Municipality Land Sale Annulled Due to Undervaluation and Unlawful Gift

Vu la procédure suivante :

Par un arrêt, enregistré le 8 juillet 2024, la cour d'appel de Lyon a sursis à statuer et saisi le tribunal des questions de l'interprétation et de la légalité de la délibération du 24 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Gervans a décidé de céder à la société pour le développement de l'habitat les parcelles cadastrées section C n° 1 709, 1 846, 1 848, 1 850 et 1 852 pour un montant de 48 000 euros.

Par des mémoires, enregistrés le 14 août 2024 et le 10 septembre 2024, la commune de Gervans, représentée par Me Matras, demande au tribunal :

1°) de déclarer que la délibération du 24 janvier 2014 n'autorise pas le maire à signer l'acte de vente des parcelles du 6 mars 2014 ;

2°) de déclarer que la délibération du 24 janvier 2014 est illégale ;

3°) de mettre à la charge de la société d'HLM SDH Constructeur une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur l'interprétation de la délibération :

- celle-ci n'autorise pas le maire à procéder à la signature de l'acte de vente ;

Sur la légalité de la délibération :

- les conseillers municipaux n'ont pas été régulièrement convoqués au conseil municipal ;

- ils n'ont pas bénéficié d'une information suffisante avant l'adoption de la délibération ;

- le conseil municipal a méconnu l'étendue de sa propre compétence ;

- la délibération méconnaît le principe de l'interdiction de consentir des libéralités.

Par des mémoires, enregistrés les 26 juillet 2024, 26 août 2024, 5 septembre 2024 et 19 septembre 2024, la société d'HLM SDH constructeur, représentée par Me Champauzac, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de déclarer que la délibération du 24 janvier 2014 autorise le maire à signer l'acte de vente des parcelles ;

2°) de déclarer que la délibération du 24 janvier 2014 est légale ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Gervans une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la question en appréciation de validité n'est pas recevable ;

- que les moyens de légalité externe soulevés par la commune de Gervans ne sont pas opérants ;

- que les moyens de légalité interne ne sont pas fondés.

Un mémoire, présenté pour la commune de Gervans, a été enregistré le 30 septembre 2024 mais non communiqué.

Un mémoire, présenté pour la société d'HLM SDH Constructeur, a été enregistré le 2 octobre 2024 mais non communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Beytout,

- les conclusions de Mme Paillet-Augey, rapporteure publique,

- et les observations de Me Matras, représentant la commune de Gervans, et de Me Brahimi, représentant la société d'HLM SDH Constructeur.

Une note en délibéré a été enregistrée le 4 octobre 2024, pour la société d'HLM SDH Constructeur.

Considérant ce qui suit :

1. En 1991, la commune de Gervans a acquis les parcelles cadastrées section C 1379, 1380, 1381, 1382, 1707 et 1709 d'une surface totale de 5 637 mètres carrés, au prix de 395 000 francs (soit 60 769 euros) en vue d'y créer un lotissement. Un bail à construction a été signé le 31 août 1993 à titre gratuit au profit de la société drômoise de l'habitat pour construire six villas en bande sur les parcelles désormais cadastrées section C n° 1 709, 1 846, 1 848, 1 850 et 1 852, d'une surface de 5 126 mètres carrés. Au terme du bail, conclu pour une durée de quarante ans, les maisons construites devaient revenir de plein droit et sans indemnité à la commune de Gervans. La société d'HLM SDH Constructeur, qui a succédé à la société drômoise de l'habitat, s'est portée acquéreur des parcelles avant le terme du bail. Par une délibération du 24 janvier 2014, le conseil municipal de Gervans a accepté de les lui céder pour un montant de 48 000 euros. L'acte authentique de vente a été signé par le maire de la commune le 6 mars 2014. Le 7 novembre 2017, la commune de Gervans a toutefois assigné la société d'HLM SDH Constructeur en annulation de la vente. Le tribunal de grande instance de Valence a rejeté sa requête par un jugement du 11 juillet 2019, confirmé par la cour d'appel de Lyon du 8 février 2022. Cet arrêt a été cassé par la Cour de cassation, par un arrêt du 29 juin 2023, qui a renvoyé l'affaire à la cour d'appel de Lyon, laquelle a sursis à statuer afin de saisir le tribunal de questions préjudicielles en interprétation et en appréciation de validité de la délibération du conseil municipal de Gervans du 24 janvier 2014.

Sur la question préjudicielle en interprétation :

2. La délibération du conseil municipal de Gervans du 24 janvier 2014, qui mentionne la proposition de la société d'HLM SDH Constructeur d'acquérir les parcelles cadastrées section C n° 1 709, 1 846, 1 848, 1 850 et 1 852 qu'elle avait à bail, pour un montant de 48 000 euros, et qui autorise la maire, en sa qualité de représentante de la commune de Gervans, à procéder sans autre délibération aux opérations nécessaires et à recevoir tout pouvoir à cette effet, doit être considérée comme autorisant la maire à signer l'acte authentique de vente du 6 mars 2014.

Sur la question préjudicielle en appréciation de validité :

En ce qui concerne la recevabilité de cette question :

3. La délibération par laquelle un conseil municipal décide de vendre, sans aucune condition, un terrain à un particulier crée des droits au profit de l'acheteur. Il s'agit d'un acte non réglementaire, contrairement à ce que soutient la commune de Gervans. Pour autant, il n'appartient pas au juge administratif, saisi d'une question préjudicielle en appréciation de la légalité d'un acte non réglementaire, de statuer sur la recevabilité de l'exception d'illégalité de cet acte, et notamment, pour ce faire, de déterminer, dans l'hypothèse où cet acte n'aurait pas été régulièrement notifié, si le délai raisonnable pour en demander l'annulation a expiré.

4. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par la société d'HLM SDH Constructeur tirée de la tardiveté de l'exception d'illégalité de cette délibération doit être écartée.

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 24 janvier 2014 :

Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens ;

5. La cession par une commune d'un bien immobilier à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d'intérêt général et comporte des contreparties suffisantes. Pour déterminer si l'acte par lequel une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entaché d'illégalité, il incombe au juge de vérifier s'il est justifié par des motifs d'intérêt général. Si tel est le cas, il lui appartient ensuite d'identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c'est-à-dire les avantages que, eu égard à l'ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s'assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé.

6. Il ressort des pièces du dossier que l'avis du service des domaines du 27 décembre 2013, qui estime à 48 000 euros la valeur des parcelles cadastrées section C n° 1 709, 1 846, 1 848, 1 850 et 1 852, ne comporte ni la description des six maisons édifiées sur ces parcelles destinées à devenir, à l'issue du bail à construction, propriété de la commune, ni d'estimation de leur valeur, ni de mention de la renonciation de la commune à en devenir propriétaire. Toutefois la vente de ces parcelles emportait nécessairement le transfert de propriété des maisons qui y étaient construites et qui devaient revenir à la commune de Gervans à l'issue du bail susmentionné, à la société d'HLM SDH Constructeur qui en disposait en vertu de ce bail. En approuvant la vente de ces terrains à la société d'HLM SDH Constructeur pour un prix de 48 000 euros, conforme à l'estimation retenue par le service des domaines des seuls terrains sans les constructions existantes, dont la valeur est par ailleurs estimée à 530 000 euros par une expertise immobilière réalisée à la demande de la commune de Gervans et non sérieusement contestée, la délibération attaquée n'a pas pris en compte la valeur des constructions devant devenir la propriété de la commune à l'issue du bail à construction, et par conséquent, a autorisé la cession à une personne privée d'un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur. Ni la commune ni la société d'HLM SDH Constructeur n'ont fait état d'un motif d'intérêt général de nature à justifier la cession à ces conditions. La délibération méconnaît ainsi le principe d'interdiction des libéralités.

7. Il résulte de ce qui précède que la délibération du 24 janvier 2014 doit être déclarée illégale.

Sur les frais de l'instance :

8. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens () ".

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société d'HLM SDH Constructeur une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Gervans dans la présente instance et non compris dans les dépens.

10. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Gervans, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société d'HLM SDH Constructeur au même titre.

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D E C I D E :

Article 1er : Il est déclaré que la délibération du conseil municipal de Gervans du 24 janvier 2014 autorise la maire de Gervans à signer l'acte de vente des parcelles cadastrées section C n° 1 709, 1 846, 1 848, 1 850 et 1 852 du 6 mars 2014.

Article 2 : Il est déclaré que la délibération du conseil municipal de Gervans du 24 janvier 2014 est illégale.

Article 3 : La société d'HLM SDH versera 1 500 euros à la commune de Gervans en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la société d'HLM SDH Constructeur tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Gervans, à la société d'HLM SDH Constructeur et à la cour d'appel de Lyon.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Thierry, président,

Mme Beytout, première conseillère,

Mme Barriol, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2024.

La rapporteure,

E. BEYTOUT

Le président,

P. THIERRY La greffière,

A. ZANON

La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.