départementale situées en dehors de l'agglomération du bourg de Goyave, de sorte que les obligations mises à sa charge aux articles 3 et 4 de l'arrêté attaqué ne relèvent pas de sa compétence. Elle ajoute qu'il n'existe aucune disposition législative autorisant une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements à exercer une tutelle sur une autre en matière de police de la circulation et du stationnement.

5. D'une part, le principe de libre administration des collectivités territoriales énoncé par l'article 72 de la Constitution, est au nombre des libertés fondamentales auxquelles le législateur a entendu accorder une protection juridictionnelle particulière.

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 113-1 du code de la voirie routière : " Les règles relatives au droit de placer en vue du public des indications ou signaux concernant la circulation sont fixées par l'article L. 411-6 du code de la route, ci-après reproduit : Art. L. 411-6. - Le droit de placer en vue du public, par tous les moyens appropriés, des indications ou signaux concernant, à un titre quelconque, la circulation n'appartient qu'aux autorités chargées des services de la voirie. " Aux termes de l'article L. 411-1 du code de la route : " Les règles relatives aux pouvoirs de police de la circulation routière dévolus au maire dans la commune () sont fixées par les articles L. 2213-1 à L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales. " Aux termes de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. ". Aux termes de l'article R.110-2 du code de la route : " () - agglomération : espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l'entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde () ". Par ailleurs, l'article R. 411-25 du code de la route dispose que : " Le ministre chargé de la voirie nationale et le ministre de l'intérieur fixent par arrêté conjoint publié au Journal officiel de la République française les conditions dans lesquelles est établie la signalisation routière pour signifier une prescription de l'autorité investie du pouvoir de police ou donner une information aux usagers () ". Aux termes de l'article 135 de l'instruction interministérielle sur la signalisation routière susvisée 8ème partie : " () Lorsqu'il est nécessaire d'intégrer à la signalisation temporaire des signaux de prescription, la pose de ceux-ci doit être, sauf en cas de force majeure, préalablement autorisée par un arrêté de l'autorité investie du pouvoir de police sur la route concernée. () ".

7. Il résulte de ces dispositions que la pose de la signalisation routière doit être réalisée par le gestionnaire de la voirie sur laquelle la signalisation est implantée, en application de l'article L. 411-6 du code de la route. Pour autant, des obligations pèsent également sur la commune au titre de l'exercice de la police municipale et en particulier de la police de la circulation en application des articles L. 2212-2 et L.2213-1 du code général des collectivités territoriales.

8. Il résulte de l'instruction que les prescriptions de déviation des véhicules et d'interdiction de stationnement prévues aux articles 1 et 2 de l'arrêté litigieux concernent la route départementale D33 du Giratoire de Montello (Petit-Bourg) au carrefour de la Rose (Goyave). De même, les restrictions de circulation et de stationnement concernent la route nationale N1 du PR 36 (Carrrefour de Barthélémy Goyave) au PR 41 (Giratoire de Montebello- Petit Bourg). Ainsi qu'il a été dit au point 6, la pose de la signalisation routière doit être réalisée par le gestionnaire de la voirie sur laquelle la signalisation est implantée. S'agissant de routes classées départementale et nationale, cette compétence relève donc du département, en application de l'article L.3221-4 du code général des collectivités territoriales et de la région, en application de l'article 1er du décret n° 2005-1690 du 26 décembre 2005 susvisé.

Toutefois, les obligations pesant sur le maire au titre de ses pouvoirs de police le fondent à intervenir sur une voie départementale ou nationale située en agglomération. Conformément à la définition qu'en donne le code de la route, la notion d'agglomération s'entend comme un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et qu'elle ne saurait, en l'absence de disposition contraire, être appréhendée qu'à l'intérieur du territoire d'une seule commune. Or, le syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " qui expose que les axes routiers en litige sont " intra-agglomération " ne démontre pas qu'ils sont intégralement situés sur l'agglomération de Goyave.

Il ressort du plan annexé à l'arrêté temporaire n°2024T8342 qu'une grande partie de la RN1 est située en dehors d'un groupement d'immeuble bâtis rapprochés de la commune de Goyave du PR 37 au Giratoire de Montebello (Petit-Bourg). En outre, la route départementale D33 intéresse à la fois la commune de Goyave et la commune de Petit-Bourg. En conséquence, il n'est nullement démontré qu'en vertu de son pouvoir de police, il revenait au seul maire de la commune de Goyave d'assurer la mise en place et l'entretien de la signalisation réglementaire requise pour assurer les interdictions de circulation et de stationnement prévues aux articles 1er et 2 de l'arrêté litigieux alors qu'au surplus le syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " est chargé de la gestion et l'entretien préventif des domaines routiers relevant du département et de la région conformément à ses statuts.

Or, en transférant cette compétence à la commune de Goyave et en lui imposant la responsabilité des accidents pouvant survenir pour défaut ou insuffisance de signalisation, le syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " lui impose des obligations et charges nouvelles. Ainsi et en l'absence de dispositions législatives dérogatoires qui autoriseraient une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements à imposer à une autre collectivité l'adoption de mesures dans un sens déterminé, le syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " a porté une atteinte grave et manifestement illégale au principe de la libre administration des collectivités locales.

Par suite, la commune de Goyave est fondée à demander la suspension de l'exécution des articles 3 et 4 de l'arrêté du 5 janvier 2024 par lesquels le président du syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " a décidé d'une part, que la mise en place et l'entretien de la signalisation réglementaire requise pour assurer les interdictions de circulation et de stationnement édictées aux articles 1er et 2 de l'arrêté du 5 janvier 2024 seront assurés par elle et d'autre part, qu'elle sera responsable des accidents pouvant survenir par défaut ou insuffisance de cette signalisation.

La circonstance sur ce point que le syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " soit obligé de mobiliser du personnel le jour de la manifestation ne saurait justifier que l'intégralité de l'arrêté soit suspendue.

Sur les frais de l'instance :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Goyave, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Goyave et non compris dans les dépens.

ORDONNE :

Article 1er : Les articles 3 et 4 de l'arrêté du 5 janvier 2024 par lesquels le président du syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " a décidé d'une part, que la mise en place et l'entretien de la signalisation réglementaire requise pour assurer les interdictions de circulation et de stationnement édictées aux articles 1er et 2 de cet arrêté seront assurés par la commune de Goyave (art. 3) et d'autre part, qu'elle sera responsable des accidents pouvant survenir par défaut ou insuffisance de cette signalisation (art. 4) sont suspendus.

Article 2 : Le syndicat mixte " Routes de Guadeloupe " versera à la commune de Goyave la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Goyave et au syndicat mixte " Routes de Guadeloupe ".

Copie pour information au préfet de la Guadeloupe.

Fait à Basse Terre, le 12 janvier 2024.

Le juge des référés,

signé

N. MAHE

La République mande et ordonne au préfet de la Guadeloupe en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

L'adjointe à la greffière en chef

Signé

A. A

N°2400026